經費來源視角下公辦與民辦高校管理理念比較

王春雷

（武昌理工學院 商學院，湖北 武漢 430223）

一、問題的提出及研究現狀

改革開放后，經濟發展對高層次人才的強烈需求，與高等教育資源相對不足的矛盾更加尖銳。國家因勢利導，鼓勵社會力量辦學，引導民間資本投入教育領域，民辦高等教育迅猛發展。2020年我國共有普通高校2738所，在學人數達4183萬人，毛入學率達到54.4%。[1]按照馬丁·特羅對高等教育階段的劃分，毛入學率大于50%即意味著高等教育進入普及化階段。我國高等教育已經由大眾化階段進入到普及化階段，高等教育的發展已經開始從量的擴張向質的提高方向轉變，對高等教育內部管理提出了新要求。公辦與民辦高校不同的管理理念，在高校治理中各有利弊，只有取長補短，才能共同發展。探究管理差異的深層原因，只能從產生差異的源頭去尋找。公辦與民辦高校最大的差異，莫過于經費來源的不同。經費來源與管理理念的關聯性，及對管理差異的影響，成為繞不過的話題。

目前對高校管理的研究，主要集中在以下幾個方面：（1）對高校管理中人文素質缺失的詬病。高校管理異化為壓制人的工具，表現為人與人的異化，工作目標的量化，考核指標的工具理性泛濫，使教職工“唯指標是從”。管理異化使教職工主體性喪失。要超越管理異化，就要擺脫制度對人的壓制，充分考慮人的差異，把例外事件納入制度考量范圍。[2]有以下途徑：一是建立高校管理中的文化之維，以“文化人”的人性假設為基礎，通過個體價值觀來規范行為，建立以人為中心的管理系統，調動人的積極性。當然文化管理也有其局限性，文化的動態性增加了管理難度，過分強調文化的符號和象征意義，會排斥其他因素的作用。[3]二是建立文化治校的新思維，高校管理需要具有共同價值引領的高校文化。文化治校以高校歷史文化傳承為基礎，從文化自覺、文化培養和全員參與等方面進行。文化治校可以支撐高校的創新發展，促進高校核心競爭力的建構。[4]（2）對高校管理中法律手段有效性的質疑。高校管理中存在“唯法治化”現象，但法制化存在一定限度。高校法律地位的有限性、學校活動的教育性和專業性，構成了高校法治化的內部限度；法律手段的條件性、價值沖突性、法律作用的有限性、法律理性的限度和法治維度的完整性，構成了法制化的外部限度。[5]除此之外，還有法治的限度，法律的履行只能依靠外部監督，法律有用但不崇高，法律的運作存在程序正義與實質正義背離的風險，法律具有失效的盲區，法律成本高昂等，構成了法治的限度。[6]（3）對高校管理倫理化的建議。高校管理中法律手段的有限性和人文素質的缺失，使研究轉向倫理道德層面。從高校管理制度內容看，主客體倒置，責權不明；從制度制定看，制定主體單一，程序性制度嚴重缺失；從制度實施看，程序不夠嚴謹，缺乏人文關懷，監控與反饋不足。[7]針對高校管理中出現的諸多問題，管理倫理化概念應運而生。高校管理是具有道德意義的行為，高校管理行為是在一定道德原則和規范指導下的行為，高校管理倫理化成為必然趨勢，也是高校管理的應然取向。[8]

上述成果多是對高校管理中實然和應然的研究，但對高校管理淵源的研究涉及尚少，從管理理念源頭上對公辦與民辦高校管理的比較研究更是有待加強。本文從經費來源的視角對管理理念的形成進行研究，把經費來源作為外生變量，管理理念的形成作為內生變量，研究辦學經費來源與管理理念的耦合性，并據此對公辦與民辦高校管理的差異進行分析。根據公辦與民辦高校面臨的不同外部環境，提出政策建議，以期能對公辦與民辦高校管理理念的局限性產生突破。

