財政分權、環境規制與戰略性新興產業發展*
——基于安徽省16個地級市實證研究

謝國根，張 凌，趙春艷

(銅陵學院 a.數學與計算機學院；b.會計學院，安徽 銅陵 244000)

一、引言

2012年國務院印發的《節能減排“十二五”規劃》中明確指出，要把節能減排作為推動技術進步和轉變經濟發展方式的重要突破口，凸顯節能減排的緊迫性和重要性。隨著我國經濟發展進入新時代，改變舊有粗放式發展模式，走節能減排、低碳和綠色發展道路已是必然選擇，這就需要大力發展以戰略性新興產業為主導的高端產業。[1]然而，由于戰略性新興產業存在明顯的高投入、技術溢出、環境友好、不確定性等特征，使其發展面臨著高風險、高沉淀成本等問題約束，僅依靠市場力量不足以推動其快速發展，政府補貼成為促進戰略性新興產業發展的重要力量。[2-4]由此可見，政府已成為戰略性新興產業發展的重要主體，而財政支出(財政補貼、稅收優惠等)則作為政府參與戰略性新興產業發展的基本手段，在提升其產品質量、績效水平、創新能力等方面具有重要的作用。在我國經濟發展歷程中，各級政府財政支出對彌補市場缺陷，推動經濟健康平穩發展起到了關鍵作用。而財政分權作為中央與地方政府之間財政資源分配關系的一種制度安排，直接決定了財政支出的配置方式與效率。[5]隨著經濟發展面臨資源環境問題的日趨加劇，為促進戰略性新興產業的快速發展，各級政府也在逐步加大對戰略性新興產業的財政補貼力度。在此背景下，探討財政分權對戰略性新興產業發展的影響，對推動戰略性新興產業發展和探索財政分權體制改革具有重要的理論和現實意義。

近年來，戰略性新興產業已成為經濟學、管理學、地理學等領域的重要研究議題，引起了國內外學者的高度關注，研究主題聚集在戰略性新興產業的評價與選擇[6]、全要素生產率和效率測度[7-8]、地區差異與時空演化[9-10]等方面。戰略性新興產業的發展離不開政府的支持，以往一些文獻也肯定了這種支持的必要性。武咸云等[11]以戰略性新興產業為例，研究發現政府補助會對企業研發投入與企業價值的關系產生調節作用；王宇等[12]研究發現政府對戰略性新興產業補貼存在門檻效應，補貼門檻變化不但會對微觀企業質量升級產生直接影響，而且會通過改變產業內部競爭強度，從而對補貼效果產生間接影響；任優生等[13]研究發現環境規制會促進戰略性新興產業技術創新，但存在區域差異和產權異質性。上述研究雖豐富了戰略性新興產業相關理論的研究，但這些研究多是從微觀角度展開，較少涉及宏觀層面。此外，政府對戰略性新興產業的期望是其發展帶來的整體社會價值，而絕非單個企業帶來的經濟收益和技術創新。因此，若僅從微觀角度探討政府支持對戰略性新興產業發展的影響，顯然不是政府大力培育和發展的行為初衷，也無法準確評估政府支持對戰略性新興產業發展的扶持效果。鑒于此，本文在梳理相關研究基礎上，將財政分權與環境規制納入同一框架，在分析財政分權、環境規制對戰略性新興產業發展影響機制的基礎上，基于安徽省16個地級市2010—2019年相關面板數據，結合逐步回歸法，探討了財政分權、環境規制對戰略性新興產業發展的影響以及環境規制在財政分權與戰略性新興產業發展之間的中介效應。

