農村產業融合發展：對鄉村振興戰略中農地流轉的再思考

王愛國

(1.中共重慶市委黨校 公共管理學教研部， 重慶 400041； 2.重慶資源與經濟可持續發展研究會 秘書處， 重慶 400042)

產業振興是鄉村振興戰略的總抓手，農村土地是農村產業發展最重要的生產要素。2015年國務院辦公廳印發的《關于推進農村一二三產業融合發展的指導意見》提出，要引導農村產權流轉交易市場健康發展。2018年發布的中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》明確了鄉村產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求和構建農村一二三產業融合發展體系的目標任務。2019年發布的中央一號文件再次強調，健全農村一二三產業融合發展利益聯結機制和土地流轉規范管理制度。2020年發布的中央一號文件又一次重申，要抓緊出臺支持農村一二三產業融合發展用地的政策意見，新編縣鄉級國土空間規劃應安排不少于10%的建設用地指標，重點保障鄉村產業發展用地。近年來，我國農村產業發展用地嚴重受限，農村產業融合發展背景下的土地流轉制度體系亟待改革創新。2021年作為我國鄉村振興戰略實施的元年,必將載入史冊。在鄉村振興戰略背景下，通過土地流轉效率變革促進農村一二三產業融合發展，將有力助推鄉村產業興旺。

一、土地流轉有效推進農村產業融合發展

在鄉村振興戰略實施過程中，農村一二三產業(以下簡稱“農村產業”)融合發展成為鄉村產業振興的重要載體。特別是在城鄉融合快速發展情況下，如何確保農村各類產業的發展用地需求，成為實施鄉村振興戰略中農地流轉必須解決的突出問題。

(一)土地流轉的研究動態

國外土地流轉問題研究歷時長久，逐步形成了馬克思的產權和地租理論、科斯的產權理論、諾斯的制度變遷理論等。學者們普遍認為，影響土地使用者長期投資的關鍵是土地產權的穩定性[1]。多數國家施行的是土地私有制度，城市和農村土地市場相對統一，土地交易比較活躍，但是交易費用[2]、農業的市場風險[3]、家庭有效勞動力和生產資料[4]等因素影響了土地交易和農地經營規模擴大。我國從1993年開始允許農村土地使用權流轉[5]，相關研究也陸續展開。一是農村土地流轉的動因研究。學者們從多樣化的視角進行深入探討，逐步形成了土地流轉推動主體論[6-7]、農業低收益論[8-9]、(家庭聯產承包責任制)制度績效下降論[10]、政策及市場驅動論[8,11]等不同觀點。二是農村土地流轉的效率研究。學界主要關注農地流轉效率內涵、影響因素、流轉方式的效率差異和流轉效率測度等，農地流轉效率內涵研究形成了農地產權制度效率[12]、經濟效率[13]、綜合效率[14]等三種觀點，學者們普遍認為農地流轉效率的影響因素主要包括土地制度、流轉方式、區域條件、市場發育程度和農戶特征等方面。三是鄉村振興戰略下土地流轉的路徑選擇。農村土地流轉政策是鄉村振興戰略的重要支點之一，農村土地流轉對農民利益影響最為深遠[15]。鄉村振興戰略下的土地流轉要堅持以農民發展為核心的價值衡量標準[16]，以集體產權制度為理論切入點，完善法律法規，加強市場監管[17]，強化社會保障。

合理的土地流轉有利于促進農村產業融合發展，對解決好三農問題，實現精準脫貧和鄉村振興具有重要作用[18]。但是，我國對農村產業融合發展中的土地流轉認知不夠深入，流轉效率提升的創新措施不夠精準，土地流轉改革方向不夠明晰。因此，在鄉村振興戰略背景下，要著重研究鄉村振興與土地流轉之間的關聯性，實現對農村土地流轉的再認識，以推進農地流轉改革的再創新。

