西藏鞏固拓展脫貧攻堅成果、接續鄉村振興的戰略判斷及建議

劉金龍，時衛平，龍賀興

（1.中國人民大學農業與農村發展學院 北京 100872；2.中央民族大學經濟學院 北京 100081）

引 言

黨的十九大提出，到2035年，鄉村振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實現；到2050 年，鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，對新發展階段優先發展農業農村、全面推進鄉村振興做出總體部署。2021年中央一號文件提出“到2025年，農業農村現代化取得重要進展，農業基礎設施現代化邁上新臺階，農村生活設施便利化基本實現，城鄉基本公共服務均等化水平明顯提高。”2021年3月《中共中央國務院關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》公布。2021年4月全國人大常委會通過了《鄉村振興促進法》。“小康路上不落一人”“全面實現小康，一個民族都不能少”，西藏提前一年實現了脫貧攻堅目標，消滅了絕對貧困問題，邁入了全面小康社會。在基本實現農業農村現代化的新征程上，西藏不能掉隊。按照基本現代化目標，西藏農業農村發展面臨哪些短板？西藏自治“十四五”鞏固脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接戰略方向又是什么呢？

民族地區要振興，鄉村必振興。與其他民族地區一樣，西藏各民族生生不息的文化源于鄉村，源于勤勞智慧的人民長期與自然環境的互動。到2035 年，基本現代化不能落下任何一個民族地區。在基本現代化征程中的西藏，其文化根基依然在于農牧區。在西藏，鄉村振興有守疆固土、民族團結意義。守好“三農”基礎是堅持底線思維，增強憂患意識，提高防控能力，沉著應對國內外風險挑戰，保持社會經濟持續健康發展的“壓艙石”。鄉村振興關系到是否能從根本上解決城鄉發展不平衡、農村發展不充分等突出問題，關系到是否能實現城鄉統籌、城鄉一體化的可持續發展。

西藏需基于中央有關鞏固脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接重要決策部署謀新局、開新篇，堅決守住脫貧攻堅勝利果實，堅實走出一條西藏特點的“鞏固拓展脫貧攻堅成果、同鄉村振興有效銜接”的道路。在此基礎上，圍繞鄉村振興目標，把準鄉村工作導向，找準推進西藏農業農村現代化工作重心，制定出鄉村工作路線圖和施工圖，確保實現同鄉村振興有效銜接。必須準確把握“鞏固”“拓展”“銜接”六字內涵。在延續脫貧攻堅階段政策、項目、舉措和工作機制基礎上，圍繞“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”二十字方針，健全鄉村振興領導體制和工作體系，加快推進縣產業、人才、文化、生態、組織全面振興。抓住構建新發展格局、促進高質量發展機遇，著力解決拓展鞏固脫貧攻堅同鄉村振興有效銜接面臨的一些突出短板和體制機制障礙，例如產業發展條件、人才、鄉村人口文明程度、扶志扶智、生態文明、部門協調、基層黨建等方面存在的問題。

一、西藏農業農村基本現代化面臨挑戰

2019年是西藏發展史上具有里程碑意義的一年。通過精準扶貧、精準脫貧，西藏堅決打贏了脫貧攻堅戰，74 個貧困區縣全部順利脫貧摘帽，62.8萬建檔立卡貧困人口全部脫貧，歷史性地消除了絕對貧困問題，各族人民實現了不愁吃、不愁穿和義務教育、基本醫療、住房安全有保障，與全國人民一道共同邁入了全面小康社會。面向2035年基本實現農業農村現代化的遠景目標，西藏農業農村發展在如下幾個方面仍然存在短板。

（一）西藏農民人均可支配收入有待繼續提高

黨的十八大以來，西藏農民人均可支配收入快速增長，從2014 的7359 元提高到2020 年的14951元，占全國農民人均可支配收入比重也從70.16%提升到85.21%。西藏建檔立卡群眾人均可支配收入在2020年也突破一萬元。西藏城鄉居民收入差距有所下降，但下降幅度小于全國平均水平。在西藏自治區內部，阿里地區、日喀則地區、昌都市農民人均可支配收入相對較低，需要進一步給予重點支持。

