辯證看待“兩高一資”

宋超｜文

近16年來，我國有色金屬工業取得了輝煌進步，產業結構不斷優化，節能減排成效顯著，但限制行業發展的“兩高一資”帽子卻始終沒能如愿摘下。本文用辯證的、發展的眼光重新審視“兩高一資”的問題，為行業正名。

“兩高一資”即高耗能、高污染、資源性，概念最早提出于2005年。16年來，有色金屬等行業一直被視為“兩高一資”，不管是礦山還是冶煉加工企業，在項目、環評、稅收、投資、信貸等多方面受到制約與掣肘。有色金屬是國民經濟重要的基礎原材料，也是國家重大工程、國防科技工業、戰略性新興產業發展的關鍵支撐。特別是近16年來，我國有色金屬工業取得了輝煌進步，產業結構不斷優化，節能減排成效顯著，但限制行業發展的“兩高一資”帽子卻始終沒能如愿摘下。因此，是時候用辯證的、發展的眼光重新審視“兩高一資”的問題，為行業正名。

對“兩高一資”概念的再認識

2005年12月，國家發改委、財政部、商務部等有關部門，聯合發布《關于控制部分高耗能、高污染、資源性產品出口有關措施的通知》（發改經貿〔2005〕2595 號），首次提出了“兩高一資”的概念。

2006年3月，在第十屆全國人民代表大會第四次會議上批準通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中，再次明確要控制高耗能、高污染和資源性產品出口。此后，電解鋁在內的一批有色金屬、煤炭、天然氣等產品調低或逐步取消出口退稅，并增加出口關稅。國家發改委相繼下發銅冶煉、鋁工業、鉛鋅工業等11 個行業結構調整意見。

2007年，銀監會下發《關于貫徹落實國家宏觀調控政策防范高耗能高污染行業貸款風險的通知》（銀監辦發〔2007〕132 號），信貸進一步收緊。

2008年，環保部發布《關于當前經濟形勢下做好環境影響評價審批工作的通知》（環辦〔2008〕95 號），要求“推動‘兩高一資’行業污染減排和結構優化調整”。

2020年，為應對新冠疫情，國家發改委印發《關于階段性降低企業用電成本支持企業復工復產的通知》（發改價格〔2020〕258 號），降低用電成本，幫助企業渡過難關，但高耗能行業被排除在外。同年，國務院常務會議審議確定，對除“兩高一資”外所有未足額退稅的產品及時足額退稅。

除以上明文規定或內部規章中明確提到“兩高一資”外，更多時候“兩高一資”概念被泛用在了日常實際工作中，成為事實上的貶義詞。筆者通過對政策的梳理，發現現行“兩高一資”明顯存在兩個方面問題。

一是以偏概全。中央領導同志多次指出，沒有落后的產業，只有落后的產品。深刻闡釋了產業與產品的辯證關系，是正確對待傳統產業與產品的邏輯遵循。事實上，無論是2005年12月發改委、財政部、商務部等有關部門聯合發布《關于控制部分高耗能、高污染、資源性產品出口有關措施的通知》，還是2006年3月14日，第十屆全國人民代表大會第四次會議上批準通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中對“兩高一資”的概述，針對的都是產品，而非產業或行業。

在實際工作中，“兩高一資”概念明顯被泛用了，擴大到了行業和產業。如2008年環保部《關于當前經濟形勢下做好環境影響評價審批工作的通知》中明確，“除‘兩高一資’項目重點評估外，其他項目簡化評估，加快審批，切實做好服務。”“推動‘兩高一資’行業污染減排和結構優化調整”。2009年《中國銀監會辦公廳關于進一步加強信貸管理的通知》中明確，“要嚴格控制對‘兩高一資’、產能過剩行業的貸款”。在國家發改委等有關文件中，也有“嚴控高耗能、高排放行業過快增長”類的表述。就是在疫情肆虐的關鍵時期，為推動復工復產、穩外貿工作，在出口退稅及臨時優惠電價問題上，也提出除“兩高一資”外、“六大高耗能行業”除外。

二是缺乏明確判斷標準。當年提出控制高耗能、高污染和資源性產品出口，是基于當時的發展環境與投資過熱等問題，在特定的時期發揮了特定的積極作用。但無論是對產品還是對產業或行業，“兩高一資”概念一直沒有明確判定標準，只是一種泛化的統稱。《中華人民共和國節約能源法》幾經修訂，也僅針對“生產過程中耗能高的產品”和“主要耗能行業”進行了原則界定。2017年，環保部頒布的《環境保護綜合名錄》，也僅將885 項特定工藝生產的產品列入目錄，強調的是產品，沒有具體判定指標。國家統計局在《2010年國民經濟和社會發展統計公報》中，以注釋的形式標注了有色金屬冶煉和壓延加工業、黑色金屬冶煉和壓延加工業、石油加工煉焦和核燃料加工業等六大行業為高耗能行業，不僅缺乏具體判定標準，同時也是不科學的。以有色金屬行業為例，氧化鋁、電解鋁、鋁加工以及銅鉛鋅冶煉和壓延加工等行業雖同屬有色金屬冶煉和壓延加工業大類，但不同行業小類之間因所處發展階段及產品、工藝特點不同，能耗水平、污染程度、資源消耗等也都存在顯著差異。政策上“一刀切”的做法是不合適的。