(二)農村產業融合發展與土地流轉的關聯性

近年來，分散經營、技術落后使得從事農業生產經濟效益偏低，農村大量土地撂荒。通過土地流轉實現農業適度規模化經營，促進農村產業融合發展、助推實現鄉村振興成為必然選擇。當前，農村產業融合發展是鄉村產業振興的主要代表，其表現形式有休閑旅游農業、度假康養農業、互聯網+農業、農產品加工業和規模化種養殖業等。首先，第一產業是農業的主體和基礎，其實質是依托土地進行動植物資源利用。但是，我國的家庭承包經營方式越來越趨近于土地利用效率提升和農民收入增長的“天花板”，轉向適度規模化經營是必然路徑，而農用地流轉并不順暢，低效流轉難以滿足結構調整的要求。當前，第一產業的主要任務是調整種植、養殖結構，積極發展符合社會需求的高品質農產品。這類產業對土地的需求主要是承包農地的規?；茫岣邩藴省⒔y一管理。第二產業是農村經濟的重要支撐，主要是農產品粗加工轉向精、深加工(質量提升)與倉儲。基于環境保護的需求，這類產業的布局不可遍地開花；又因其設施設備及場所的相對永久性且屬于建設用地，所以順應時代發展和人民需要，這類產業用地最合理的布局是集中于縣城或鄉鎮的工業園區。第三產業種類豐富多彩，是產業融合發展的主要方向，主要包括物流業、中高端倉儲、休閑旅游業(吃住行購娛)及度假康養業等，其發展對農業、農村、農民的帶動作用最為明顯，是農村產業融合發展的生力軍。未來，物流發展必需的農村道路和倉儲設施用地保障，休閑旅游業和度假康養業所需的停車、餐飲、住宿用地需求，以及農耕文化展示、體驗場所等用地是主要方向。由此可見，在產業融合視角下，土地流轉需求包括以下3種類型：一是農用承包地；二是農產品加工用地；三是鄉村康養旅游建設用地(交通、停車、餐飲、住宿等)。

農村產業融合發展對土地的需求已然產生變化，以休閑康養旅游為代表的農村第三產業是農村產業融合發展的生力軍。為統計方便，本部分以休閑農業接待游客規模表征農村一二三產業融合發展規模。根據農業部相關數據，2010—2018年，全國各類休閑農業接待游客由5億人次增加到30億人次，2015年之后更是爆發式增長。同時，全國家庭承包耕地流轉面積逐年升高，從1.87億畝增大到4.79億畝，其所占全國家庭承包耕地總面積的比例也迅速提升，2018年達39.1%。對2010—2018年全國家庭承包耕地流轉比例與休閑農業接待游客規模進行相關性擬合，通過建立游客規模-承包耕地流轉模型(如圖1所示)，發現二者存在較顯著的相關性(y=93.357x-12.189，R2=0.761 8)。由此可見，以農村產業融合發展為代表的鄉村產業振興與土地流轉規模具有較強的相關性。

注：數據由作者根據農業部公開資料整理而來

二、農村產業融合發展背景下對土地流轉的再認識

隨著時代發展進步，我國農地流轉工作同時面臨重大機遇和挑戰，特別是鄉村振興戰略的實施，亟待重新審視農地流轉工作，破解農村產業融合發展中的土地流轉面臨的新問題。

(一)農村土地流轉面臨的新機遇

一是政策支持。作為我國三農問題的關鍵環節，土地制度改革一直占據著核心位置。習近平總書記在黨的十九大報告中首次提出要大力實施鄉村振興戰略，明確指出要“深化農村土地制度改革，完善承包地‘三權分置’制度”和“促進農村一二三產業融合發展”。2015年12月，國務院辦公廳印發《關于推進農村一二三產業融合發展的指導意見》提出，推進土地流轉制度改革，實現農業生產的規模化，培育市場化的經營主體，實現農業與二三產業的融合發展，大力發展旅游農業、休閑農業、養老農業等高經濟附加值的服務型農業。2016年11月，中辦和國辦印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》提出完善“三權分置”辦法，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權。2018年發布的中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》進一步提出了探索宅基地的所有權、資格權、使用權“三權分置”改革。中央積極推進農村產業融合發展，并將土地流轉視為農村產業融合發展項目落地的必由之路，由此配套出臺承包地和宅基地“三權分置”等土地制度改革舉措。

