職業教育城鄉融合發展：瓶頸與策略

□羅春燕

我國當前已經建立了世界上規模最大的職業教育體系，擁有著全球最大的招生規模和在校生，強力支撐了我國經濟社會的發展和國家戰略的推進。國家統計局發布的我國2020年國民經濟和社會發展統計公報顯示，2020年末我國常住人口城鎮化率超過60%，全國戶籍人口城鎮化率提高到45%，中國社會科學院《中國城市競爭力第17 次報告》顯示，到2035年，我國城鎮化比例將達到70%以上[1]。城鄉融合發展是我國的重要發展戰略，職業教育作為國家重要人力資源素質提升和促進勞動力就業的重要教育類型，也必須要融合發展，以支撐我國城鄉融合發展進程中對于技術技能人才的需求。應當說，職業教育城鄉融合發展在近年來已經取得了一定的成效，尤其是在鄉村振興戰略、精準扶貧戰略等一系列國策的推動下，職業教育向鄉村下沉，推動發達地區支援、幫扶欠發達地區和廣大農村、民族地區職業教育的力度不斷在加強，但從當前的城鄉二元結構存在現狀來看，職業教育的城鄉融合進展還不夠快速、質量還不夠高，廣大農村地區職業教育發展的現狀及農民對于技術技能教育培訓需求的滿足程度還不容樂觀，亟待進一步地強化和政策支持。

一、職業教育城鄉融合發展的動因

（一）全面推進鄉村振興的需要

十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》對“三農”問題濃墨重彩地進行了論述與展望，明確提出要優先發展農業農村，全面推進鄉村振興。而近年來我國全面推進新農村建設、鄉村振興戰略、精準扶貧戰略，在保障國家糧食安全的基礎上，全力推進農業農村的多元化發展，有力提升了農民的收入水平和發展能力。但從我國鄉村振興的長遠來看，技術技能人才對鄉村振興所形成的障礙性因素還比較突出，調查顯示，2020年全國需要的各類農村人才缺口分別是：種植能手400 萬人，養殖能手230 萬人，企業經營人才150 萬人，專業合作組織帶頭人30 萬人，技術服務型人才150 萬人，農業生產性服務人才550 萬人[2]。2018年，習近平總書記在全國兩會期間參加山東代表團審議時強調，要推動鄉村產業振興、人才振興、文化振興、生態振興和組織振興，指出“鄉村振興人才是關鍵”。而且，隨著我國城鎮化率的提高，農村農業發展必須要進入到一個全新的發展階段，當前我國正在加強現代農業、新型職業農民培育等工作，對于農村電商、訂單式農業、綠色農業、返鄉下鄉創業創新等新生事物大力提倡和鼓勵，而所有這些都需要有大量的技術技能人才予以支撐，僅靠當前農村的職業教育基礎和能力，是無法滿足這些需求的，必須要在城鄉職業教育融合發展中共享共用職業教育資源，強化城市對農村職業教育的“補血”，從而塑造千千萬萬名高技能農業農村工匠。

（二）大力提升人口素質的需要

當前，我國人均受教育年限在不斷提高，2017年，15 歲及以上人口平均受教育年限達到9.6年，勞動年齡人口平均受教育年限達到10.5年[3]。教育部《2019年全國教育事業發展統計公報》也顯示，全國共有普通高等學校2688 所（含獨立學院257 所），在學總規模4002 萬人，毛入學率達到51.6%，加上自2019年開始的高職面向社會擴招300 萬，我國高等教育的普及化時代逐漸到來[4]。與我國人口素質不斷提升不相稱的是，城鄉之間在人口素質上差距仍然比較大，更多的優質教育資源集中于城市，城市的職業教育普及率、高等教育錄取率等均遠大于農村，造成了城鄉居民在技術技能素養上的差距，據統計，2018年農村居民具備基本的科學素質的比例僅為4.93%，遠低于全國公民8.47%的平均水平[5]。農業科技人才、農業技術人才、農業技能人才的短缺成為了常態，2019年《中國共產黨農村工作條例》中進一步明確要求“培養一支有文化、懂技術、善經營、會管理的高素質農民隊伍，造就更多鄉土人才”，實際上也是對這一現狀的回應。城鄉職業教育的融合發展，有利于從規模上擴大農村人口的受教育年限，從結構上調整農村勞動力的人力資源水平，大幅度提高農村人口的總體素質，縮小城鄉人口素質差距，助力鄉村振興激發活力。