（二）西藏鄉村就業高度依靠農牧業

2019年西藏農業產業增加值占地區生產總值比重為8.2%，但根據《西藏統計年鑒2019》，西藏鄉村人口就業高度依賴大農業，農林牧漁從業人員占比66.82%。其中，林芝地區鄉村從業人口中農林牧漁從業人員占比83.22%。西藏新型城鎮化與農業技術進步的耦合協調度處于低水平，新型城鎮化與農業技術進步相互制約作用偏大[1]。考慮到全國農村勞動力非農就業55%以上，西藏“十四五”規劃中40%城鎮化率目標，及西藏自治區2020 年城鎮化率為32%的現狀，西藏需要進一步加大力度促進農村剩余勞動力轉移就業。

（三）西藏農民消費水平有待提高

1999-2018 年農村統計數據顯示，2004-2018年，西藏農民消費水平長期處于省級最低水平。2018年，西藏農牧區居民消費位列全國倒數第一，比倒數第二的甘肅少22%，為浙江的38%。西藏農村人均用電量全國倒數之一，遠比倒數第二青海低，是全國平均水平的1∕17，是江蘇省的1∕80。根據國家統計局數據，西藏農牧區居民人均醫療保健消費支出位列全國倒數之一，2019 年不及倒數第二的貴州的一半，是全國平均水平的25%，是浙江省的20%。

（四）西藏農牧業現代化水平低，農牧業生產碳排放經濟貢獻系數不高

2016 年農業農村部《全國農業現代化評價結果》顯示，西藏農牧業現代化水平位列全國倒數第一（分值為46.71），處于“發展起步階段”。西藏生態盈余仍然處于較高水平，但人均能值生態足跡呈波動式上升趨勢，人均生態承載力不斷下降[2]。從農業碳排放和碳吸收看，西藏農業碳排放生態承載力在31 個省級單位中最低，農業碳排放大于農業碳吸收（即農業碳排放過載），碳排放經濟貢獻力最差[3]。2007-2015年中國省級農業碳排放橫向比較中，西藏地區虧損量最大，年均虧損量達到297 萬噸碳[4]。從耕地系統生態補償價值角度看，西藏耕地生態系統服務凈價值（1單位生物當量因子的價值量）最低（352.74 元∕hm2）[5]，遠低于甘肅（2991.76元∕hm2）、青海（3248.31 元∕hm2）、寧夏（3346.52 元∕hm2）及新疆（7765.75 元∕hm2）[5]。考慮現代化水平、農業碳排放、耕地生態系統服務凈價值等因素，西藏農牧業發展應構建綠色農業發展的制度環境[6]，提升農業現代化水平。

（五）西藏面臨巨大的經濟發展與生態保護雙重壓力

西藏擁有全國最高的貧困縣比重、深度貧困縣比重和重點生態功能縣比重[7]，是生態功能區與集中連片貧困區雙重疊加的關鍵性區域[8]，生態問題與農村產業發展問題相互制約。采用中國科學院山地研究所生態脆弱性數據集，評估國家334個深度貧困縣生態脆弱性和第一產業比重，西藏面臨較高生態保護和經濟發展雙重壓力[7][9]，存在大面積高生態脆弱性地區[7]。盡管西藏林草面積增加，但土地退化問題嚴重。根據科技部公布的全球生態環境遙感監測2019年度報告中土地退化分布數據集分區統計結果，西藏墨脫縣土地退化面積最大（退化面積達10511.37平方千米）[7]。

二、“十四五”鞏固拓展銜接的戰略方向

（一）整體性系統性思維

西藏鞏固拓展銜接工作要放在全國鄉村振興大局整體中考量。置于中華民族偉大復興戰略全局來謀劃，中華民族要復興，鄉村必振興。要置于世界百年未有之大變局中認識西藏鄉村振興重要性，穩住農業基本盤、守好“三農”基礎是堅持底線思維，增強憂患意識，提高防控能力，沉著應對國內外各種風險挑戰，保持社會經濟持續健康發展的“壓艙石”。

要從歷史維度認識鄉村振興。包括西藏文化在內的中華文明根在鄉村，鄉村是中華文化發育、儲存與傳承載體。西藏現代化進程的特色主要體現在鄉村現代化上。

要從黨的初心和使命來認識鄉村振興。中國共產黨帶領廣大農民開展土地革命，實現“耕者有其田”的土地制度，初步完成祖國獨立、民主和統一的事業。新中國成立以來，中國共產黨一直十分重視鄉村發展，特別是1979年改革開放以來，以家庭聯產承包責任制為標志開始了我國鄉村振興建設探索。2005 年提出以“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”二十字為方針來建設社會主義新農村。進入中國特色社會主義新時代，以習近平同志為核心的中國共產黨秉承“為人民謀幸福，為民族謀復興”的初心使命和執政理念，科學判斷人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾已經成為社會主要矛盾。鄉村振興正是關系到我國能否從根本上解決城鄉發展不平衡、農村發展不充分等突出問題，關系到中國整體發展是否均衡問題。