二是社會期盼。近年來，我國城鎮化率按照每年約1.2個百分點的速度快速增長，截至2019年底，我國常住人口城鎮化率達到60.06%，提前完成《新型城鎮化規劃》2020年60%的目標。即使如此，對照美日等發達國家80%～90%的城鎮化率，我們還有較大發展空間。城鎮化率的大幅提升使得農村有效勞動力大批涌入城市，導致土地撂荒、“空心村”等問題大量涌現，農地利用效率驟降，農村整體上面臨逐漸衰敗的趨勢。為此，中央適時提出了“鄉村振興戰略”，農村產業融合發展就是其主要的實施路徑。我國的農村產業融合總體上還處于初級階段，要實現國家的現代化，就必須完成全國農民翹首以盼的農業現代化。土地流轉為現代農村產業發展奠定了基礎，但是各地進行的大量探索和實踐卻說明我國農村遠未達到實現產業興旺的目標。隨著新型城鎮化的快速推進，大量有效勞動力向城市聚集，未來我國必然面臨農業從業人口緊缺的局面，農村產業融合將繼續向深度發展。順應時代發展，未來多數農村土地必須走向適度規模經營。土地流轉效率的高低直接影響這個歷史進程的推進效果，土地、資金、人才等要素的有效整合在某種程度上會產生決定性影響。

三是市場需求。在產業融合政策指引下，盤活沉睡于農村的土地資產成為必然選擇。部分城市工商資本開始到農村尋找商機，發展農村產業融合項目，并把視線轉向農村土地，形成較為可觀的農村土地市場需求。這也正好契合了進城農民對閑置土地和住宅處置要求，于是農地的市場供給也出現了。如果土地是市場經濟中的普通商品，這種交易很容易達成。但是農地在我國具備一定的社會保障功能，其流轉交易受到政策法規等方面限制，農地的市場供給特別是建設用地供給明顯不足。除此之外，因缺乏完善的土地流轉市場，中介組織發展也比較滯后，工商資本難以發現合適的流轉土地，進城農戶也不易覓見合適的流轉主體，從而導致當前我國農村土地產權流轉交易不順暢。隨著土地流轉逐步市場化運作，農村土地的資產性更加凸顯：一種方式是農民通過出租土地經營權獲得固定收益，通過務工取得非農收入；另一種方式是土地入股分紅，并通過勞動獲取其他收入。無論何種方式都規避了經營風險，增加了收入。土地入市交易后還可作為抵押物進行貸款融資，部分符合國家農業發展戰略的項目，將會得到技術、資金、設備的支持，享受到貼息、免息的待遇。在加快農業現代化發展的同時亦可拓寬經營領域，比如開拓旅游、觀光、娛樂休閑農業模式。

(二)農村土地流轉面臨的新挑戰

一是信息不暢。分散的農戶溝通不暢，從而產生信息壁壘，交易成本和市場風險較高。目前，我國的土地流轉中介組織穩步增多，鄉村基層組織也都在積極推進，但從整體上看土地流轉市場化程度仍然處于初級階段。流轉費用和交易成本過高是其主要原因。一方面，土地流轉過程中產生的信息獲取、組織談判和決策等費用，以及合同履行與監管費用過高等限制了流轉市場的發展；另一方面，土地產權的細碎化增加了流轉中協商及監督管理成本。

