基于PPRR模型農村自然災害應急管理體系的構建①

張真真

（上海工程技術大學 上海 201600）

相較于城市，農村地區自然生態環境更加復雜，經濟發展卻相對落后，因而，抵御災害的能力不足，受自然災害影響更大。建立健全農村自然災害應急管理體系，使其發揮農民生產生活“安全網”作用，是我國鄉村振興戰略的重要舉措。

1 我國自然災害的特征

1.1 發生頻率高

我國自古以來自然災害發生頻率高，為世界上自然災害發生率最高的國家之一。《中國環境狀況公報》《中國海洋災害公報》數據發現，2000～2009 年，我國共發生地質災害277 681 次，森林火災94 247起，地震災害138起，海洋災害1 365起。2010～2019 年，我國共發生地質災害121 568 次，森林火災37 857 起，地震災害238 起，海洋災害1 145 起。

1.2 種類多

由于地理位置、地貌類型、地質構造等影響，我國自然災害多種多樣。氣象災害主要有臺風、旱災、澇災、冰雹等；地質災害有地震、滑坡、崩塌、泥石流等；生物災害有蝗災、鼠災等；海洋災害主要有風暴潮、赤潮、海水入侵和海岸侵蝕等。

1.3 危害嚴重

根據聯合國國際減災戰略報告數據顯示，近20 年來我國自然災害損失達4 922 億美元，位于世界第二位。根據國家統計局網站數據顯示，2010～2018 年，因自然災害造成的農作物受災面積共238 383 000 hm2，平均每年受災面積有26 487 000 hm2，受災人口244 019萬人次，直接經濟損失達35 305億元。

1.4 影響范圍廣

我國幅員遼闊，各地自然環境復雜。東部沿海省市經常遭受風暴潮、赤潮、綠潮、海冰等災害。如2019 年8 月，受“1909 利奇馬”臺風風暴潮為主的海洋災害影響，浙江、山東、河北、遼寧、江蘇等11 個東部沿海省市22 人死亡，造成直接經濟損失117.03 億元。西北、華北地區旱災頻發，西南地區常發地震災害，而高原地區山崩、滑坡、泥石流等時有發生，長江流域則常有洪澇災害。

2 構建農村自然災害應急管理體系的意義

黨的十九大提出了鄉村振興戰略，將農村發展上升到國家戰略高度［1］。發揮農村應急管理體系這個“安全網”作用，可以減輕自然災害對農村、農民帶來的損失，可以避免“因災致貧”、“因災返貧”的困境。然而農民防災意識不強，文化素養不高，防災減災知識匱乏，多憑借經驗應對自然災害，缺乏現代科學的應對措施，而農村基層組織或村委會對待突發事件往往是等待上級政府統籌安排，工作不主動，預防、應對自然災害以及恢復災后工作效率低下，在一定程度上放大了自然災害帶來的損失。

自然災害具有自然和社會雙重屬性［2］，因此，不僅要從“天災”角度看待自然災害，更要重視人為因素對災害的影響。自然災害可通過構建針對性強的農村應急管理體系，化被動為主動，積極發揮“人為”作用，努力提高主動應對自然災害的意識，增強自然災害應急管理能力，降低自然災害帶來的影響。

3 農村自然災害應急管理體系的構建——以PPRR模型為框架

危機的產生和消亡是一個過程。斯蒂文·芬克在1986 年提出危機傳播的四階段模型，也被稱為“F 模型”，該模型揭示了危機的生命周期，即征兆期、發作期、延續期、痊愈期。羅伯特·希斯提出危機管理的4R 模型，即危機由縮減力、預備力、反應力、恢復力4個階段組成。經過不斷發展，目前應急管理領域具有代表性的理論為PPRR模型，該理論主張在災害爆發前后從4個方面展開工作，即災害前的預防 （Prevention）、災害前的準備 （Preparation）、災害暴發期的反應 （Re‐sponse） 以及災害結束期的恢復 （Recovery）。本文以PPRR 模型為理論框架，探討如何構建綜合、高效、全過程的農村自然災害應急管理體系。