要融入我國高質量發展戰略和雙循環新發展格局中。準確把握形勢，尤其是要準確把握新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，必須振興鄉村。加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進新發展格局是“十四五”和未來更長時期我國應對錯綜復雜國際環境和實現高質量發展長期戰略。要抓住構建新發展格局機遇，著力解決拓展鞏固脫貧攻堅同鄉村振興有效銜接面臨的一些突出短板和體制機制障礙，例如鄉村治理體系和治理能力、糧食安全保障、鄉村生態文明建設、鄉村文化傳承、公共服務均等化、鄉村基礎設施建設與維護、城鄉融合發展等方面的問題。要更好地利用農業多功能優勢和農村超大規模市場優勢，把拓展鞏固脫貧攻堅同鄉村振興有效銜接過程轉化成激發和釋放農村投資和消費過程，全面增強農業農村發展活力，不斷滿足全社會日益增長的優質和多樣農產品和生態產品需求，使鄉村振興成為雙循環新發展格局的重要引擎。

整體改建的鄉村振興局要繼續發揮開發式扶貧優勢，對已脫貧地區和脫貧人群，再送一程，確保不出現大面積返貧。工作重點應當轉移到在已脫貧地區繼續增強黨的全面領導，提高治理體系和治理能力現代化水平；改善產業發展環境，提升地方產業發展的技術水平和創新能力，做強特色產業；扶志扶智，增強和調動內生動力；繼續改善基礎設施水平；加大生態文明和精神文明建設力度。應突出民政、殘聯、紅十字會等組織的專業性，通過各部門協作，進一步完善、強化現有社會保障體系實現對各類新發生貧困救助，筑牢防返貧兜底保障基礎。各相關部門應針對不同群體需要出臺專項政策，保證扶貧措施專業、清晰、便利、可塑、實事求是。

（二）加強黨建引領基層治理體系建設

需要從政治視角、戰略高度認識西藏基層治理體系建設。構建黨在農村基層政權全面執政為核心，以鄉村法治為準繩，以村民自治為主體，以鄉村德治為基礎，充分發揮社會組織和市場組織作用重建鄉村治理體系。

五級書記抓扶貧成為我國取得脫貧攻堅全面勝利根本性的制度安排，而五級書記抓鄉村振興，補上鄉村建設這個我國基本現代化藍圖中最大短板，體現了我國的制度優勢，也是制度保障。鞏固黨的執政基礎、加強黨的執政能力，真正實現中國共產黨全面執政還需要稍微補上基層這一塊。改造傳統鄉村，推進農村現代化轉型，只能由中國共產黨各級組織來領導。五級書記抓鄉村振興，而最基層一級書記是以自愿者的身份來抓，顯然是不夠的。強化黨的基層組織體系建設，將鄉村基層黨組織建設成鄉村治理體系的中樞。

試驗探索構建“一驅四輪”的新時代鄉村基層治理體系。“一驅”即以黨組織作為領導核心，四輪則是政府機制、市場機制、社會機制和社區機制共同發揮作用。“一驅四輪”治理體系旨在建立一個系統性、綜合性治理體系，尋求治理中各個力量的協調統一。有效推動政府管理和服務下沉到基層，貼近人民生產生活，降低管理成本，提高行政效率。在黨建引領下，增強政府治理與協調能力，補缺短板調動社會力量，激發社區原生動力，建立系統性、綜合性治理體系，形成共建共享共治的鄉村治理格局。

政府全面落實依法治村、依法行政。法治是健全鄉村治理體系保證。推動基層涉農干部形成親法、信法、學法、用法的思想自覺。政府應有所為有所不為，克制過度干預傾向。政府需嚴格做到依法行政，杜絕權力無節制擴張。