二、公辦與民辦高校辦學經費來源的比較

（一） 財政撥款是公辦高校辦學經費的主要來源

公辦高校在數量、教職工人數和在校生數量方面均占絕對優勢。2019年，全國普通高等學校2688所，教職工2566705人，專任教師1740145人。在校生人數達48442922人。[1]高校的財政投入主要來自國家財政撥款和事業收入。《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國高等教育法》規定了公辦高校“以財政撥款為主、其他多種渠道籌措高等教育經費為輔”。2018年國家財政性教育經費369957704萬元。[1]其中高等教育經費總投入為12013億元，比2017年增長8.15%。[9]

新中國成立后，公辦學校辦學經費幾乎全部來自于財政撥款。改革開放后，辦學經費來源趨向多元化，形成了國家財政性教育經費、社會捐贈經費、事業收入和其他教育經費等經費結構。

從表1可以看出，在教育經費構成中，國家財政性教育經費一直保持在80%左右，為教育經費的主要來源，從2015年開始，略有下降勢頭；社會捐贈經費近年來一直穩定在2%；事業收入以學費為主，穩定在16%以上，稍微有上升趨勢；其他教育經費占2%以上，從2015年起，有上升趨勢。從教育經費構成來看，總體來說占比較為穩定。國家作為教育投入主體，占絕對優勢。從全國教育經費構成來看，財政性教育經費與事業收入，約占96%，成為教育經費的主要來源，其中又以財政性教育經費為主導，約是事業性收入的5倍。

在公立高等教育方面，1994年以來，公立高校財政撥款一直占50%左右。以2004年為例，央屬高校財政撥款占51.2%，學雜費占19.2%；地方高校財政撥款占43.6%，學雜費占40.1%。[10]

財政撥款保證了公立高校的穩定發展，但同時也帶來一定弊端，公立高校過分依賴財政撥款，弱化了辦學成本觀念，對資金和設備的利用率普遍較低。有調查顯示，公立高校20%的昂貴儀器處于閑置；大型儀器年均開機僅400小時；34所教育部直屬高校實驗室年均使用336.68學時，日均利用1.53小時。[11]經濟學家弗里德曼指出“19世紀后半葉以來建立起來的公共教育制度是一種政府的壟斷。由于對其缺乏必要的市場競爭約束，無論從經濟、從社會、從教育上看都是失敗的，因為它導致效率低下、資源浪費。”[12]政府高投入的背后，是政府行政理念的高滲透，使公辦高校顯現出政府部門的價值取向。

（二） 事業性收入是民辦高校辦學經費的主要支撐

改革開放后高等教育舉辦主體逐步多元化，1982年成立了第一所民辦高校中華社會大學，此后民辦高校經歷了從非學歷教育向學歷教育、從專科到本科、從單一的非營利性，到非營利性與營利性分類管理幾個階段。1994年頒布的《關于近期全國高等學校設置審批工作的意見》規定“民辦高等學校只能舉辦非學歷教育”；1998年《高等教育法》為民辦高校舉辦學歷教育打開了通道；2006年《教育部關于“十一五”期間普通高等學校設置工作的意見》提出，民辦高等專科層次的學校，“可以在原有資源基礎上申請組建本科學校”。在投資回報定位方面，2003年《中華人民共和國民辦教育促進法》對民辦高校定位于非營利性組織。在實踐中，由于民間資本有投資回報的追求，2015年對《教育法》和《高等教育法》進行修訂，刪除了“不得以營利為目的”條款，2016年通過《中華人民共和國民辦教育促進法》修正案，對民辦高校實行營利性與非營利性分類管理。在各項政策引導下，民辦高校規模不斷擴大，至2018年，全國民辦普通高等學校749所，教職工445161人，專任教師324338人，在校學生人數達6875430人，其中研究生1490人，普通本專科學生6496003人，成人本專科學生281833人，另有其他學生96104人。[1]民辦高校的發展，一方面滿足了社會對高等教育資源的需求，一方面充分利用民間資本，多渠道籌措了教育資金。

在民辦高校的經費來源方面，1987年《關于社會力量辦學的若干暫行規定》、1987年《社會力量辦學財務管理暫行規定》和1993年《民辦高等學校設置暫行規定》中，均明確提出民辦高校辦學“自籌資金”；1997年《社會力量辦學條例》、2003年《民辦教育促進法》和2004年《民辦教育促進法實施條例》中，均強調民辦教育“利用非國家財政性經費”。