二、理論分析與研究假設

從財政分權對地區戰略性新興產業影響效果的考量來看，一方面，戰略性新興產業作為推動產業結構升級和提高科技創新能力的重要突破口，從中央到地方，各級政府紛紛出臺了一系列的優惠措施，積極培育和發展適合本地區的戰略性新興產業。尤其是隨著我國經濟發展進入新時代，戰略性新興產業成為新的經濟增長點，不僅能夠有效沖破資源環境約束和提升經濟集約化水平，而且對實現財政收入持續穩定上升和經濟高質量發展更是至關重要。此外，由于戰略性新興產業發展仍面臨著較多的不確定性因素，中央政府往往傾向于對其采取較為模糊寬松的產業政策，進一步強化了戰略性新興產業發展中地方政府的經濟增長效用。[14]另一方面，地方政府可通過積極發展戰略性新興產業，營造良好創新氛圍，提升科技創新水平，為民眾帶來福祉。如戰略性新興產業中的節能環保、節能減排及新能源等產業，與民生福祉息息相關。此外，培育和發展戰略性新興產業還有利于鼓勵創業和擴大就業，進而提高居民收入和消費水平，符合民眾的切身需求與利益。從這個意義來說，發展戰略性新興產業可以提高民生福祉。因此，不論是從促進地區經濟增長還是從提升民眾福祉角度出發，都形成了地方政府支持戰略性新興產業發展的內在激勵。具體來看，財政分權可從兩方面促進戰略性新興產業發展。第一，從財政支出效率來看，由于地方政府比中央政府更具有信息搜集與經濟成本優勢，對本地區戰略性新興產業發展狀況也更為了解，財政分權可以保障地方政府財政資源配置合理性、自主性、靈活性和高效性，有助于提高財政支出效率，為地區戰略性新興產業發展提供更為適當的資金補貼、稅收優惠等財政支持，進而促進地區戰略性新興產業發展。同時，財政分權還有利于地方政府對戰略性新興產業發展扶持資金的使用效果進行調查和評估，并根據評估效果有針對性地調整補貼方向和扶持力度，如減少(增加)對補貼資金使用效率較低(高)企業的扶持力度，進而強化財政支出對戰略性新興產業發展的促進作用。第二，財政分權能夠擴大地方政府財政自主權，增強地方政府發展戰略性新興產業的積極性，提高地方政府財政支出的努力程度，使地方政府充分發揮其信息優勢和成本優勢，因地施策，提高財政支出對地區戰略性新興產業發展的支持效率。為此，本文提出假設H1：

假設H1：財政分權擴大了地方政府財政支出自主權，能夠增強地方政府對戰略性新興產業的扶持和保障力度，進而推動地區戰略性新興產業發展。

環境規制作為有效解決環境問題的一個重要措施，波特假說認為，環境規制的提升有利于激發企業創新，實現經濟發展與環境保護雙贏的局面。[15]隨著地區環境規制強度的增強，地方高排放、高能耗及其高污染企業發展將受到嚴格限制，淘汰落后產能，迫使該類企業加大引入清潔型生產技術或改進生產工藝的力度，有利于節能環保、新能源等戰略性新興產業的快速發展。

關于財政分權對環境規制的影響，有學者認為，由于我國財政分權制度的完整性和規范性有所欠缺，導致中央政府很難有效約束地方政府“重生產、輕環保”的財政支出偏好。[16-17]一方面，中央政府為實現經濟社會可持續發展，制定了一系列的節能環保政策。盡管這些政策有利于經濟健康持續發展和國家整體利益，但是地方政府出于企業的高稅收能夠促進地區經濟快速增長的考慮，往往會采用寬松的環境管制政策。為引進投資甚至降低環境門檻。[18]另一方面，由于環境績效指標可比性和可量化性的不足，上級政府更傾向于采用可度量的經濟指標，官員晉升更多取決于地區經濟的增長，導致地方政府將更多的財政資源應用于生產領域，扭曲地方財政支出結構，忽視節能環保支出。此外，環保成果的公共產品屬性及其外部性、流動性強等特征，使地方政府容易產生“搭便車”行為。[19]即從財政分權影響地方財政支出結構的視角來看，由于環境保護成果外部性等原因，會抑制地方政府環保偏好，減少節能環保支出，不利于環境規制的提升，進而削弱政府在戰略性新興產業發展活過程中的職能。為此，提出假設H2：

假設H2：環境規制強度的提升有利于戰略性新興產業發展，但由于財政分權會削弱環境規制強度，降低政府在地區戰略性新興性產業發展中的引領與保障作用，最終導致地區戰略性新興產業發展受阻。

根據以上分析，得出財政分權、環境規制與戰略性新興產業發展關系預測圖(見圖1)。

圖1 變量關系預測圖

三、研究設計

(一)模型構建

基于上述分析假設，為檢驗財政分權對戰略性新興產業發展的綜合影響，首先設定如下基準模型：

SEIi，t=α0+α1fdi，t+α2pgdpi，t-1+α3pfdii，t+α4indi，t+α5finsizei，t+α6urbani，t+α7capitali，t+εi，t

(1)

式(1)中SEI表示戰略性新興產業發展水平，fd表示財政分權，pgdp表示經濟發展水平，ind表示工業化水平，pfdi表示對外開放水平，finsize表示金融發展水平，urban表示城鎮化率，capital表示人力資本，ε表示誤差項。