二是交易失范。在農村的青壯年勞動力大批涌向城市后，多數農戶會把土地無償或低價流轉鄰居或親戚耕種，多數并沒有簽訂合同而僅有口頭承諾，所以沒有正式合同或協議約束，或者其合同條款不明甚至與法律規定不符，給鄉村社會的秩序穩定埋下隱患。農地流轉過程缺乏有效的監督和指導，其價格評估、調整和監督管理措施不明確，農地流轉程序存在較大隨意性，造成農戶之間小規模的無形流轉行為頻繁發生，弱化了農地流轉政策的實施效果，且易于誘發農地流轉糾紛。

三是融資困難。隨著工商資本、合作社、農業企業等多元資本投入土地流轉，不僅加快了土地流轉的步伐，而且市場化運作使得土地價格逐步趨穩，參與土地流轉的農民能獲得有保障的穩定收入。但是，涉農新型經營主體卻依然面臨融資困境。農業產業發展投入高、周期長，在自有資本不足的情況下，涉農新型經營主體擁有的流轉土地很難作為抵押物獲得銀行貸款，其主要原因就是銀行對流轉土地資產的處置存在較大困難。

(三)農村土地流轉面臨的新問題

當前，農村電商的快速發展和市場需求的帶動作用為農村產業融合帶來了前所未有的發展機遇，同時土地流轉的低效率嚴重制約農村產業融合發展，而且僅有農民承包耕地的流轉顯然不能滿足市場需求，農村產業融合發展的建設用地需求也必須予以重視。

1.農地產權制度體系不符合政策機遇新要求

根據產權理論，模糊的產權界定必定降低經濟效率。當前，我國農村產權問題的關鍵是各類農地權屬界定不清晰，賦權賦能不夠，與政策支持帶來的新機遇嚴重不符，這也是流轉糾紛產生的主要原因之一。

一是農村土地的確權賦權未完全到位。雖然各地都在積極地完成確權頒證工作，可是實際效果并不理想。仍有相當多的地方確權還未全部到位，很多農民因邊界不清、面積不準等原因而沒有拿到“證書”，沒有證書就意味著產權不能明晰。即使拿到“證書”的農民也正處于迷茫期，“確權”之后的“賦權”仍是一個需要逐漸落實到位的緩慢過程。另外，據調研發現，因為后期征地補償存在潛在巨大糾紛風險，越是經濟發達的地區，確權頒證進程越是異常緩慢。

二是農村土地的“三權分置”改革不徹底。“三權分置”改革思路反映了市場經濟對農地產權的多樣化需求[19]，然而“三權分置”改革不徹底也是導致農村土地流轉效率不高的重要影響因素。2016年10月30日，中辦和國辦聯合印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》(以下簡稱《意見》)。值得注意的是，《意見》僅是“完善分置辦法”的意見，并沒有明確指出如何“落實三權分置的辦法”，其目的僅僅是希望地方進一步探索“三權分置”改革的具體落地措施。2018年中央一號文件提出的宅基地(所有權、資格權、使用權)“三權分置”改革，也是處于起步階段。所以，農村土地產權改革的差異化進程影響到后續農村土地流轉市場的有效運轉。

三是農村的“三塊地”試點改革仍未推廣。2015年底，全國人大授權國務院在33個試點縣(市、區)暫停實施《土地管理法》和《城市房地產管理法》部分條款，開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度等改革試點。如C市D區的試點得到社會各界對改革方向的認同，改革效果也比較顯著，但是“三塊地”改革僅限于試點區域內實行。2019年8月26日，全國人大常委會審議通過新《土地管理法》《城市房地產管理法》，將“三塊地”改革部分成果予以確認，但是實施細則還未出臺，法律執行層面還需深入。

2.農地供給不滿足社會期盼和市場需求

農村產業融合發展對土地流轉的需求包括農用承包地、農產品加工用地、鄉村康養旅游建設用地三個方面。當前，我國農村產業融合發展在土地流轉方面的障礙突出表現在承包土地流轉不順暢和休閑旅游建設用地供給不足上?，F將三類土地的流轉障礙分析如下。

