多元協(xié)同治理語境下社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)

張鐵薇 劉旭杰

黑龍江大學，黑龍江 哈爾濱 150080

引言

多元協(xié)同治理意指多個主體共同協(xié)調(diào)參與治理，其“多元協(xié)同”在于多元主體間的共性，治理理論在于各類組織通過非正式、非政府機制實現(xiàn)各自需要。政府部門是在目標制定、法律和規(guī)則方面發(fā)揮關(guān)鍵作用的行為主體，而自主組織擁有更大程度管理自我的權(quán)利。協(xié)同治理理論探尋各主體間的協(xié)作互助，進而發(fā)揮系統(tǒng)的最大功效。中央政府、地方政府、行業(yè)專業(yè)組織以及相關(guān)社會主體如社區(qū)平臺、市場主體（家政機構(gòu)和家政工等）、家庭和公民共同構(gòu)成多元協(xié)同治理體系[1]。該體系設(shè)立初衷在于通過完善項目體系，引入市場主體及社會力量踴躍參與，從而提升項目的監(jiān)管力度，提高整體效益。隨著社區(qū)居家養(yǎng)老模式在社會養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，其影響逐步進入多元協(xié)同治理視域之中。在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)內(nèi)涵逐漸與多元協(xié)調(diào)治理涵義交互發(fā)生作用后，多元協(xié)同治理就兼有福利供給和公共治理的理論意涵。考慮到當前社會老齡支持體系建設(shè)進展以及經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)實，有必要厘清多元協(xié)調(diào)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展方向。多元協(xié)同治理是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的關(guān)鍵，其落腳點在于倡導市場主體及社會力量參與到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)之中，提升社會供給總量的支持效能，從而激發(fā)供給主體的主動力，提升服務(wù)效能，適應(yīng)多樣化老年群體需求。社會支持老齡服務(wù)體系下多元協(xié)作治理本質(zhì)在于，在共同社會力量加入的前提下，運用科學的多方協(xié)調(diào)機制賦予養(yǎng)老服務(wù)支持或設(shè)施供給，發(fā)揮社會老齡支持體系的最大化效能，養(yǎng)老服務(wù)主體漸次實現(xiàn)有機耦合、各方平等的治理合作狀態(tài)。由此，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中的所有個體都能感知到協(xié)同治理的重要性，從而有意識地采取行動，自發(fā)勉勵個體的行為動機并遵循治理秩序。

我國不斷探尋多元主體協(xié)同治理的新機制，但目前社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中供給質(zhì)量和效率提升空間較大，尚缺乏自主性養(yǎng)老服務(wù)供給主體，需創(chuàng)設(shè)社會化、市場化的社區(qū)居家養(yǎng)老公共服務(wù)手段，市場主體間協(xié)調(diào)管理過程中仍存在諸多問題[2]。因此，應(yīng)正視社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中各市場經(jīng)濟經(jīng)營主體的角色，明確各自職責定位，優(yōu)化制度安排，實現(xiàn)多元化市場經(jīng)濟經(jīng)營主體的健康良性協(xié)同治理，從而推動多元化市場經(jīng)濟經(jīng)營主體社會居家養(yǎng)老服務(wù)包容性發(fā)展。探尋政府與社會多元服務(wù)主體共治成為新時代我國社會養(yǎng)老公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)展的新趨勢。現(xiàn)有研究多聚焦于社會學等學科，選取我國某一城市或農(nóng)村作為研究對象，就某一地區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展現(xiàn)狀進行實地調(diào)研；或從法學視角探討老年人權(quán)利保護問題。本文以法學視角探討社區(qū)居家養(yǎng)老問題，重點通過協(xié)同治理，促進多元主體參與，廣納資源以適應(yīng)我國人口高速老齡化的發(fā)展要求。

一、社區(qū)居家養(yǎng)老是契合當前養(yǎng)老形勢的必然選擇

當前，機構(gòu)養(yǎng)老以及家庭養(yǎng)老供需匹配度不科學、供給能力不完善，無法滿足快速增長的老年護理服務(wù)需求。社區(qū)居家養(yǎng)老模式是繼家庭養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老之后的有效補充和替代。