基于假設H2，進一步驗證財政分權是否會通過環境規制進而間接影響戰略性新興產業的發展，本文借鑒Baron等[20]對中介效應模型的設計方法，采用逐步回歸法，第一步以財政分權為解釋變量，地方政府節能環保支出占財政總支出比重為被解釋變量，檢驗財政分權對環境規制的影響；第二步以戰略性新興產業占地區生產總值比重為被解釋變量，環境規制為解釋變量，檢驗環境規制對地區戰略性新興產業發展的影響。根據上述步驟，設定如下中介效應模型：

eri，t=γ0+γ1fdi，t+γ2pgdpi，t-1+γ3finincomei，t-1+γ4indi，t+εi，t

(2)

SEIi，t=β0+β1eri，t+β2pgdpi，t-1+β3pfdii，t+β4indi，t+β5finsizei，t+β6capital+εi，t

(3)

式中，er表示環境規制，finincome表示財政收入。如果財政分權通過影響環境規制，進而影響戰略性新興產業發展，那么系數γ1與β1都應當顯著。進一步若γ1β1與α1符號一致，則表示財政分權會通過影響環境規制進而影響戰略性新興產業發展的中介效應為γ1β1；若γ1β1與α1的符號相反，則表示財政分權通過影響環境規制進而影響戰略性新興產業發展的遮掩效應為γ1β1，也即環境規制所起的間接作用在一定程度上會遮掩財政分權對戰略性新興產業發展影響的真實效果。

此外，為驗證環境規制是否具有完全的中介效應，即在控制了環境規制的間接效應后，財政分權對地區戰略性新興產業發展的影響是否依然顯著，構建如下模型：

SEIi，t=λ0+λ1fdi，t+λ2eri，t+λ3pgdpi，t-1+λ4pfdii，t+λ5indi，t+λ6finsizei，t+λ7urbani，t+λ8capital+εi，t

(4)

若財政分權對戰略性新興產業發展既存在直接影響，又存在通過環境規制進而影響戰略性新興產業發展的間接影響，那么系數λ1與λ2均應當顯著。此時在控制了財政分權對戰略性新興產業發展直接影響后，調整后的間接效應為γ1λ2。反之，如果財政分權對地區戰略性新興產業發展的影響僅體現在環境規制的間接效應上，那么系數λ1不顯著而λ2顯著，則環境規制為完全中介變量。

(二)變量選取與數據來源

被解釋變量：戰略性新興產業發展水平(SEI)。本文用地區戰略性新興產業產值占地區生產總值比重來衡量戰略性新興產業發展水平。

解釋變量：財政分權(fd)。財政分權體現了地方政府自主支配財政資源的能力，分權程度越高，表示地方政府財政支出自主性越強。本文采用財政自由度分權衡量財政分權程度，并借鑒陳碩[21]做法，財政自由度用地區預算內財政收入與地區預算內財政支出的比值衡量。

環境規制(er)。目前學術界對環境規制的衡量指標仍未達成統一共識，主要用污染物的排放量、污染物的治理水平、廠商污染總投資占工業總產值比重等指標衡量。本文借鑒張成等[22]的研究方法，用節能環保支出占財政總支出比重來衡量環境規制，可重點反映地方政府對節能環保的努力程度。

選取的控制變量主要有：(1)經濟發展水平(pgdp)，用地區人均GDP衡量，考慮到內生性問題，將其作一階滯后變量納入回歸模型；(2)開放水平(pfdi)，用地區人均實際利用外資額衡量；(3)工業化水平(ind)，用第二產業占地區GDP比重衡量；(4)金融業發展水平(finsize)，用地區金融業產值占GDP比重衡量；(5)城鎮化水平(urban)，用地區城鎮人口占總人口比重衡量；(6)地區財政收入(finincome)，用地區人均財政收入衡量；(7)人力資本(capital)，用地區人均受教育年限衡量。

數據來源：本文選用2010—2019年安徽省16個地級市的面板數據，所有原始數據均來源于2011-2020年《安徽省統計年鑒》及《安徽省月度經濟運行監測》。此外，為消除異方差影響，對地區經濟發展水平(pgdp)、開放水平(pfdi)作對數處理，分別記為pgdp和pfdi，進一步增加數據的平穩性。