（三）落實職業教育政策的需要

習近平總書記在2014年全國職業教育工作會議上就指出，要加大對農村地區、民族地區、貧困地區職業教育支持力度，努力讓每個人都有人生出彩的機會。近年來國家出臺了一系列有關職業教育的宏觀政策和頂層設計，對于推進職業教育的城鄉融合進程都有相關的規定，比如《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》提出“建立服務于城鄉一體化發展的現代職業教育體系”，“職教20 條”提出要“使絕大多數城鄉新增勞動力接受高中階段教育”“建好辦好一批縣域職教中心”“落實職業教育東西協作行動計劃”“使城鄉新增勞動力更多接受高等教育”等，教育部等九部門的《職業教育提質培優行動計劃（2020—2023年）》提出要“支持集中連片特困地區每個地市原則上至少建好辦好1 所符合當地經濟社會發展需要的中職學校”“面向‘三農’提供全產業鏈技術培訓服務及技術支持”等[6]，都強調了要加強農村職業教育發展，從各個層面強化貧困地區、少數民族地區、農村地區的職業教育發展路線和發展規劃，充分體現了中央和各級政府對于農村職業教育的重視。加強城鄉職業教育融合發展實際上也是貫徹落實習近平總書記有關職業教育的重要指示批示精神、中央和政府有關農村職業教育發展要求，是為了更均衡地建構具有中國特色的現代職教體系，是要讓職業教育發展的紅利能夠更多地惠及廣大農村地區。

（四）提高脫貧攻堅質量的需要

解決貧困問題一直是中央和國務院一項戰略性工作，在精準扶貧戰略提出之后，我國脫貧攻堅進入到了快車道，為我國在2020年全面建成小康社會奠定了扎實的基礎。國家統計局2020年2月28日發布的《中華人民共和國2019年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，截至2019年末，按照每人每年2300 元的農村貧困標準計算，我國貧困人口已從2012年底的9899 萬人銳減到2019年底的551 萬，累計減貧9348 萬人，年均減貧1335 萬人，全年貧困地區農村居民人均可支配收入11567 元，精準扶貧取得了扎實而有效的成果[7]。但同時也要看到，我國廣大農村地區脫貧的基礎還比較薄弱，諸多地區僅是解決了基本生存問題的“兩不愁三保障”，農民后續的可持續發展能力、基本的就業能力、個人的上升空間等還有待進一步提高。習近平總書記為此也提出，扶貧既要富口袋，也要富腦袋。貧困地區的教育發展，是衡量脫貧攻堅成效的硬指標，更關乎全面建成小康社會的勝利[8]。全面加強職業教育的城鄉融合建設，將能夠大大提高農村職業教育的基礎能力，有利于貧困地區人口接受更好更優質的技術技能教育，提升農民的農業生產能力和就業能力，不斷提高他們的收入水平和幸福指數，促進脫貧攻堅質量再上新臺階。

二、職業教育城鄉融合發展的瓶頸

（一）體制失衡：城鄉二元發展格局制約

我國的城鄉二元結構是在長期的發展過程中形成的，也是我國由農業國逐步轉向工業國進程中的產物，有著特定的歷史原因和現實背景。近年來國家一直在對城鄉融合發展出臺政策，促進城鄉間差距的不斷縮小，塑造市民社會，2019年中共中央、國務院還專門下發了《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，對城鄉具體體制機制存在的障礙一一予以回應與解決，是我國推進城鄉融合發展的綱領性文獻。但城鄉融合需要較長的發展進程，當前所存在的城鄉要素流動不暢、農村人才流失嚴重、城鄉公共資源配置不合理等問題都會構成職業教育城鄉融合發展的障礙，造成城市職業教育不斷向農村人力資源進行“吸血”，對農村職業教育所進行的“反哺”和“輸血”變得杯水車薪，進而導致農村職業教育發展的內生力不足，城鄉職業教育間難以形成系統化、融合發展態勢。

（二）機會失衡：職業教育發展基礎差異

職業教育具有公共產品屬性，政府在進行職業教育資源供給上，要充分考慮它的公平性、合理性，也就是說要平等地對待城鄉職業教育的供給，推動職業教育緊密結合區域經濟社會發展的要求和產業形態。近年來，國家在職業教育的公平供給上，確實做了大量的工作，農村地區高職的招生數、在校生數等均有了一定幅度的增長。但我國廣大農村地區職業教育基礎薄弱、發展緩慢，其生存的空間不斷受到擠壓，在辦學規模、生源質量、師資力量等方面逐漸萎縮，廣大農村地區勞動力能夠接受優質職業教育與培訓的機會和可選擇余地就變得更小。同時，農村地區的產業相對單一，規模以上企業、龍頭企業少，職業院校在進行產教融合、校企合作過程中往往難以得到有質量的依托，進而影響到了接受職業教育農村人口的技術技能訓練機會和就業機會。

