新《土地管理法》背景下關于《移民條例》修訂的思考

賈敬立， 葛瑋， 段躍芳

(1. 河南黃河河務局工程建設中心， 河南 鄭州 450003; 2. 三峽大學 水庫移民研究中心， 湖北 宜昌 443002)

一、研究背景

《土地管理法》是根據憲法制定的、由全國人大常委會批準的關于土地管理的最高層次的法律，是一部關系廣大農民切身利益、經濟社會安全的重要法律。為了解決現行農村土地制度與社會主義市場經濟體制不相適應的問題，進一步完善土地征收制度、充分保障農民補償權益、盤活農村集體經營性建設用地、完善宅基地取得、使用和退出制度等一列問題，2019年8月26日全國人大修訂并通過了新的《土地管理法》。此次修訂是自1986年以來修改程度最大的一次，農村土地制度實現重大突破，意義深遠重大。根據《土地管理法》第五十一條規定，大中型水利水電工程建設征收土地的補償費標準和移民安置辦法，由國務院另行規定。自1991年國務院頒布實施《大中型水利水電工程征地補償與移民安置條例》(以下簡稱《移民條例》)以來，條例分別于2006年和2017年進行了兩次修訂?！兑泼駰l例》自頒布以來，完善了移民工作管理體制，強化了移民安置規劃的法律地位，提高了移民補償標準，完善了后期扶持制度，維護了移民合法權益，為促進和保障水利水電工程可持續發展發揮了政策保障作用。但由于水利水電工程建設所處經濟與社會環境發生了深刻復雜的變化，《移民條例》在很多方面表現出不適應性，特別是2020年1月1日新《土地管理法》頒布實施后，《移民條例》中諸多內容不適應新《土地管理法》的要求，迫切需要根據新的政策要求和社會經濟形勢進行調整完善。

二、新《土地管理法》主要變化

與舊《土地管理法》相比，新修訂的《土地管理法》變化主要體現在以下幾個方面：

1.強化了耕地資源保護，將基本農田提升為永久基本農田。實行最嚴格的耕地保護制度，確保國家糧食安全是《土地管理法》的核心和宗旨。為了提升全社會對基本農田永久保護的意識，新《土地管理法》將基本農田提升為永久基本農田。永久基本農田經依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途。永久基本農田必須落實到地塊，納入數據庫嚴格管理。各省、自治區、直轄市劃定的永久基本農田一般應當占本行政區域內耕地的80%以上，具體比例由國務院根據各省(自治區、直轄市)耕地實際情況確定。永久基本農田需要轉為建設用地的、永久基本農田以外的耕地超過三十五公頃的以及其他土地超過七十公頃的由國務院批準。

2.改革了土地征收程序。新《土地管理法》將原來舊《土地管理法》的征地批后公告改為征地批前公告，這是征地程序的重大改革。按照新的規定，縣級以上地方人民政府擬申請征收土地的，應當開展擬征收土地現狀調查和社會穩定風險評估，并將征收范圍、土地現狀、征收目的、補償標準、安置方式和社會保障等在擬征收土地所在的鄉(鎮)和村、村民小組范圍內公告至少三十日，聽取被征地的農村集體經濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關系人的意見。多數被征地的農村集體經濟組織成員對征地補償安置方案有異議的，應召開聽證會修改，進一步落實被征地的農村集體經濟組織和農民在整個征地過程的知情權、參與權和監督權。征地報批前，縣級以上地方政府必須與擬征收土地的所有權人、使用權人就補償安置等簽訂協議。相關前期工作完成后，縣級以上地方人民政府方可申請征收土地。

3.強調建立被征地農戶長遠生計保障機制。新《土地管理法》首次將2004年國務院28號文件提出的“保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”的補償原則上升為法律規定，以區片綜合地價取代原來的年產值倍數法。同時，在原來的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費的基礎上，一是增加了農村村民住宅及宅基地補償規定。對于農民住宅，按照先補償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補償等方式給予公平、合理的補償，并對因征收造成的搬遷、臨時安置等費用予以補償，保障農民居住的權利和合法的住房財產權益。同時，國家鼓勵進城落戶的農民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。二是增加了籌集被征地農民社會保障費用的規定。縣級以上地方人民政府需要將被征地農民納入相應的養老等社會保障體系，被征地農民的社會保障費用主要用于符合條件的被征地農民的養老保險等社會保險繳費補貼。