四、實證分析

(一)財政分權對地區戰略性新興產業發展綜合影響效果檢驗

本文依據Hausman檢驗結果，選擇固定效應模型(模型2)，同時，考慮到回歸結果的穩健性，同時給出混合回歸模型(模型3)和動態面板模型(模型4)，見表1。

表1 財政分權對地區戰略性新興產業影響的回歸結果

表1中的4個模型回歸結果顯示，財政分權(fd)系數至少都在10%水平下顯著為正，表明財政分權度提升能夠有效促進地區戰略性新興產業發展，證實了假設H1。其原因包括：第一，戰略性新興產業作為推動地區經濟發展的重要引擎，地方政府對培育發展戰略性新興產業存在較高的積極性，財政分權能夠保證地方政府對戰略性新興產業發展過程中作用的有效發揮。[23]同時，由于地方政府對轄區內戰略性新興產業發展情況更熟悉，地方政府財政支出具備的靈活性、自主性和針對性，相較于中央預算，能夠更加有效分配財政資源，促進戰略性新興產業發展。第二，財政分權使地方政府獲得更多財政資源的支配，有助于強化其責任意識，進而提高財政支出效率與激發地方官員企業家精神。此外，財政分權還有利于提高民眾政治參與意識，對地方政府行為形成更為有效的監督和約束，提高政府參與戰略性新興產業發展活動的效果。

從表1還可以看出，滯后一期的地區經濟發展水平(L.pgdp)系數在4個模型中至少都在10%水平下顯著為正，表明提高經濟發展水平有利于戰略性新興產業的發展。這一結果不難理解，經濟發展水平較高的地區往往對戰略性新興產業補貼扶持力度較大，同時軟硬基礎設施建設和管理能力都相對較高，這些都有利于戰略性新興產業發展。除模型(4)以外，對外開放水平(pfdi)對戰略性新興性產業發展有顯著促進作用，因此，各地區要充分發揮國外資本對本地區戰略性新興產業發展的促進作用。工業化水平(ind)系數為正但不顯著，可能原因在于安徽省各市第二產業中粗放型傳統產業占比仍較大，尚未與戰略性新興產業實現高水平耦合協調發展，導致其對戰略性新興產業發展未能形成明顯的促進作用。地區金融發展水平(finsize)系數顯著為正，說明各地區要努力為戰略性新興產業發展拓寬融資渠道，降低融資成本，有效緩解戰略性新興產業發展面臨的資金壓力。城鎮化水平(urban)系數顯著為負，表明提高城鎮化水平不利于戰略性新興性產業的發展，這與安徽省當前城鎮化主要依靠傳統產業推動，土地城鎮化特征明顯有很大關系。人力資本系數(capital)顯著為正，說明提高人力資本能促進戰略性新興性產業的發展。戰略性新興產業作為技術密集型產業，對人力資本要求較高。因此，各地區要將高層次人才引進和自主培養有機結合起來，優化有利于戰略性新興產業人才發展成長的環境。

(二)環境規制的間接效應檢驗

正如前文分析，財政分權在擴大地方政府財政支出自主權的同時，也對財政支出結構產生了一定影響。那么財政分權是否會通過影響環境規制進而對戰略性新興產業發展產生影響？為檢驗這一間接效應，首先考察環境規制對戰略性新興產業發展的影響，若環境規制能夠顯著促進戰略性新興產業發展，則進一步驗證財政分權對環境規制的影響。如果二者均顯著，則存在財政分權通過影響環境規制進而影響戰略性新興產業的間接效應。為此，首先對式(3)進行估計，結果見表2。

表2 環境規制對地區戰略性新興產業發展影響的回歸結果

從表2可以看出，環境規制對戰略性新興性產業的回歸系數在模型5—8中均顯著為正，表明環境規制能夠有效促進戰略性新興產業發展，結果符合預期假設。為此，進一步驗證財政分權對環境規制的影響，即對(2)式進行回歸。本文采用隨機效應模型(模型9)、固定效應模型(模型10)以及混合效應模型(模型11)進行回歸，其結果見表3。

表3 財政分權對地區環境規制影響的回歸結果

從表3可以看出，3個模型中財政分權(fd)系數在1%水平下均顯著為負，表明財政分權抑制了環境規制強度的提升，估計結果符合預期假設。正如前文分析，由于環境保護成果的公共物品屬性和高流動性等特點，本地區的環保與治理成果會惠及其他地區，這種“為他人作嫁衣”的利他行為與地方官員激勵機制相悖，容易形成環境保護的“搭便車”現象。因此，財政分權提升地方政府財政自主權的后果是環境規制強度的降低。根據Hausman檢驗結果，研究環境規制間接效應時，本文采用固定效應回歸模型(模型10)進行估計。另外，從控制變量估計結果來看，經濟發展水平較高的地區與財政收入規模較高的地區，環境規制更強、更傾向于增加節能環保支出，提高地區環境質量。