一是農用承包土地流轉。該類型土地流轉的障礙最小，也最容易流轉。目前，主要障礙是原承包農戶的流轉意愿，其中關鍵是流轉價格問題，《土地承包法》中規定流轉價格由流轉雙方協商確定。次要障礙是土地流轉后的用途管制，主要針對基本農田而言，《基本農田保護條例》規定，基本農田只能用于糧、棉、油或蔬菜等的種植，但現實卻是種植以上作物難以獲利或盈利偏低。另外，流轉市場不活躍、交易量小且信息不暢也限制了土地流轉效率，如C市承包耕地面積3 476.74萬畝，截至2018年8月流轉1 500.28萬畝，而截至2018年10月進入該市農村土地交易所交易的僅34.71萬畝，流轉交易市場也比較分散?；谝陨显?，承包地流轉不順暢成為急需解決的癥結所在。

二是農產品加工用地保障。第二產業是農村經濟的重要支撐，主要是農產品粗加工轉向精、深加工(質量提升)與倉儲。其生產過程可以與種養基地適當分開，最好布局在城鎮周邊，形成規模集聚。根據原國土資源部和國家發展改革委《關于深入推進農業供給側結構性改革做好農村產業融合發展用地保障的通知》要求，為適應現代農業和農村產業融合發展需要，鄉(鎮)土地利用總體規劃可以預留少量(不超過5%)規劃建設用地指標，用于零星分散的單獨選址農業設施、鄉村旅游設施等建設，引導農村二三產業向縣城、重點鄉鎮及產業園區等集中集聚。另外，部分地區的農產品加工業與當地農業產品不配套，原材料與加工產品均需外地調入和輸出，既降低了生產效率又不能有效促進產業融合。

三是鄉村休閑旅游建設用地流轉。近年來，我國不斷推進鄉村振興戰略和精準扶貧，改善農村地區的道路交通設施用地問題比較容易解決。原國土資源部和農業部發布的《關于進一步支持設施農業健康發展的通知》《關于促進農業穩定發展農民持續增收推動城鄉統籌發展的若干意見》和《關于進一步規范農村道路地類認定工作的通知》等對此類用地也給予支持。如鄉村道路寬度小于6米，可不占建設用地指標，但是道路修建資金不足的問題較突出，鄉村休閑旅游必需的停車場、餐飲、住宿用地面臨較大限制。用于游客體驗或小批量生產的農產品加工用地，需布局于農村產業融合發展區域內部，而目前無相關法律和政策支持，國務院辦公廳《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》嚴格限制了此類用地。因此，鄉村休閑旅游建設用地供給嚴重不足。

3.現行市場體系不利于農地流轉的可持續發展

一是農地流轉市場服務體系不完善。一方面，交易平臺未完全整合。C市成立了農村產權流轉交易監督管理委員會(以下簡稱“監督管理委員會”)，統一管理、協調全市農村產權交易，但是市級層面除了隸屬自然資源部門并接受市農委等相關部門業務指導的C市農村土地交易所(以下簡稱“土交所”)之外，還有隸屬市林業局的CF林權交易所等平臺，交易體制機制方面未能完全整合。當前，農村土地產權流轉交易市場建設以縣域交易平臺為主，而各區縣(自治縣)政府主管部門不統一，有發改委、農業農村委、自然資源局、國資委等，由于主管部門不同，導致各地交易平臺工作進度不一，且鄉鎮服務窗口、村級服務站點等的布局還遠未普及，這對后期建立全市統一的交易市場造成了極大的障礙。另一方面，市場推廣動力亦偏弱。國務院辦公廳《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》明確指出，農村產權流轉交易市場是非盈利機構，由政府主導并服務三農。事實上，絕大部分地區的交易中心也確實是公益性質，加之政府在市場化運營方面缺乏運營經驗，普遍存在市場活躍度偏低的情況，產權交易中心自身缺乏持續造血能力，后續發展缺乏積極拉動力。農民對產權交易認識不夠，且大部分區縣(自治縣)交易平臺從無到有，工作人員業務水平有限，影響了農村產權流轉交易市場發展。信息市場化推廣渠道比較窄，流轉交易服務鏈條不完善，缺乏“請進來、走出去”的“大流轉”媒介。當前，大多數農民還對進場交易流程缺乏全面認識，十分需要專業的第三方中介服務以及服務機構的有效補充與完善。