4.集體經營性建設用地可以出讓或者出租。原來的《土地管理法》禁止農村集體經濟組織以外的單位或者個人直接使用集體建設用地，只有將集體建設用地征收為國有土地后，該幅土地才可以出讓給單位或者個人使用。這種規定導致農村土地資源配置效率低下，農民的土地財產權益受到侵蝕。新《土地管理法》允許集體經營性建設用地在符合規劃、依法登記，并經本集體經濟組織2/3以上成員或村民代表同意的條件下，通過出讓、出租等方式交由集體經濟組織以外的單位或者個人直接使用。同時，使用者取得集體經營性建設用地使用權后還可以轉讓、互換或者抵押。這一規定是重大的制度突破，結束了多年來集體建設用地不能與國有建設用地同權同價同等入市的二元體制。

三、對《移民條例》產生的影響

1.土地征收程序與《土地管理法》不一致

《移民條例》缺乏土地征收程序的規定，只是強調未編制移民安置規劃或者移民安置規劃未經審核的大中型水利水電工程建設項目，有關部門不得批準或者核準其建設，不得為其辦理用地等有關手續。但新《土地管理法》規定了嚴格的征收程序，通過協商達成一致意見，重視保護農民的知情權與話語權?！兑泼駰l例》中雖然有水利水電工程征地需要與被征地戶進行協商的程序，但移民在土地征收過程中基本是被動式、程序式參與，移民的話語權、告知權等并未得到充分尊重。由于信息溝通不暢通不及時，許多移民在不知情或者不情愿的情況下，或者安置方案不清楚、補償協議未簽訂情況下，土地被強制征用，容易產生社會穩定問題。因此在征地環節需要進一步完善有關政策規定，切實保障移民參與權、知情權和申訴權。

2.土地宅基地等財產補償與《土地管理法》規定存在差異

一是土地補償標準問題?！兑泼駰l例》在土地補償標準方面依照《土地管理法》規定采取區片綜合地價，廢除了按照耕地前三年平均產值16倍標準進行補償的規定，采取與鐵路等行業相同的補償標準，即區片綜合地價。但區片綜合地價是通過綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產值、土地區位、土地供求關系、人口以及經濟社會發展水平等因素確定，而水利水電工程淹沒的土地區位一般比較偏遠、經濟發展水平較低、土地產值較低、土地流轉活躍度低，因此確定的區片綜合地價雖然比過去耕地產值16倍的標準有所提高，但提高幅度低于移民預期。

二是農村住宅及宅基地補償問題。在水利水電工程中農村住房及宅基地征收補償而引發的社會矛盾成為一個受關注的問題。目前《移民條例》規定：被征收土地上的附著建筑物按照其原規模、原標準或者恢復原功能的原則補償。“三原”原則以恢復房屋的功能和使用價值為出發點，沒有考慮移民利用搬遷機會改善住房的愿望，也沒有考慮到房屋市場價值和增值潛力。在實踐中存在的問題是住房補償標準不能彌補建造同樣面積和質量住房的成本，特別是由于建筑材料、人工費用上漲幅度過快，導致建房成本大幅上漲，移民需要自己籌集一部分資金建房，對移民形成了很大的經濟壓力。同時，移民宅基地補償也存在諸多問題。由于移民安置地沒有足夠的土地用于補償被征收的宅基地，在進行宅基地規劃時不得不降低宅基地規劃面積，導致分配給移民的宅基地比被征用的宅基地面積要小得多，而對這部分宅基地面積減少產生的損失一般按照耕地補償標準進行補償，這實際上導致移民住房福利損失。同時，有些地方由于永久基本農田保護限制，沒有宅基地資源分配給拆遷戶，對宅基地采取貨幣補償時采用按照耕地補償標準計算宅基地補償費用。這些問題與修訂的《土地管理法》關于征收農村村民住宅按照先補償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農村村民意愿，保障農村村民居住權利和合法住房財產權益的要求存在差異。同時《移民條例》缺乏鼓勵進城落戶的農村移民自愿有償退出宅基地的激勵措施和制度安排。目前一方面移民安置區宅基地資源十分緊張，但另一方面在城市打工的農村拆遷戶分到宅基地后長期不建房，導致閑置浪費的情況較為嚴重。