1995年《中華人民共和國教育法》和1998年《中華人民共和國高等教育法》，均規定，對民辦高校“辦學經費由舉辦者負責籌措，各級人民政府可以給予適當支持。”以法律的形式對民辦高校獲得各級人民政府的支持提出了明確的要求。許多地方政府制定了地方條列，1997年《廣州市社會力量辦學管理條例（修正）》、2004年《陜西省民辦教育促進條例》和2006年《江西省民辦教育促進條例》均明確要求設立民辦教育發展專項資金。但因缺少具體的資助措施，實際落實情況與要求還有很大差距。公辦與民辦學校“平等的法律地位已確立”，與法律地位相應的“教育管理制度還沒確立”。[13]有數據顯示，民辦高校經費主要來自學雜費，占辦學經費的80%以上，詳見表2。

從表2可以看出，民辦高校學雜費占比逐步提高，均在80%以上；政府撥款比重緩慢增長，但未超過7%；舉辦方投入比重有下降趨勢，僅為5%左右。總體而言，民辦高校學雜費為主要經費來源，占絕對比重，學校基本處于“以學養學”的滾動發展狀態。[14]

民辦高校的辦學經費過度依賴于以學雜費為主的事業收入，一方面使民辦院校學費普遍高于公立院校，是公辦高校的3倍左右，[15]不利于民辦高校的市場競爭；一方面民辦高校過于壓縮辦學開支，在崗位設置、人員配備方面，出現了因過度壓縮而出現的管理力量不足等問題，同時，教職員工為保住崗位，表現出了與公辦高校迥異的管理特征。

三、經費來源與管理理念的耦合性

（一） 國家財政投入與政府價值取向形成了公辦高校“維持”平穩的管理理念

政府既是高校的舉辦者，又是管理者和評價者。對公辦高校而言，在享有穩定國家財政撥款的同時，在管理方面也受政府的嚴格控制。政府對高校的各項活動制定規章制度，高校必須按照指令行事，對政府負責。在評價方面，政府根據高校執行規章制度的程度和各項任務指標的完成情況，作出評價和獎懲，成為管理者提拔和晉升的重要依據。高校緊密圍繞政府的考核指標開展工作。辦學的社會效益優先于經濟效益。[16]公立高校管理者為獲得晉升和獲得政府配置的各種資源，必須嚴格服從政府的各項制度和指令，唯“紅頭文件”馬首是瞻，沒有“紅頭文件”的事不做，成為最高行為準則，“在我任內千萬別出什么亂子”成為普遍心態。[17]

政府對公立高校進行財政撥款，同時也是對高校管理者的委托和授權，并將政府的價值理念投射到高校管理中，使高校帶有強烈的“行政化”色彩。首先，政校一體。在行政化體系中，校長的權力源于政府的任命，行使行政權，代表公權力，成為國家教育行政權力體系的一部分。[18]其次，高校領導者與政府官員角色上具有互通性，帶有一定行政級別，使公辦高校與“行政化”具有天然的相親性。高校被作為政府行政機構或其延伸部門來管理，[19]高校的管理理念中滲透了政府的價值追求：穩定和發展。高校也由此成了“二政府”。第三，“維持”成為高校管理的重要價值。有效的管理在于適度的維持和適度的創新，[20]維持是學校發展的基礎。[21]從公立高校的管理中，出現問題，對各級管理部門均會產生不利影響，易于形成利益相關者的“共謀現象”，[22]在“維持”理念下，“大事化小”“小事化了”成為重要原則，盡量“維持”平穩的狀態，“粉飾太平”，成為公立高校管理的顯著特征。