綜合上述分析可知，財政分權雖然能夠有效促進戰略性新興產業發展(模型2)，但也會顯著抑制環境規制強度提升(模型10)，削弱政府在戰略性新興產業發展過程中的引領和保障作用(模型6)。進一步可測算出財政分權抑制環境規制從而削弱政府在戰略性新興產業發展過程中職能發揮的間接效應為-0.182 4(γ1β1)，且表現為遮掩效應而非中介效應，由此假設2得到驗證。同時財政分權對戰略性新興產業發展的綜合影響為0.722 3，因此，在控制了環境規制的遮掩效應后，財政分權對戰略性新興產業的影響為0.904 7。

(三)環境規制的間接作用再檢驗

為進一步對環境規制的間接作用再檢驗，采用隨機效應模型(模型12)、固定效應模型(模型13) 、混合回歸模型(模型14)及其動態面板模型(模型15)對(4) 式進行估計，結果見表4。根據Hausman檢驗結果，本文使用固定效應模型(模型13)的結果進行分析。可以看出，在控制了環境規制對戰略性新興產業的間接影響后，財政分權回歸系數至少在5%水平下顯著為正，且比模型2中的回歸系數值更大，同樣證明了環境規制遮掩效應的存在。進一步可得調整后的財政分權抑制環境規制從而導致戰略性新興產業發展受損的遮掩效應值為-0.298 1(γ1λ2)，在控制了環境規制的遮掩效應后，修正后的財政分權對戰略性新興產業發展的影響為0.873 2。

表4 環境規制的間接效應檢驗結果

五、結論與啟示

本文基于中國式分權背景，利用安徽省2010—2019年16個地級市面板數據，考察了財政分權對戰略性新興產業的影響及其環境規制的間接作用，結果顯示：(1)整體來看，環境規制強度的提升有利于推動戰略性新興產業的發展；(2)財政分權能夠促進戰略性新興產業的發展，但也會抑制環境規制的提升，導致戰略性新興性產業發展受阻；就綜合效應而言，財政分權對戰略性新興產業發展的影響利大于弊，即財政分權對戰略性新興產業發展的促進作用依舊顯著。值得一提的是，由于當前政績考核仍然偏重于經濟增長，使地方政府熱衷追求地區經濟短期快速增長，導致地方政府財政支出存在“重生產、輕環保”的自利性偏好，抑制了環境規制強度的加大，一定程度上導致戰略性新興產業發展受阻。

本文的政策啟示：(1)適當提高環境規制強度，避免陷入逐底競爭。研究結果顯示，環境規制對戰略性新興產業的發展存在顯著的促進作用。因此，各地區要因地施策，提高環境規制強度，杜絕“搭便車”行為，充分發揮環境規制的倒逼作用，促進戰略性新興產業發展。此外，要鼓勵公眾參與到節能環保行動中，發揮更為廣大的社會力量，實現政府和公眾監督對環境規制強度的提升。(2)進一步加大財政分權體制改革力度，給予地方政府更大的財政自主權，充分發揮地方政府在戰略性新興產業發展過程中的引領和保障作用。研究結果顯示，財政分權對戰略性新興產業的發展存在顯著的促進作用。因此，應當發揮地方政府的信息優勢，激發地方政府發展戰略性新興產業的動力，加大地方政府在戰略性新興產業發展過程中的精確識別、財政補貼和稅收優惠力度，進而促進戰略性新興產業的發展。(3)在當前提倡“簡政放權”背景下，要加強對地方政府財政支出行為的監督和評估，約束地方政府的自利性投資偏好。研究結果顯示，財政分權會抑制地方政府提升環境規制，不利于發揮地方政府在戰略性新興產業發展過程中的促進作用，導致戰略性新興產業發展受阻。要解決這個問題，一方面要提高地方財政支出透明度，構建激勵與約束并存的財政分權體系，完善地方政府執行上級政府戰略決策的激勵機制。另一方面要加大節能環保、環境治理和科技創新等領域考核力度，強化地方政府對戰略性新興產業發展的扶持和保障力度。