（一）我國傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)模式的過渡

傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式主要由家庭成員中的伴侶和子女為老年人提供情感照料、幫助醫(yī)療兼顧增進家庭團結(jié)。該種養(yǎng)老模式與“父母在、不分家”的倫理觀念相契合，基于血緣紐帶的傳統(tǒng)家庭結(jié)構(gòu)為養(yǎng)老提供了充足人力基礎(chǔ)并減輕經(jīng)濟負擔。但是，傳統(tǒng)的家庭結(jié)構(gòu)中不同代際之間容易產(chǎn)生代溝，文化氛圍和倫理傳統(tǒng)也無法避免人生觀、價值觀的巨大差距，老年人的社會參與度較低，易產(chǎn)生情緒問題。此外，數(shù)量龐大的獨生子女的父母陸續(xù)步入老年以及傳統(tǒng)“世代同堂”社會家庭結(jié)構(gòu)的改變，空巢老人數(shù)量逐漸增加，單靠家庭力量已難以為繼，傳統(tǒng)養(yǎng)老模式的局限性逐漸凸顯。機構(gòu)養(yǎng)老主要為老年人提供相應(yīng)標準的日常護理、精神慰藉和醫(yī)療服務(wù)，對環(huán)境要求較高，需要老年人脫離熟悉的家庭，入住機構(gòu)內(nèi)并重建人際關(guān)系，融入新環(huán)境。有別于城市地區(qū)，由于收入水平和服務(wù)可及性等局限，農(nóng)村老齡人口難以充分利用機構(gòu)養(yǎng)老資源。社區(qū)居家養(yǎng)老以居家為重點，以社區(qū)為保障，主要內(nèi)容包括老年人家政服務(wù)、醫(yī)療支持和心理疏導等。結(jié)合職業(yè)化養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)方式的特點，將社區(qū)日托和家政服務(wù)的優(yōu)勢引入居家養(yǎng)老，不僅可以實現(xiàn)機構(gòu)養(yǎng)老的專業(yè)化、社會化護理服務(wù)，還可以融合傳統(tǒng)家庭和機構(gòu)養(yǎng)老的優(yōu)勢[3]。

（二）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式成為必然選擇

2008年全國老齡辦聯(lián)合國家發(fā)改委等九部門發(fā)布的《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》中明確，居家養(yǎng)老服務(wù)是指以社區(qū)為依托，倚靠政府和社會力量幫助居家老年人提供服務(wù)，如家政服務(wù)、生活照料、精神慰藉和康復護理等，形成的養(yǎng)老形式①https://www.pkulaw.com/chl/981aa9862ec23c55bdfb.html?keyword=%e5%b1%85%e5%ae%b6%e5%85%bb%e8%80%81，最后訪問時間2021年12月20日。。2018年修正后的《老年人權(quán)益保障法》第五條成為我國居家養(yǎng)老服務(wù)制度最直接的法律依據(jù)，其中明確居家養(yǎng)老是我國當前采取的主要養(yǎng)老模式。2019年國務(wù)院出臺的《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》中再次強調(diào)了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的重要地位②2019年《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》在應(yīng)對人口老齡化的具體工作任務(wù)中的第三點指出，要打造高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品供給體系，健全以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)充分發(fā)展、醫(yī)養(yǎng)有機結(jié)合的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系，多渠道、多領(lǐng)域擴大適老產(chǎn)品和服務(wù)供給，提升產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量。。

社區(qū)居家養(yǎng)老是由政府主導，社區(qū)進行統(tǒng)籌和扶持，以老齡人服務(wù)支撐體系和居民社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的平臺設(shè)施為重要支撐，通過第三方企業(yè)和社會機構(gòu)開展相應(yīng)業(yè)務(wù)，利用家政、餐飲服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生等經(jīng)濟社會優(yōu)勢資源，實現(xiàn)“家庭生活+社區(qū)服務(wù)”的雙贏養(yǎng)老生活保障服務(wù)模式。政府和社會無需集中修建更多的養(yǎng)老機構(gòu)，該種模式下老年人可以在自己較為熟悉的環(huán)境中生活，社區(qū)負責保障各類社會化服務(wù)。社區(qū)居家養(yǎng)老模式下的“家”與家庭養(yǎng)老模式下的“家庭”具有本質(zhì)區(qū)別，社區(qū)居家養(yǎng)老已從血緣親情紐帶為基礎(chǔ)轉(zhuǎn)向了以治理服務(wù)關(guān)系為基礎(chǔ)。該種模式下，老年人主要依賴退休金、社保等，不再靠子女資助，社會化服務(wù)體系提供較充足的生活照顧和心理慰藉，這無疑是傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式走向成熟化的重大實踐[4]。

社區(qū)居家養(yǎng)老模式契合當前我國經(jīng)濟發(fā)展水平和社會環(huán)境變化，相較于家庭、機構(gòu)養(yǎng)老模式能幫助老年人獲得更多養(yǎng)老福利和社會關(guān)注。社區(qū)居家養(yǎng)老工作的開展涉及多方面利益，包含諸多社會化內(nèi)容，需要多元主體共同參與，同時對社區(qū)管理者在增強社區(qū)歸屬感和凝聚力、提升社區(qū)管理水平、營造良好的社區(qū)氛圍方面提出更高的管理要求。但多元治理協(xié)同也可能模糊了傳統(tǒng)意義的個體邊界職責，衍生出新的關(guān)系，其參與本身即是多主體合作博弈的過程。