（二） 民間資本對回報的追求形成了民辦高校成本壓縮型的管理理念

現實中民辦高校出于各種動機選擇非營利性辦學，但并不意味著選擇了非營利性辦學就不存在營利動機。開源節流，嚴格控制辦學成本支出，保證辦學收益最大化成為主要管理理念。投資辦學是我國民辦高校的基本特征，而投資總是在追逐利益，不圖回報的投資意味著缺乏責任。[23]有數據顯示，在校生數超過1萬的民辦高校，結余可以達到50%。[24]“生存下來就開始賺錢”，2017年據某上市高校集團披露的資料顯示，該校每年營收額5.4億元，凈利潤2.3億元。近50%的毛利率，[25]進一步驗證了民辦高校的高營利性。民辦高校辦學經費民間自籌及投資者對高回報的追求，使管理具有如下特點：第一，辦學主體非官方性。管理決策具有更多的自主性，治理結構普遍采用聘任制，人員流動性大，部門責權明晰。第二，辦學經費自籌性。由此決定了民辦高校主辦方要對投資人的資產增值負責，壓縮成本、提高效益成為主要價值追求。第三，效益優先理念貫穿始終。從民辦高校的管理機構來看，最高決策者是經濟色彩非常鮮明的董事會，校長的權力源于董事會的聘任，并把效益優先理念投射到高校管理中，注重成本核算，精簡機構，節約成本。從管理人員的配置數量來看，民辦高校普遍低于公辦高校。研究表明，民辦高校校級領導約為公辦高校的50%；中層干部約為公辦高校的10%；科級干部不到公辦高校的10%。[26]

過于精簡的管理隊伍，也帶來一些問題。為節省開支過度壓縮編制，造成執行機構力量薄弱，部分崗位管理人員不足；過度強調一職多能，不利于業務能力的積累和提高。管理中的成本導向，帶來一系列問題：部分崗位為獲得較多的人員配置指標，或為使該部門不被壓縮裁減，實踐中，與公立高校“大事化小”“小事化了”原則相反，民辦高校往往采取“無事變有事”“小事變大事”“小問題上綱上線”等手段，虛構問題、夸大問題，以彰顯本部門的重要性和不可或缺性。問題的存在或擴大，就是本部門或崗位存在的價值；問題的減少或消失，就是本部門或崗位被壓縮裁減的理由。

四、管理理念差異衍生出不同的管理原則

（一） 公辦高校“維持”平穩理念下衍生出“無過即是功”的管理原則

公辦與民辦高校，辦學經費來源不同，舉辦者承擔的責任不同，價值追求不同，帶來管理理念的不同。公辦高校有國家穩定的財政撥款做支撐，要做的是在維持現狀的基礎上去改善。[27]同時，公辦高校要是對政府負責，更注重辦學的社會效益。[28]公辦高校作為國有資產代理人，以辦學水平和管理質量不下降為底線，“維持”平穩成為底線價值和管理的基本理念，并由此產生“無過即是功”的管理原則。在對各級部門和崗位的考核中，“過”成為重要指標，無“過”往往會被認定為稱職或合格。對崗位的考核，并不要求“過”必須發生。無“過”為常態，有“過”為例外。由此產生了公辦高校管理中“維持”平穩的理念。當然，公辦高校也有對“功”的考核和追逐。“功”對崗位稱職與否，既非充分又非必要。無“過”則往往是崗位稱職的充分必要條件。公辦高校實行“過錯責任”，無“過”即稱職。

（二） 民辦高校成本壓縮型的管理理念衍生出“無功即是過”的管理原則

民辦高校管理中，對“功”的考核作為崗位設置、人員配備的重要依據。在部門和員工考核中，“功”成為必備條件。在管理終端，對“功”的考核直觀和具體；在管理的中間環節，“功”的表現較為抽象和難以量化，常常被置換為易于量化的指標體系，這些指標往往并不能反應“功”的全貌。各級部門爭相表“功”，無“功”即被淘汰。特別是在管理的中間環節，對“功”的表現，轉換為各級部門對各項指標的追逐，使民辦高校管理中更易于走向“形式主義”。在民辦高校中，也有對“過”的管理，但與公辦高校不同的是，無“過”是崗位考核稱職或合格的必要條件，而非充分條件。即使無“過”，但因為無“功”，從壓縮成本角度，該崗位也極有可能被認為不稱職或不合格。“功”是崗位稱職的必要條件，“過”是不稱職的充分條件。民辦高校實行“無過錯責任”，無“功”即為不稱職。