二是農地流轉市場主體參與積極性較低。農地產權流轉市場的功能價值宣傳推廣仍不到位。對于消息相對閉塞的農民來說，農地產權流轉是一個新鮮事物，對其不太了解。雖然在農地產權流轉中，對農民個體的土地交易不收取費用，但所需的時間成本相對較高。流轉主體進行土地流轉的目的就是通過土地經營的規模效益降低生產成本，但是流轉不順暢帶來的時間成本的消耗也是他們進場交易的重要障礙。同時，農戶進場交易意識淡薄，認為沒有必要進場交易，導致進場流轉的土地交易量較小。在絕大多數地區，是由農村土地產權交易平臺為流轉雙方出具的產權交易鑒證書。進場交易的多數經營主體希望能借助交易鑒證書向銀行獲取融資，但是農戶或經營主體拿著交易中心出具的鑒證書去融資卻不能得到銀行的認可。時間一長，雙方進場交易的積極性就被消磨。一些地區建立產權交易中心后，正常交易發生極少，真正進場交易的反而是帶著糾紛麻煩的交易雙方到交易平臺尋求調解，這種情況挫傷了產權交易平臺開展業務的積極性。

三是農用地轉為農村建設用地渠道不暢。產業融合視角下的農業生產，不再僅限于種養殖業為主的第一產業，而是存在于三次產業的相互融合，而且邊界日益模糊，利益聯結日益緊密。原有的農業生產對于建設用地的需求主要是宅基地、少部分的設施農業用地等，但是產業融合后的農業生產對建設用地需求將會迅速增加。農產品加工需要的廠房和倉庫，旅游休閑和康養產業需要大量住宿、餐飲以及停車場等建設用地，融合后產生的新業態亟需土地空間支撐?，F行《土地管理法》《農村土地承包法》《基本農田保護條例》等法律法規，無一例外地禁止農村土地用于非農產業的開發經營。國務院辦公廳頒布的《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》強調，要嚴格執行土地用途管制制度，嚴格控制農民集體所有建設用地使用權流轉范圍，農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。原國土資源部和農業部聯合頒布的《關于進一步支持設施農業健康發展的通知》，為與設施農業緊密相關的建設用地提供了保障，但是也明確禁止“經營性糧食存儲、加工和農機農資存放、維修場所，以農業為依托的各類酒莊、莊園、農家樂等休閑觀光度假場所，以及各類農業園區中涉及建設永久性會議、餐飲、住宿、工廠化農產品加工、展銷、大型停車場等用地”。

四是抵押融資困難影響土地市場需求。目前，農業要通過市場來融資相比于其他產業是較困難的。究其原因，一是農業作為弱質產業，生產周期較長，其抵御自然和社會風險的能力很差，而經濟效益又低，導致資金大多不愿流入；二是農地產權不清晰、流轉困難，現金流動相對遲緩，也是農業融資的重要障礙。農業融資主體雙方是農業經營者和金融機構，后者提供農業資金的風險大，但收益卻小。因為前者的收益相對偏低，且缺乏易于變現的抵押資產，而往往以更高的利率獲取貸款，融資高成本最終導致大多數農業經營者不得不放棄從金融機構獲取資金。正是由于這兩方面原因，導致一些農業大戶空有一身技術優勢卻因缺乏資金支持而無法取得項目來進行規?；洜I。