讓社區自治回歸自治。自治是健全鄉村治理體系的核心。社區自治的中心使命是立德樹新風。鄉村是人情與道德、習俗等相連，善加利用引導便可形成與法治相輔相成的德治。要傳承弘揚農耕文明精華，塑造鄉村德治秩序，培育弘揚社會主義核心價值觀，形成新的社會道德標準，有效整合社會意識；注重樹立宣傳新鄉賢典型，用榜樣力量帶動村民奮發向上，用美德感召帶動村民和睦相處；大力提倡推廣移風易俗，營造風清氣正的淳樸鄉風。面對鄉村公共空心化、農民個體化、社會組織松散化困境，應當重視鄉村社會中自下而上的內生性自治組織培育，并通過自治組織建設，來提升鄉村社會治理能力、重建鄉村社會團結。整合現代鄉賢凝聚鄉民對于鄉村社會的認同感和歸屬感，達到傳統與現代的連接，重構鄉村社會倫理，最終實現鄉村治理和諧有序進行。

發揮社會組織作用。要加大社會組織培育和管理體制改革力度，激活社會組織活力，發揮社會組織群眾動員優勢，尤其在鄉村基礎設施建設、矛盾糾紛化解、公共服務等方面，發揮社會組織作用，使社會組織能夠成為鄉村基層政府有力幫手。

（三）協調政府和市場力量推動產業發展

西藏農村地區發展產業很難，信息、技術、人才缺，產業基礎差、環境差，依托于資源的傳統產業多為小、散、弱。西藏自然條件惡劣，因崇山峻嶺阻隔，形成與廣袤自然資源相適配的傳統農牧業生產結構。傳統社會經濟活動是鑲嵌在社會系統中的，在鄉土經濟長期處于自給自足的自然狀態中，老百姓市場意識缺乏，出售的物品不圖價高，羞于議價。這樣的生產結構只能通過政府強力干預，找出有一定競爭力的產業并予高強度幫扶，如藏豬養殖、矮化密植蘋果及養雞等。

西藏各級政府一定要有所為，方可培育出主導產業。幫扶易致貧易返貧人口全面介入西藏旅游業和建筑業。西藏旅游業高速成長，固定資產投資規模會在相當長時期內保持高速增長和高位運行。需要在大型安置區和抵邊地區促進發展旅游商品、特色加工業、特色種養業。

與實現脫貧攻堅階段相比，鞏固拓展階段的市場機制發揮的作用要更大一些，而在全面推進鄉村振興過程中，要強調市場機制，讓市場決定資源配置，推動產業振興。持續推進特色鄉村產業發展，完善特色產業鏈條。需要進一步探索能與自然生態系統和現代化導向的社會系統相契合的經濟活動，而產業選擇是關鍵。需要在生物經濟上著力，需要挖掘西藏各地傳統生產的生態社會特征，將傳統生產中有競爭力的經濟活動提升到特色產業上來，傳統稻米、中藥材、林下經濟、特色旅游都具有廣闊前景。在脫貧攻堅階段，部分產業選擇瞄準開拓遠程市場，這固然是發展需要，讓農民學習商品生產，看看什么是市場。這些產業很難植入到自然生態系統中，更難嫁接到當地社會系統中，難以持久發展下去。

大力發展生態農業。按照大農業土地利用分類看，西藏主要農業土地為耕地和草地。目前西藏耕地單位生物當量因子的價值量是全國最低值[5]，草地上的畜牧業被認為存在過載及碳排放赤字問題[3][4]。然而，從另一個角度看，以畜牧業為主的傳統農業產業又是具有綠色無公害、產品種類多、獨特甚至唯一性特征。西藏部分傳統農業還可能兼有文化功能以及維護生物多樣性功能。中國生態文明建設內涵必然要求農業生態化[10]，加之西藏大部分縣域屬于重點生態功能區，因此，西藏需要根據國家長期發展趨勢來思考如何調整農業產業結構。此外，在生態脆弱和環境承載力不足的鄉村中邊緣戶退出農業生產也是實現鄉村振興的選擇之一[11]，西藏可在部分生態脆弱地區試點試驗。

發展壯大農村集體經濟組織，支持多元化農民合作組織發展。應加快完成農村集體產權改革，將發展集體經濟作為凝聚農戶利益、優化農戶收入結構、共享鄉村發展紅利的重要方式。支持集體經濟組織發展生產性服務業，承接政府公共服務項目，拓展集體經濟組織收入來源，優化農戶生計來源結構。充分發揮鄉村互助傳統，幫助農戶建立起規范合作組織，引導幫扶主體、社會資本以入股合作方式與農戶建立穩定利益聯結，以組織化程度和集體行動能力提高建設為重要支撐，全面促進鄉村振興。