五、國家政策的調整有利于打破高校管理理念的局限性

（一） “去行政化”改變了公辦高校的辦學主體地位，從政府價值向教育價值轉換

對于公辦高校管理中的“維持”理念的局限性，從政府與高校的關系方面去尋找突破途徑。2010年《國家中長期人才發展規劃綱要（2010—2020）》提出，克服高校管理中的行政化、“官本位”傾向，取消“行政級別和行政化管理模式”。取消公立高校行政級別，改變行政化管理方式已成大勢所趨。與此同時，各級政府進行了配套的政策探索，對公立高校的事業單位編制改革也在緊鑼密鼓進行。因此，“去行政化”是改變公立高校管理短板的一劑良方。政府的行政化，除了表現為政府按照高校不同級別進行經費投入以外，在項目資源配置上也表現出很強的行政化干預，項目配置成為政府以行政手段配置辦學資源的重要手段。通過各種項目工程的立項、評估和評獎等手段，行政力量介入高校管理各方面，強化了對高校的控制。[29]

由政府管制向社會管理轉型，有助于高校去行政化的實施。政府職能轉變是關鍵，深化社會管理體制改革，拋棄計劃經濟思維，尊重高校獨立法人和辦學主體地位。[30]市場化策略也是解決高校行政化的重要途徑，[30]以績效、問責、競爭等方式促進去行政化。政府職能的轉換是高校去行政化的重要方面。政府職能從管控到監管轉變，明確政府在高校管理體系中的監管范圍，做好政府作為外部主體對高校績效問責機制的建構。[31]

（二） 民辦高校的“分類管理”“差別扶持”使高校發展有了新選擇

對民辦高校管理中成本壓縮型的管理理念的局限性，從增加政府投入方面尋找答案。2017年1月發布的《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》（國發[2016]81號）和2017年9月起施行的修正后的《中華人民共和國民辦教育促進法》（中華人民共和國主席令第五十五號），明確了民辦高校的公益屬性，國家積極鼓勵，大力支持。從營利性與非營利性角度指明了民辦高校的發展方向。（1）民辦高校在發展選擇方面，按照舉辦者自愿的原則，自主選擇營利性或非營利性發展類型。（2）在收費方面，民辦高校可以根據辦學成本和市場需求，確定收費項目和收費標準。非營利性民辦高校收費辦法由政府制定；營利性民辦高校收費標準則由市場調節，學校自主決定。（3）在辦學收益方面，非營利性高校舉辦者不得取得辦學收益，辦學結余全部用于辦學條件改善等學校發展方面。營利性高校舉辦者可以取得辦學收益。（4）在政府扶持方面，各級政府設立專項資金，用于資助民辦高校發展。政府通過采購服務、助學貸款、轉讓閑置國有資產等措施對民辦高校給予扶持。對非營利性民辦高校，還進行政府補貼、基金獎勵和捐資激勵等措施予以扶持。國家對民辦高校施行稅收優惠政策，對非營利性民辦高校施行與公辦高校同等稅收優惠。（5）在土地使用方面，對營利性高校按國家規定提供土地，對非營利性高校實施與公辦高校相同政策。

從修改后的《促進法》可以看出，國家對民辦高校從政策上進行扶持，對非營利高校扶持力度更大，在許多方面給予等同于公辦高校的各項優惠政策。從《意見》中也可以看出，政府以分類管理，公益導向為原則，進行非營利性和營利性分類管理，差別化扶持，教育的公益性始終放在首位。國家對民辦高校公益性的高度認可，成為國家對民辦高校實行各項優惠政策的邏輯前提。對民辦高校優惠政策的實行，不管營利性或非營利性高校，都是政策的受益者，對緩解民辦高校資金來源的緊張性，起到了立竿見影的效果，對非營利性高校的效果會更加顯著。隨著國家各項優惠政策的逐步實施，政府和社會更加看重教育的公益性，進一步落實國家法律法規對民辦高校的經費資助，逐步提高資助額度，逐步改善目前民辦高校主要以事業性收入作為業務運轉的尷尬境地。隨著經費來源緊張的逐步緩解，由此產生的“無功即是過”的辦學理念也會逐步淡化，并對管理原則和管理方法等方面產生深遠影響。

從長遠看，高校辦學體制從國家主辦到公私并舉，高校投資主體的多元化，傳統的公私二分法遇到了困境。公立私立高校標準逐漸模糊，取而代之的是更加多元化的界定標準。隨著教育市場的全球化，對國外公立私立高校投資體制的借鑒，公立私立高校的標準更加模糊，管理模式、管理理念和原則逐漸趨同，留下的僅是辦學風格和特色的多樣化。