（三）結構失衡：職業教育發展布局偏頗

我國職業教育的發達程度與區域經濟社會發展程度一般成正比關系，職業教育的發展能級直接受區域產業結構、產業鏈形態、企業數量等的影響。總體上來看，我國職業教育還存在結構上的失衡，這種失衡體現在東中西職業教育發展能力上的差距、城鄉職業教育上的差距、職業院校聚合資源上的差距、職業院校服務產業能力上的差距等等，單就城鄉職業教育結構上的差距來看，我國職業教育的發展重點仍然在城市，且以地級以上城市為主，廣大縣域地區分布更多的是中職院校、技校等，職業教育所產生的輻射能力從城市向鄉村逐漸遞減，并且城鄉之間職業院校在辦學質量、辦學水平、服務產業、師資水平尤其是雙師型教師、生源吸引力等方面存在著明顯的差距。

（四）資源失衡：職業教育投入資源不均

職業教育的資源投入對其發展質量和發展水平起著至關重要的作用，是職業院校有效運轉和進行人才培養的根本保障。我國城鄉之間在職業教育的資源投入上存在著嚴重不均衡的現象，這不僅與現行的職業教育投入體制機制不順暢相關，亦與地方經濟發展程度直接關聯。比如，目前全國31 個省份均已建立高職院校生均撥款制度，2019年生均撥款高職生平均數已超過12000 元，生均教育經費支出高職高專可達到36681 元，而中職為21203 元，且由于各地經濟發展的不均衡，中職之中城鄉之間又有著一定的差距[9]。在我國大力推進1+X 證書制度、國家學分銀行制度、國家資格框架體系的大背景下，雙師型教師今后將成為職業院校的主流，但當前中職雙師型教師占專任教師只有31.5%，與教育部所規定的到2022年“雙師型”教師占專業課教師的比例超過50%的要求還有較大的差距，這其中，農村地區職業院校的雙師比例要比全國平均數更低。同時，職業教育城鄉之間在實訓平臺、社會資本介入、產業資源引進、人才培養資源吸納等方面的資源均有不小的差距。

三、職業教育城鄉融合發展的策略

（一）強力推進城鄉融合發展戰略

我國對于城鄉發展走過了“城鄉統籌發展”“城鄉一體化發展”和“城鄉融合發展”的歷史，黨的十九大明確提出了城鄉融合發展的理念，后續國家又出臺了相關的配套政策和制度，這反映出我國在進入新時代之后對于城鄉關系又有了新的定位和新的發展理念，由傳統的“以城統鄉”轉變為“城鄉共進”，這些國家戰略上的新變化將對城鄉職業教育、城鄉終身教育等產生重大的影響，對于促進職業教育的發展更好地契合城鄉融合發展將起到重要的推動作用。

1.實現城鄉關系躍升，加強城鄉職業教育政策頂層設計。城鄉融合發展背景下，城鄉間存在的種種體制機制壁壘和障礙將逐漸得以消除，城鄉之間在人力資本、技術信息交流、資源共享等各個領域的界限將會被進一步打破，廣大農村地區和農民能夠充分地享受到經濟社會發展的成果，使國家政策、國家紅利延伸到每個人、每個家庭。從城鄉職業教育融合發展的角度來看，要實現城鄉關系的躍升和城鄉共融，首先就是在職業教育政策的頂層設計上充分考慮當前國家發展戰略，對于城鄉間職業教育布局、結構、質量等進行調研與考察，對于城鄉間職業院校發展的差距實事求是地進行總結，出臺《城鄉職業教育融合發展實施意見》《城鄉職業教育資源共享指導意見》等系列政策，明確城鄉職教融合發展的思路、措施、責任主體等，提升城鄉職教融合發展的依法依規性。

2.突出農村農業地位，重視城鄉復合人才培育培養。十九屆五中全會再次強調，要優先發展農業農村，全面推進鄉村振興，堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，要建立新型工農城鄉關系，加快農業農村現代化。而農村農業的優先發展地位的獲取，必須要有強有力的人才支撐，職業教育作為農村農業發展最重要的人力資源開發支持體系之一，能夠承擔這樣的使命，國家應重點扶持現代農業、機械化農業、信息化農業等新型農業人才的培養，在高職、職業本科專業目錄中予以重點體現，在生均撥款、專項資金投入、實訓基地投入等方面加大扶持力度，以培養出高素質、復合型的技術技能人才，培育更多的懂技術、懂經營、懂管理的現代農民，促進農業優先發展。