三、農村產業融合發展背景下的農地流轉改革與創新

在農村產業融合發展背景下，結合C直轄市農地流轉實踐，遵循鄉村發展規律，提出夯實土地流轉交易產權基礎、實現流轉管辦分離、完善流轉服務平臺、規范流轉管理制度等創新措施。

(一)加快農村土地產權相關法律修改

《物權法》將土地承包經營權明確規定為物權。“三權分置”后，農地經營權的可交易性對流轉市場影響較大，分置的承包權與經營權均應成為獨立的物權，均可流轉，即承包權與經營權均可流轉。承包權的流轉須在本村集體成員中進行，且能夠互換、轉讓、繼承、贈予，但是不能入股、擔保和抵押。經營權的流轉則僅需承包農戶同意，流轉方式包括入股、擔保、繼承、贈予和質押等，其流轉對象既可以是本集體內部成員，也可以是集體外部其他成員。為適應農地產權流轉的需要，《物權法》應加以修訂，增設農村土地經營權，明確土地經營權人的占有、使用、收益及部分處分權的基本權利；《物權法》和《擔保法》應允許耕地使用權的抵押，以使農村土地的經營權通過設定負擔的方式能夠進行流轉。同時，盡快制定《農村土地經營法》，明確經營權的流轉要求和公示方式等，確立土地經營權的主體和限期等，經營權證的頒發可設定在農地流轉或抵押之際。另外，為更有效落實“三權分置”制度，建議農業農村部會同國家部委在調研基礎上，統籌研究制定集體經濟組織成員資格標準、農戶宅基地資格權、物權與成員權等，加快《宅基地法》立法，推進相關資格界定。

(二)實行農村土地產權管理與交易分離

要實現農村土地流轉交易順暢，為產業融合提供充足的土地供給，必須優化流轉交易體制機制，特別是需要實行農村土地產權管理與交易分離。隨著我國新一輪機構改革，國家將土地、房屋、礦產、水域、林地、草地、濕地、海洋等資源的調查、確權登記工作均劃歸自然資源部統轄。地方農村土地產權的調查、確權、登記等管理工作歸口部門也應當是自然資源管理部門。土地產權流轉交易屬于市場行為，應歸屬自然資源管理部門指導下的交易平臺“土交所”統一負責。政府與交易平臺要協同分工、管辦分離。政府負責土地流轉宏觀層次上的管理，流轉交易標的物仍由原部門管理，如流轉前端合法性審查、流轉后的用途管制等。土地流轉交易平臺則作為政府補充，微觀上是具體從事每一筆土地流轉交易環節的細致服務，建議由省級政府辦公廳發文或由自然資源、農業農村、林業、水利等相關部門聯合發文，明確以各地土交所為全省域農地產權流轉交易環節的統一業務指導職能部門，區縣(自治縣)級、鄉鎮級和村級服務平臺的管理方式可選擇事業制或會員制。

(三)構建管理機構與交易機構共享的流轉平臺

2015年，國家提出了“互聯網+”行動計劃?！盎ヂ摼W+傳統行業”不是兩者簡單的相加而是相互融合。通過互聯網平臺，充分發揮通信技術和互聯網大數據的優勢，讓互聯網融入到傳統行業中，創造出新領域業態模式。這在農業領域也是十分必要的，而且應用前景廣闊。從全國各地實踐經驗來看，土地流轉相關的初級市場在我國已經生成，但是多數農村居民感覺作用并沒有想象的那么大。原因在于，各地尚未建立起農村土地流轉的權威信息交換網絡及相應平臺，服務仍然滯后，這使得目前以自發交易為主的土地流轉普遍存在，信息不對稱，甚至失真。因而，對于農村土地流轉信息網絡和服務平臺的搭建必須以各地的實際為基礎，加快建立并使之系統化。同時，土地流轉交易信息平臺必須為管理機構和交易機構共享，為自然資源、農業和農村、住房和城鄉建設等管理部門提供決策依據。