二、多元主體：社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同治理的承載者

（一）政府：充當監(jiān)督者角色

多元主體參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)當由政府主導，政府角色由之前的福利提供者轉(zhuǎn)為監(jiān)督者。政府通過搭建設(shè)施或平臺、購買服務(wù)等創(chuàng)新方式在社區(qū)居家養(yǎng)老實踐中形成一套有效可行的監(jiān)督機制。清晰界定多元主體職責邊界，調(diào)動多方力量積極參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)成為養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的新路徑。

第一，政府必須積極適應(yīng)監(jiān)管責任人角色的轉(zhuǎn)變，建設(shè)養(yǎng)老設(shè)施或平臺，動員其他主體為養(yǎng)老服務(wù)貢獻力量。在社區(qū)層面，政府應(yīng)聚焦于推進養(yǎng)老平臺服務(wù)建設(shè)與管理，包括服務(wù)購買、統(tǒng)籌管理等工作，為多元主體的參與建構(gòu)選擇。打造社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)管理平臺，為具有相關(guān)資質(zhì)的社會主體創(chuàng)設(shè)機會，實現(xiàn)公平競爭，形成完全開放的社會平臺，對養(yǎng)老服務(wù)供給主體進行篩選并按照老人多樣化的服務(wù)需求設(shè)計個性化的方案。政府應(yīng)當審查社會主體資質(zhì)，全程監(jiān)督其所提供的養(yǎng)老服務(wù)。第二，鞏固政府在購買老人護理服務(wù)方面的監(jiān)管地位。政府在購買養(yǎng)老服務(wù)后，首先要簽訂雙方合同，明確與社會組織間的責任、權(quán)利和目標。實質(zhì)上是把養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)職能轉(zhuǎn)移到更加專業(yè)化的社會組織，同時，政府也完成了從傳統(tǒng)生產(chǎn)者到購買者和監(jiān)督者的轉(zhuǎn)變。但在新的角色承擔中仍面臨資金使用率較低，可執(zhí)行性及統(tǒng)籌性差，缺乏行之有效的監(jiān)督機制等，由此出現(xiàn)了新的問題。

（二）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)平臺：資源吸聚

《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2016-2020年）》提出社區(qū)、社會服務(wù)主體和社會組織形成“三社聯(lián)動”，建構(gòu)良性伙伴關(guān)系，在社區(qū)服務(wù)供給上分工協(xié)作。多元協(xié)調(diào)治理格局是基于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的最佳狀態(tài)。一方面，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)平臺作為早期合作治理網(wǎng)絡(luò)的一種形式，實現(xiàn)了從社區(qū)主體的多種服務(wù)中吸引資源的功能。該網(wǎng)絡(luò)重點是政府與提供服務(wù)的機構(gòu)或組織之間的相互合作與協(xié)助。基于多個體間的聯(lián)結(jié)，整體協(xié)作網(wǎng)絡(luò)可以建立在尋找及發(fā)現(xiàn)老年人護理需求，從而創(chuàng)建服務(wù)系統(tǒng)供給，最后評估老年人護理的過程上[6]。另一方面，需主動建構(gòu)多元主體間良性互動。這一互動主要指政府、市場主體、社區(qū)組織依照市場主體間的平等地位，在實現(xiàn)共同供給養(yǎng)老服務(wù)過程中，構(gòu)建新型互動協(xié)同機制，并非采用傳統(tǒng)的社區(qū)管理模式下政府部門與其他市場主體間的主導與被主導關(guān)系，通過網(wǎng)絡(luò)共治達到多元市場個體間的共享、聯(lián)結(jié)與協(xié)同。各地正在積極推動社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心及平臺構(gòu)建，以此為依托來構(gòu)建多元主體間養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，促進多元主體間良性互動。但社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)平臺發(fā)展尚不成熟且組織性差，未能成為高效自主性服務(wù)供給主體。

（三）市場主體：凸顯專業(yè)優(yōu)勢

伴隨多元協(xié)同治理格局的生成，市場主體如家政機構(gòu)等社會力量主動進入社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系，是養(yǎng)老服務(wù)社會治理現(xiàn)代化的體現(xiàn)。作為多元協(xié)同治理的必備一環(huán)，市場主體在找尋養(yǎng)老服務(wù)具體需求及供給上呈現(xiàn)出專業(yè)化[6]。然而當前我國市場主體參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給度不高，一方面，當前市場化的家政服務(wù)價格可能超出普通家庭承受程度，造成市場主體在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中普遍存在運營難、資金短缺的問題，難以助力社會方力量科學高效地進行社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)建設(shè)[7]。另一方面，對市場主體參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，政策優(yōu)惠很多無法落實，導致市場主體對服務(wù)供給的積極性較低。