3.優化農村人才結構，強化鄉村精英人才回流引進。當前農村的人才結構矛盾還是比較突出，城鄉職業教育的融合發展并非完全是要將資金、資源、師資都投入到農村地區去，而是通過宣傳教育、激勵政策、人才政策，引導一大批懂得農村發展要求、熟悉農業產業、具備相應技術技能的人才投身到農村農業發展之中，比如，各地方政府可以出臺《關于推進鄉村人才振興的若干措施》《回鄉人員創新創業優惠政策》《鄉村技術技能人才發展實施意見》等，不斷地優化農村的人才結構，使他們在農村的廣闊舞臺上有用武之地，在農業發展的土地上有施展本領的平臺，充分發揮他們的才能。

（二）加大涉農職業院校支持力度

全國涉農類職業院校是我國農村農業技術技能人才的重要輸出地，承擔著鄉村振興的重任，目前全國有54 所農林類高職院校和數量眾多的中職院校，近20年來，農學類專業人數從不到2 萬人增加到6 萬人，但在農學專業的學生數相對值不斷下降，已經從6%下降到了1.7%，眾多涉農類職業院校面臨著生源緊張、生源質量不高、辦學經費短缺等問題，亟需國家對其進行重點關注和重點支持[10]。

1.加強對涉農職業院校的支持力度。涉農類職業院校在我國職業院校中的總量規模還比較小，雖然在國家雙高計劃中農林類高職占有一定的比例，但總體占比還不高，在國家有關職業教育的示范項目、重大項目中應適當向涉農類院校傾斜。適當增加農業院校的招生指標，尤其是農業大省、國家重點扶持農業項目所在省份需要根據農業產業發展動態進行招生指標調整；加大農業職業院校和培訓機構的建設投入，在我國農村、農業專項財政政策中切塊予以扶持，對于各地方政府支持涉農類職業院校進行剛性政策界定，將支持農業類職業教育作為地方政府綜合考核內容。在現有基礎上提高涉農職業院校的生均撥款，將其作為艱苦行業、特殊行業予以對待。

2.加強對涉農專業集群的改革力度。涉農類職業院校人才培養的核心還是在于專業群和專業鏈建設，農業的產業鏈涵蓋種植、原料、加工、生產、銷售、管理等各個環節，每個環節所要求的技術技能素質既有聯系又有區別，各職業院校在對專業集群進行梳理、改革、重構的過程中，應加強對于產業的研究，充分了解智能農業、數字化農業、信息化農業發展趨勢，對于專業群內部的邏輯關系、群內專業資源的共享、專業群對接產業群和產業鏈的能力等形成科學的思路，不斷打造高水平的農業專業群，高效輸出高質量的技術技能人才。

3.加強對涉農人才培養的創新力度。涉農類職業院校要充分認知我國當前農村農業發展的現狀和未來發展趨勢，在人才培養上進行改革創新，在培養目標上具有一定的超前性，要在專業深化、人才培養模式建構、實訓、課程體系等多個層面遵循農業技術技能人才培養規律，強化知識型、技術型、實用型人才培養的定位，根據農業產業轉型升級和區域對于當地農業的定位合理界定人才培養標準，明確人才培養方向，創新人才培養模式，用高質量的人才培養匹配農業現代化建設。

（三）構建城鄉職教資源流動機制

城鄉之間的職業教育資源現狀在短期內是無法改變的，當前最重要的在于如何將城市優質職業教育資源向農村流動，如何實現職業教育資源的城鄉共享共用，如何創造條件使農村職業教育有更多的機會受到城市的輻射和扶持。國家要出臺專門的城鄉職業教育資源互通和流動政策，通過暢通機制，促進城鄉間職業教育資源的常態化互動與溝通，使得城鄉各職業院校資源流動由傳統的散亂式轉變為剛性式。

1.加大城市幫扶鄉村的力度。城市擁有著更豐富、更多元的職業教育資源，對于鄉村的職業教育幫扶長期處于自愿狀態，國家在政策上是進行鼓勵與提倡，但缺乏指標性衡量，這一定程度上影響到了幫扶的效果。在職業教育高速發展的當代，城市職業教育仍將是資源的匯聚地，國家對于城市職業院校進行評價評估時需將與鄉村職業院校的結對、幫扶、資源投入等作為重要評價標準，在進行人才培養評估、高職升職業本科、年度人才培養質量評價中將城市職業院校是否幫扶以及幫扶效果作為評價內容，推動城市職業教育資源適當地向鄉村擴散。