政府可做好定位，提升引導力度，發揮市場機制作用。通過培訓和勞務輸出，讓脫貧人口多接觸市場，觀察和學習市場機制現象、規律，掌握了解市場信息渠道，在市場大潮洗禮中完成蛻變，愿意主動對接市場，并勇于接受市場挑戰，在市場競爭中磨礪成長壯大起來。政府可為農民專業合作社、家庭農場、電商等新型農業經營主體降低經營成本。可加大農民創業能力培訓，鼓勵返鄉創業，營造農村創業創新氛圍。提升農村政務服務質量，完善農村物流體系，健全農村要素市場，改善經營環境。政府直接出資為農業生產各類風險購買保險，降低農業生產的風險。

（四）探索生態產品價值實現形式

要筑牢生態安全屏障，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”發展理念。西藏大部分地區屬于重點生態功能區或生態脆弱區，保護和發展矛盾十分尖銳。因此，必須堅決把社會經濟發展放在生態文明建設大背景下，實現保護與發展平衡，大力推進生態文明建設與綠色發展理念。在嚴守生態文明底線前提下，需要采取更加實事求是的態度，拿出舍我其誰的精神，重新布局好保護和發展空間。探索國家生態功能區生態文明建設和鄉村振興有效銜接試點，探索生態服務價值實現機制，鼓勵生態產品、地理標識產品認證，推動生態補償機制，發揮碳交易作用。率先探索碳達峰的路徑和具體方法，率先有效管理固體垃圾管理，尤其是塑料垃圾管理，探索生活污水處理有效技術和管理體制。

積極探索低碳社會和零排放社區。必須要把生態文明建設貫穿到整個鄉村振興中，走出西藏特色的綠色發展之路。實現西藏農業農村現代化的同時，助力我國2030年實現碳達峰、2060年碳中和目標。

（五）提升整體福利水平

需要提升基本公共服務制度化水平，健全兜底保障。健全教育保障，加大教育投入，加強教師交流輪崗，提升教師業務能力，促進教育公平；調整完善健康幫扶，加強縣、鄉、村醫療機構標準化、規范化建設；完善就業幫扶，建設就業幫扶網點，技能培訓班，實現群眾就業能力和就業意愿雙向提升；完善社會保障體系，以基本養老、基本醫療、最低生活保障為重點，建成全覆蓋多層次社會保障體系。

（六）創建面向現代性的鄉村文化

西藏孕育了源遠流長且燦爛矚目的區域文化，是中華文明重要的組成部分。西藏文化在交融中不斷演化、發展，且自成體系。西藏深處內陸，被崇山峻嶺所阻隔，以工業革命為基礎的現代文明遠不及沿海地區。西藏擁有潔白無瑕的大自然，尚未遭受自然破壞、環境污染的影響。西藏需要挖掘傳統文化中的現代元素，構建面向現代性的鄉村文化。

西藏鄉村文化建設需要進一步創造與現代化相銜接、相融合的農牧民的生活方式、思想情感、文化心理。要發揮農牧民作為主人翁的自覺主動、自尊自信，鍛造出具有面向現代的充滿內在活力的鄉村文化。西藏鄉村文化作為中華文化的重要組成部分，蘊含著豐富的哲學思想、人文精神、價值理念、道德規范。西藏鄉村文化盛行萬物相連、平等共生的生態文化，這可以有效轉化為“綠水青山就是金山銀山”的生態文明實踐，保護好生態環境。農牧民是西藏鄉村文化建設主體，可以引導農牧民認識到鄉村文化的價值、所蘊含的厚重感、溫度感和人文關懷，形成共同的文化認知，為鄉村文化找到通往未來的發展道路，滋養鄉村社會的同時滋養全社會，實現鄉村振興。

鄉村文化建設關鍵是人，核心是人才。需要建設一支懂農牧民、愛農牧區和愛農牧業、有強烈使命感和責任感的文化隊伍。探索有效方法，把現代文化要素融入西藏農牧區中，比如，健康和飲食、消費和理財、愛讀書崇尚科學、法制意識、契約精神等。組織開展與日常生產生活相關的、農民喜聞樂見的、能夠積極參與的鄉村文化活動，擴大群眾基礎和現代鄉村文化公共空間。加大農村文化市場建設投入力度，盤活農村文化產品流通，豐富農村文化業態，健全新時代農村現代文化產業體系和市場體系。