3.1 災害前的預防（Prevention）

災害前的預防是應急管理的核心，應急管理最重要的不是危機發生后的干預，而是排除導致危機的各種可能。

3.1.1 因地制宜進行農村自然災害風險評估

農村地區自然環境復雜，各地經濟、文化差異較大，致災因子和抵御風險的能力也不盡相同。因此，要因地制宜對農村地區進行自然災害風險評估。通過訪談、問卷調查、系統模擬等，分析致災因子及其強度、災害發展趨勢、經濟規模等，評估地區風險抗逆力。

3.1.2 科學監測和預警自然災害

發達國家普遍重視自然災害的監測和預警，憑借先進的科技力量和資金支持，建立一套科學嚴密的現代應急管理監測和預警系統。監測和預警離不開現代科技手段，隨著我國經濟水平的提升和科技進步，要加強對農村自然災害監測和預警系統投入，以便進一步加強物防、技防、人防力量，建立科學的監測和預警機制。

3.2 災害前的準備（Preparation）

災害前的準備是應急管理的預控和針對性預防階段，可以降低自然災害損失。

3.2.1 保障農村自然災害應急資源供應

應急資源是應急管理體系的重要支撐，農村地區往往缺少充足的應急資源。首先需保障應急物質，包括搶險救援的裝備、救援人員配備、應急交通工具、受災群眾的救災物質等。其次，可以從人力資源著手，編制應急救災隊伍，引進應急管理人才駐鄉進村。

3.2.2 優化農村自然災害應急預案

根據本地致災因子、可能發生的災害程度，制定相應的應急預案。應急預案要充分考慮當地現有的物質資源和人力資源，結合上級部門應急管理體系，同時給予當地行動一定自由決定權。應急預案要明確相關責任主體職責，制定內部指揮與協調計劃及外部的溝通聯絡方案。

3.2.3 提高農民自然災害防范意識和應急能力

對農民進行自然災害科普可以減輕農民在自然災害來臨時的恐慌情緒，提高農民的防范意識，可以通過宣傳欄、入戶發放安全手冊、視頻推送等簡單方便、通俗易懂的方式將相關知識呈現給農民。此外，加強村民應急演練工作，在農閑時定期組織農民進行應急演練，提高自然災害應急能力。

3.3 自然災害暴發期的反應（Response）

自然災害通常來勢兇猛，爆發期的反應時間直接關系到災害的波及范圍和損失程度。

3.3.1 加強信息網絡建設與管理

利用電視、廣播、新媒體等信息平臺，要準確公布自然災害信息，及時更新災情的最新進展，讓公眾了解真實信息，建立公眾對話機制，避免謠言產生和傳播，造成群眾恐慌以及對政府的不信任，及時消除民眾疑慮，安撫人心。

3.3.2 多元協同的救災機制

要建立政府主導、社會組織支持、民眾參與的多元協同救災機制。自然災害的處理往往涉及交通、農業、水利、民政等多個部門，政府要建立多部門合作的應急聯動機制，爭分奪秒搶救受災民眾，搶修電力、通訊設備，保證食品、飲用水的供應，組織醫療援助等。社會組織在資金募集、社會動員、救援及災后心理輔導等有著獨特優勢，是救災體系中不可忽視的角色。

3.4 自然災害結束期的恢復（Recovery）

根據PPRR 模型，自然災害結束后應急管理并未結束，要科學地評估災害損失并組織災后恢復工作。

3.4.1 自然災害損失評估

要科學評估對自然災害損失，除了人員傷亡情況、農作物受災程度、農業工具及牲畜受損情況、直接經濟損失等，更應該考慮到災民的心理創傷、當地文化古跡或遺產受損情況等。

3.4.2 災后補償與重建

給房屋受損的災民安置臨時住宅和生活食品物品，提供補貼、減免稅收、安置就業等，保障災民基本生活需求。對于災區貧困人口及弱勢群體，要將臨時救助與長期救助相結合，同時還要組織隊伍開展房屋修建、基礎設施的重建工作。