三是集體經營性建設用地補償問題。集體經營性建設用地主要是指鄉(村)鎮企業等用途的建設用地。《移民條例》對于農村集體經濟組織經營性建設用地采取征收的方式，且征收的標準沒有體現建設用地的價值。隨著新《土地管理法》出臺，將實行農村集體經濟組織經營性建設用地與城市國有建設用地同地同價的政策，形成統一的城鄉建設用地市場，這樣農村集體經營性建設用地的價值將會得到大幅度提升。在土地資源緊缺的市場環境下，集體經營性建設用地自由流轉的市場價格必然高于征地補償價格，由于水利水電工程征收集體建設用地補償標準與集體經營性建設用地的實際價值會存在很大差異，這可能激化政府與集體經濟組織之間的矛盾，導致征地更加困難。

3.移民安置方式不能適應收入來源非農化大趨勢

新《土地管理法》并沒有強調通過傳統的農業安置模式對失地農民進行安置，而是強調移民長遠生計保障機制問題。但《移民條例》強調農村移民安置規劃，應當堅持以農業生產安置為主。農村移民安置后，應當使移民擁有與移民安置區居民基本相當的土地等農業生產資料。因此在水利水電工程移民安置規劃設計規范中長期使用“生產安置人口概念”?！端姽こ探ㄔO農村移民安置規劃設計規范(SIA 40-2009)》和《水電工程農村移民安置規劃設計規范(DL/T545378-2007)》對生產安置人口的定義是，因工程建設征收或影響主要生產資料(土地)需重新配置土地資源或解決生存出路的農村移民人口。生產安置人口以其主要農業收入來源(或主要生產資料)受工程建設征地影響的程度為依據計算確定。對以耕(園)地為主要收入來源者，按征收的耕園地面積除以征地前人均占有耕(園)地數量計算。可以看出，生產安置人口是以“人”來反映工程建設征地影響情況的指標，不是直接與現實生活中對應的人[1]。因此，同搬遷安置人口相比生產安置人口不是一個直觀的概念。

自生產安置人口概念提出以來，在過去土地作為農民最重要的生產資料和主要收入來源的情況下，該概念對制定農村移民安置規劃發揮了重要指導作用[2]。但隨著幾十年發展，目前我國農村社會經濟環境發生了重大變化：一是農民收入結構發生重大變化。隨著農村社會經濟不斷發展以及我國工業化城市化迅速推進，大量農民進城務工，農民工資性收入在農村居民收入中所占比重逐年增大。二是非農安置模式逐漸成為主要模式。由于土地資源具有不可再生性，農民的土地被征用后采取傳統的土地安置方式不具備可行性，農村移民生產安置方式逐漸向長效補償安置、進城自主安置、養老保障安置、留地安置等非農安置方式轉變，移民的生計主要取決于是否有穩定的非農收入[3]。雖然生產安置人口在水利水電工程建設征地中得到較多使用，但是在國內其他行業如交通項目征地、城市改造項目征地等都沒有使用這個概念。同時，世界銀行和其他國際組織涉及征地與移民安置政策中也沒有使用這個概念。可見需要根據新的環境和形勢對水利水電工程移民安置規劃設計規范中農村移民生產安置人口概念進行調整。

4.移民社會保障體系建設不適應《土地管理法》的要求

移民社會保障體系建設是移民長遠生計保障體系的重要組成部分，目前學術界和實務部門對水庫移民社會保障體系進行了許多探討。在移民實踐過程中，一些水利水電工程移民管理部門雖然在建立移民社會保障體系方面進行了一些嘗試，但目前還沒有形成具有自身特色的移民社會保障體系，其主要根源是水庫移民社會保障的資金來源得不到制度保障。雖然一些專家對移民社會保障資金籌措進行過一些探討，提出應由國家、地方政府和移民個人三方共同承擔資金或者主要應以各級政府財政撥款為主來籌集移民社會保障資金，或者由水庫建設(管理)單位為主籌集[4-6]，但目前《移民條例》在移民社會保障費用籌集方面沒有制定相應的規定，這明顯與水庫移民社會保障體系實際需求脫節。新《土地管理法》從制度上規定了征用土地的使用單位需要為失地農民社會保障體系建設支付社會保障費用，為移民社會保障體系建設資金來源提供了法律保障。因此，《移民條例》需要根據新的《土地管理法》，明確水利水電工程建設業主承擔籌集移民社會保障費用的主體責任以及地方政府部門對移民社會保障資金的管理責任。