在近期的平臺建設過程中，繼續堅持同地同價的原則，降低村民的交易成本，鼓勵村民在交易平臺上發布交易信息。如C市政府辦公室曾發文支持“農村承包土地經營權、林權類農村產權流轉交易，2017年12月31日前免交交易服務費”，但是仍有較大比例的土地流轉未能進場交易。本文建議各省、自治區、直轄市繼續實行承包土地經營權流轉交易免收交易服務費的優惠政策，進一步通過報紙、電視、網絡等宣傳進場交易的優勢，堅持公平、公開和契約自由等基本原則推進土地有序流轉，嘗試鼓勵毗鄰村莊的土地流轉以更充分、合理地整合利用區域土地資源。

(四)規范農村土地流轉管理制度

一是完善流轉管理辦法。2017年，C市頒布《農村產權流轉交易管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，并由市政府成立農村產權流轉交易監督管理委員會，負責統籌和協調全市的農村產權流轉交易工作，明確該市農村土地交易所作為全市農村產權流轉交易平臺，統籌建設全市農村產權流轉交易信息系統、服務標準和運行規范等，承擔農村產權流轉的信息發布、組織交易、資金結算、交易(合同)鑒證、產權抵押和融資信息匯集等的綜合性服務?！掇k法》規定，C市農村土地交易所可以進行流轉交易的土地產權包括地票指標、承包地經營權、林權、“四荒地”使用權、農村集體經營性建設用地使用權，而且還可以依法對承包地經營權、林權等抵押物采取拍賣、協議等方式進行處置。為適應農村產業融合發展需求，應盡快將宅基地和農房使用權的流轉，集體建設用地入股、合作、聯建等交易方式，“農戶+企業”合作僅出讓部分承包地經營權等流轉形式納入《辦法》。

二是完善新品種交易服務指南。根據《辦法》，C市農村土地交易所于2017年制定了《農村產權流轉交易業務指南(試行)》(以下簡稱《指南》)，根據業務類型，分為流轉項目信息發布、項目交易、交易鑒證三個板塊進行論述。項目交易部分包括了受理申請、資料審查、鄉鎮核實、部門審查、發布交易信息、受讓方報名、組織簽約、價款結算、出具交易鑒證書、成交公告等10個步驟和相應的格式文書，基本確立了農村產權流轉交易規則?！吨改稀纺壳耙廊粸樵囆邪姹荆瑧M快根據3年多以來的實施運行情況進行修正。而且在將上一部分宅基地和農房使用權的流轉等納入《指南》后，由于宅基地和農房使用權等的特殊性，也須對它們交易規則作相應調整。

三是完善中介組織服務規則。為進一步規范農村土地流轉服務工作，給土地權利人提供委托申請、代理交易、實地踏勘和核實信息等中介業務以促成交易，各省級政府應盡快制定《農村土地產權流轉交易中介服務規則》(以下簡稱《規則》)?！兑巹t》可由各省級農村土地交易平臺主導制定，并指導財會、咨詢、評估和策劃等各類中介機構按《規則》的要求提供會計、法律咨詢、價值評估、宣傳推介和項目策劃等專業化服務，從而促進農村產權交易市場價值提升和價格發現。

四是制定中介組織發展規則。2015年，C市政府辦發布的《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的實施意見》指出，要推動建立農村產權流轉交易行業協會，充分發揮其自我管理、監督和約束作用以推動行業發展。隨后， C市《農村土地交易所會員管理暫行辦法》出臺，規定“土交所會員”分為交易會員、經紀會員、服務會員和平臺會員4種類型，并且對會員管理、業務、權利義務和監督管理做了較詳盡的規定。建議在該市監督管理委員會的指導下，整合現有會員，升格成立“C市農村產權流轉交易行業協會”，并修訂《管理辦法》，增加業務范圍和責任界定等內容。