2.推進城鄉實訓資源的共享。鄉村職業院校由于產業單一、龍頭企業少等原因，在產教融合和實訓基礎建設上面臨著捉襟見肘的境地。國家要大力推進城鄉間實訓資源的共享共用，通過分段式人才培養、課程銜接、金課展示等多種方式讓鄉村職業院校能夠充分利用城市的實訓基地。諸多產教融合型企業、大型的產業學院等擁有優質實訓基地的企業，也要承擔起一定的社會責任，盡量多地面向鄉村職業院校提供實訓場所、實訓設備和實訓技術，助力鄉村職業院校的人才培養質量和水平。

3.促進城鄉師資力量的交流。師資力量一定程度上決定著人才培養質量，城鄉間師資力量的差距并非一日之功，而是在歷史發展過程中形成的。城市職業院校需通過周期性援助、常態化交流等方式進駐到鄉村職業院校進行專業建設、課程講授、人才培養模式傳授等，重點加強雙師型師資對于鄉村的援助，幫助鄉村職業院校教師取得相關的專業技術證書，提升農村職教雙師型比例。同時，農村職業院校也應主動選派教師到高水平職業院校進行學習與培訓，有目的、有針對性地提升專業素養和技術技能水平。

（四）大力實施面向農民的職教培訓

職業院校對于未來面向農村農業就業的人才培養只是城鄉職業教育融合發展的一個層面，對于現有勞動力和具有廣闊培訓需求的廣大農民來說，技術技能的培訓、送技術上門、提供專業化的技術咨詢等更加重要。因此，職業教育城鄉融合發展中，必須要充分發揮涉農類職業院校的作用，加大面向農村農業農民的技術技能培訓種類，提升培訓質量，提高農民在農業生產中的技術技能含量，提高農產品的科技附加值。

1.加強對農民的技術技能培訓。隨著新生代農民的崛起和我國農業逐步向規模化、機械化、細分化邁進，廣大農民對于技術技能的培訓需求和意愿在不斷上升，城鄉職業教育融合發展需堅持培養體系和培訓體系并舉的道路，強化對存量農民、創業農民、返流農民、新生代農民的技術技能培訓，建立職業農民學歷教育班、職業農民培育學院和常年面向農村開展農業技術服務，根據各地農民不同的培訓需求，組建培訓聯盟，提供菜單式培訓包，并運用現場培訓、遠程培訓、上門培訓等多種方式滿足農民對技術技能的要求，加強他們在農業產業中的產值創造能力。針對農村貧困人口、失地農民、弱勢群體等一些特殊的人群，采取個性化的培訓措施，有針對地幫助他們獲得一技之長，提高就業能力和自我發展能力。

2.加強對農業的社會服務。社會服務是城鄉職業教育融合發展的重要職能，這是基于農業的發展需要借助多方的資源，需要來自四面八方的支持，尤其是在中高端農業產業的發展進程中，必須要有相應的先進技術和高水平人才介入。首先要服務農民的技術短板，城鄉職業院校均要開辦農民技術技能培訓班，選配優質師資，利用優質實訓基地和示范農業發展園區，向農民提供最新的技術資料和技能體系；其次服務農業的深度發展，利用城鄉職業院校能夠接觸到相對比較先進的農業發展趨勢和農業技術，發揮好產學研的最新成果，利用協同創新中心等平臺為農業深度發展提供技術支撐；再次要服務農村的技術創新，將職業院校的最新成熟的技術創新成果及時傳遞到農村并開展培訓，將農村的技術創新引入到職業院校課程體系和人才培養體系，打通技術壁壘，形成創新成果溝通交流機制。

3.加強對新型職業農民的培育。習近平總書記強調，要“就地培養更多愛農業、懂技術、善經營的新型職業農民”。我國新型職業農民隊伍規模不斷擴大，2017年全國新型職業農民總量已突破1500萬人，占第三次全國農業普查農業生產經營人員總量的4.78%[11]。但從總量上來看，新型職業農民占比仍然不高，我國要充分利用城鄉職業教育融合發展的優勢，大力提高新型職業農民的規模，造就一大批受過系統教育、具有一定的專業技術技能、嫻熟運用互聯網、具備現代農業生產經營的先進理念等的新型職業農民，為我國農業發展的轉型升級和鄉村振興儲備人才，助推農業高質量發展，助推農村現代化再上新臺階。