四、完善水利水電工程移民政策的思考

1.嚴格土地征收程序，保障移民的參與權與知情權

一是要真正發揮社會穩定風險評估的作用。應該從移民認知角度對征地產生的社會風險進行評估，邀請移民代表全程參與社會穩定風險評估，全面客觀地評估風險等級，對于敏感性強、風險大的項目應該否決，使社會穩定風險評估真正起到過濾風險的作用。二是在移民規劃編制時要充分保障移民的參與權。移民有權對補償標準、安置方式、宅基地分配等涉及其核心利益的內容提出異議，發表意見，政府部門需要充分聽取移民意見，并對相關規劃與方案進行修改調整。如果移民仍然對規劃與方案不滿意，則需要進一步溝通協商，直到雙方達成共識。協商過程應該符合公開、公正、透明的原則。三是落實先補償、后搬遷征地的原則。必須在征地搬遷補償協議完全落實后，政府部門才能實施征地拆遷行為。不能為了滿足工程進度需要，在補償協議未簽、補償費用未到位情況下強制征地和拆遷。

2.尊重公平原則與利益共享原則，充分保障移民補償權益和發展權益

移民生計問題是水庫移民經濟社會系統恢復與重建的關鍵核心問題。移民不僅僅需要恢復生計，更應該共享水利水電工程開發帶來的發展成果，不斷提高和改善生活水平，縮小與非移民的差距，實現共同富裕。因此。需要尊重公平原則與利益共享原則，充分保障移民補償權益和發展權益。

在土地補償標準方面，新《土地管理法》在確定區片綜合地價時盡管考慮到了各種因素，但基本出發點還是按照土地的農業用途給予補償，沒有考慮土地被征用后用于非農用途而產生的增值收益，補償標準仍然不能滿足被征地者的期望值。同時集體經營性建設用地征用也涉及同樣問題。由于農民未能參與土地增值收益分配而引發的沖突和社會風險問題也日益突出。因此，一些學者主張基于土地發展權對土地增值收益分配進行重大改革[7-9]。從水利水電工程建設來看，目前按照區片綜合地價計算的補償標準仍然達不到移民的期望值，一些學者認為移民應該分享土地資源使用權的轉移而給水利水電工程帶來的長期效益[10-12]。因此如何讓移民分享水利水電工程建成后產生的效益是值得探討的問題。為此，國家發展和改革委員會于2019年發布了《關于做好水電開發利益共享工作的指導意見》(發改能源規〔2019〕439號)，提出了在創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念指導下，要堅持水電開發促進地方經濟社會發展和移民脫貧致富方針，強調要健全收益分配制度、發揮流域水電綜合效益，建立健全移民、地方、企業共享水電開發利益的長效機制，構筑水電開發共建、共享、共贏的新局面。然而上述指導意見并沒有制定詳細的利益共享條款，在現行的水利水電工程移民安置規劃規范中也沒有關于利益共享機制規范，缺乏實踐操作性。因此，有關部門需要加大探索力度，制定具體的利益共享政策。

在制定移民住房與宅基地補償政策時，需要按照《土地管理法》的規定與要求，充分保障移民的居住權利和合法住房財產權益。一是對農民住房進行價值評估，特別是一些城鄉接合部的住房價值及建房成本大幅度提高，如果仍然按照“三原”原則，以重置成本為基礎進行補償，移民的住房權益很難到保護。為了保護移民權益，政府在確定拆遷房屋補償標準時可參照一定時間、一定區域內房屋價值變化、移民建房成本、物價上漲幅度等因素綜合確定，使移民獲得的房屋補償款能夠滿足改善住房的需求。二是需要將移民的宅基地視為建設用地進行價值評估，制定能體現市場價值的宅基地補償標準，使移民通過購買、置換等各種方式能夠獲得必要的宅基地用于建房。鼓勵長期在外打工、在城市租房居住且有購房需求的移民作出自愿退出宅基地的選擇。