應以發展、辯證的眼光對待所謂“兩高一資”產業

首先，要看到產業技術的進步。以有色金屬產業為代表的原材料產業，都要消耗資源，都有污染排放，能耗相對較高，這是由產業固有技術特點決定的，國外也不例外。事實上，我國有色金屬產業近20年來技術進步顯著，技術創新正在從以“跟蹤”為主，向“并行”“領先”為主轉變。技術的進步促使行業節能減排水平明顯提升。如占有色金屬產量90%以上的銅、鋁、鉛、鋅四大品種，單位產品冶煉能耗相較2000年，分別下降了82.3%、12.6%、53.3%和65.8%。銅、鋁加工材單位能耗指標也分別下降了82%和76%。行業能耗總量最大的原鋁生產，單位產品綜合交流電耗低于國際先進水平1000 千瓦時左右。鉛鋅冶煉的綜合回收水平，也優于國外水平。

為打贏藍天保衛戰，有色金屬行業企業積極履行京津冀及周邊地區大氣污染防治工作方案，切實加強環保整治，銅、鉛、鋅冶煉骨干企業大都達到了特別排放限制的要求，排放指標優于國外。原鋁生產企業實施超低排放改造，平均增加單位投資400 元/噸左右，運行費用增加100 元/噸左右，使噸鋁產生的二氧化硫排放小于35 毫克，顆粒物排放小于5 毫克，氟化物排放小于0.3 毫克，達到世界領先水平。僅原鋁行業新上環保措施，年運行費用就增加成本近50 億元。

因此，我們應該科學地看待傳統原材料行業固有的產業技術特點，不能用靜止的觀點固化對傳統產業的認識，忽視了產業技術進步，誤導了社會客觀認知，影響了行業企業發展信心。更不能沿用“兩高一資”污名化傳統產業與行業，可以區別對待企業，不能“一刀切”。

其次，要看到傳統原材料產業依然是實體經濟的重要“底盤”，是戰略性新興產業的重要支撐。我國之所以成為世界制造業中心，傳統原材料產業的發展壯大功不可沒。以有色金屬為例，銅、鋁、鉛、鋅產量分別占到全球比重的40%、56%、41%、45%，不僅提供了大量就業，產出了經濟總量，滿足了國內需求，而且為制造業發展提供了堅實的原材料保障。近年來我國除鋁材出口每年保持在500 萬噸左右，在下游制造業領域，鋁家具器具、鋁線纜、鋁壓力容器、鋁車輪及其他鋁制品的大量出口，家用電器、汽車、摩托車、手機、電腦、機械設備等制造業產品的大量出口，都直接或間接大量使用鋁材料、依賴鋁材料。原材料工業的強大，是制造業強大的根本保障。2018年我國基本金屬、化工和化學制品、焦炭和煉油制品制造業增加值占國內制造業的25.6%，傳統原材料行業仍然在國家制造業發展中占有重要地位，是我國實體經濟的重要“底盤”。

從支撐戰略性新興產業發展與保障國防科技工業需要來看，傳統原材料工業也不可或缺。在集成電路領域，引線框架是由銅板帶沖壓而成，是支撐芯片的關鍵材料。生產蝕刻電路板的覆銅板，主要就是由電解銅箔制成。在新能源汽車領域，單臺用銅量超過普通燃油車的4 倍，電機繞組、電連接器等都主要應用銅合金材料。在5G 通信領域，高端銅箔、高端無氧銅都得到廣泛應用。海洋工程、生物工程等，都離不開鈦材料的支撐。高鐵、航空航天、船舶等領域，大量采用銅、鋁、鈦材料，僅一節高鐵車廂就使用10 噸先進鋁加工材。一批有色金屬骨干企業還承擔著繁重的國防科技工業尖端材料的研制與供應重任。因此，無論是國家發改委發布的《產業結構調整指導目錄》（2019年本），還是國家統計局發布的《戰略性新興產業分類（2018）》，工信部、統計局聯合編寫的《新材料產業產品和服務統計指導目錄》，都收錄了大量有色金屬先進材料，并明確為鼓勵發展的方向。而這些先進材料，無一例外都是由有色金屬原材料經加工制造而來。

三百六十行，行行出狀元。經過改革開放幾十年艱難發展壯大起來的傳統原材料工業，不應被當作另類受到歧視。應消除對這些傳統制造業的歧視性待遇以及各種隱形壁壘，推進科學施策、精準施策，在新發展理念下，推動產業轉型升級，實現更高質量更有效益增長。