3.將資源配置決策權交給移民，建立移民自主就業與創業機制

穩定可持續的收入來源是移民實現“搬得出、穩得住、逐步能致富”的長遠基礎。為了適應農村社會經濟形勢發展變化，《移民條例》在修改時，應該考慮農村移民安置多樣化的現實。目前移民生計主要取決于移民家庭是否有穩定的非農收入來源，混合安置模式已經成為移民安置的主流方式，移民非農就業在移民安置中地位越來越重要。因此，在編制移民生產安置規劃時，需要縮小生產安置人口指標應用范圍，更多地從收入和就業保障上采取有效的措施保障移民生計的恢復與改善，為移民分配更多有利于就業與創業的資源。政府需要發揮企業作為市場主體的作用，保持產業發展的活力與競爭力，擴大市場的就業容量，為移民創造更多就業機會。同時，政府應發揮自身在市場就業信息收集與傳遞方面的優勢，通過培訓引導移民根據市場就業需求調整自己的技能，改變移民就業技能單一的狀況，增強移民的就業能力，通過本地企業就業、自謀職業或者外地勞務輸出等多種途徑提高移民的就業率；在移民創業方面，政府部門需要通過對移民進行必要的培訓，幫助移民通過了解各種創業活動收益與風險后正確做出決策。同時，政府部門應通過在資金、管理、技術、市場等方面制定優惠政策幫助和扶持一部分愿意且有能力創業的移民通過創辦企業實現自我就業。

4.充分考慮水庫移民的特殊性，建立一般性與特殊性相結合的移民社會保障體系

水庫移民社會保障體系的建立和完善是一個龐大而復雜的系統工程，黨的十九大明確提出要全面建成“覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系”。移民社會保障體系是失地農民社會保障體系的重要組成部分，應從一般性和特殊性兩個層面進行思考。從一般性的層面，移民社會保障體系建設需要與國家被征地農民社會保障體系建設的總體要求相對接，應以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度、失業保險為核心構建移民社會保障體系。需要根據籌集的社會保障費用，對移民參加社會保障體系進行資金補貼，保證社會保障費用用到移民身上；從特殊性來看，移民社會保障體系建設需要考慮水庫移民特點。我國水利水電工程一般建在交通不便、經濟發展水平低的深山峽谷地區，特別是目前建設的大型水利水電工程主要集中在四川、云南、貴州、西藏等地區，這些地區也是少數民族聚居區和貧困人口相對集中區，經濟社會發展長期處于低水平，基礎設施落后，產業競爭力弱，人均GDP和人均收入嚴重低于全國平均水平。而大型水利水電工程建設導致該地區農民賴以生存的土地被淹沒，農民失去基本的生產資料，需要將他們搬遷到新的地方恢復重建。但這些地方土地資源十分稀缺，沒有足夠可開發、調劑或流轉的耕地提供給移民，搬遷可能會給移民帶來貧困風險和導致社會穩定問題。因此，水庫移民社會保障體系建設需要考慮水庫移民的特殊性，特別是家庭貧窮、長期患病、永久喪失勞動能力或遭受災禍的移民弱勢群體，在經濟和社會生活方面要提供特別幫助、照顧和保障。

五、結論

《土地管理法》是根據憲法制定的、由全國人大常委會批準的關于土地管理的最高級別的法律。2020年1月1日頒布實施的新《土地管理法》強化了基本農田保護，改革了土地征收程序，強調建立被征地農戶長遠生計保障機制，這對水利水電工程移民政策提出了新的要求。自1991年國務院頒布實施《移民條例》以來，雖然經過多次修訂逐步完善，但在土地征收程序、土地宅基地等財產補償、移民安置方式、移民社會保障體系建設等諸多方面適應不了新《土地管理法》要求，需要從以下幾個方面進行改革：嚴格土地征收程序，保障移民的參與權與知情權；尊重市場原則與利益共享原則，充分保障移民長遠生計；將資源配置決策權交給移民，建立移民自主就業與創業機制；充分考慮水庫移民的特殊性，建立一般性與特殊性相結合的移民社會保障體系。