（四）家庭：實現(xiàn)良性對接

轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老觀念的關(guān)鍵是利用社會力量構(gòu)建多元協(xié)同治理體系。目前，我國老年服務(wù)社區(qū)平臺發(fā)展不成熟，家庭需求與社區(qū)服務(wù)銜接不暢，家庭希望獲得的醫(yī)療康復等服務(wù)成本高、專業(yè)性強，即使是家政機構(gòu)作為社區(qū)護理服務(wù)平臺固守的服務(wù)主體也難以承擔重任。因此要努力實現(xiàn)家庭與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)平臺、家政機構(gòu)間多元力量的合作，促進家庭成員包括老年人個體的積極參與和順暢溝通，為家庭制定社區(qū)居家養(yǎng)老個性化護理服務(wù)，提高家庭滿意度。動員和利用分散的社會和家庭資源，使職業(yè)老年人護理服務(wù)成為一個長期機制。此外，養(yǎng)老服務(wù)費用不能單憑市場調(diào)節(jié)，需要在政府政策支持框架內(nèi)，落實老年人家庭護理津貼等，從而促進養(yǎng)老服務(wù)消費。

三、多元協(xié)同治理下社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的具體進路

（一）培育自主性養(yǎng)老服務(wù)供給主體

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)平臺被寄希望于成為當前社會治理創(chuàng)新背景下養(yǎng)老服務(wù)供給的重要主體，需培育社區(qū)內(nèi)部機構(gòu)的自主性服務(wù)及發(fā)展意識，形成一種自發(fā)的組織間互利行為。治理實現(xiàn)的關(guān)鍵途徑在于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)平臺成為自主性服務(wù)主體，從而成為政府公共服務(wù)契約代理者。自主性服務(wù)主體可以承擔政府不能、市場不愿提供的服務(wù)，是為了提高“技術(shù)環(huán)境”的內(nèi)部效率而作出的最優(yōu)選擇，且在行動自主性、價值互利性以及服務(wù)人本性方面有著較大優(yōu)勢。政府各項支持及公平對待是自主性服務(wù)機構(gòu)得以發(fā)展的必要條件，實現(xiàn)過程具有漸進性。社會服務(wù)機構(gòu)要樹立獨立性和自主性。

當前，我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)平臺的自主性、組織性均有待提高，尤其在資金支持上難以擺脫對政府的依賴，其進入社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)過程中更多依賴于多元主體的支持及供給。在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)準入方面，應(yīng)支持各社會力量的參與，例如醫(yī)療機構(gòu)、養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)以及家政服務(wù)企業(yè)等，具體服務(wù)平臺設(shè)施的管理可委派專業(yè)組織或相關(guān)家政機構(gòu)。專業(yè)化的社區(qū)服務(wù)人員是我國社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展最關(guān)鍵的人才保障力量。

近年來，國內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)尤其是家政業(yè)迅速發(fā)展，但整體從業(yè)者素質(zhì)并未顯著提升，成為制約行業(yè)發(fā)展的主要原因。家政業(yè)在對員工技能培訓和服務(wù)評級方面具備其他業(yè)界無法比擬的先天優(yōu)勢，而家政服務(wù)行業(yè)有序推進的關(guān)鍵在于家政機構(gòu)的規(guī)范化運營。員工制的家政機構(gòu)運營模式是實現(xiàn)突破的關(guān)鍵。一方面，家政機構(gòu)需要形成內(nèi)部管理架構(gòu)，確保員工基本的社會醫(yī)療、風險責任。另一方面，需要創(chuàng)新家政人員的選拔標準、培訓模式等。推廣員工制家政企業(yè)運營模式不僅可以助力家政服務(wù)行業(yè)健康發(fā)展，還有助于落實家政人員自身權(quán)益保障，創(chuàng)造雙贏。另外，政府出臺了多項針對家政服務(wù)業(yè)的優(yōu)惠政策，包括減免稅以及保障家政人員就業(yè)等。還可通過制定家政工作者服務(wù)標準和服務(wù)評級制度，建立高質(zhì)量的家政技能培訓機制，支持家政服務(wù)推廣平臺，為培養(yǎng)獨立服務(wù)提供者給予更好的政策支持。

（二）探索社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)社會化

“社會化”在于全部或部分養(yǎng)老功能不再依賴于家庭，而是依靠社會力量，這個過程反映的主要是社會分工細化。社區(qū)居家養(yǎng)老工程參與者涉及政府與非政府組織的職務(wù)行為以及個人行為，具有著復雜的結(jié)構(gòu)支撐以及多樣化的社會資源分布。社區(qū)是老年人獲得陪伴與照料的主要養(yǎng)老場所，亦是其社交網(wǎng)絡(luò)中心。伴隨年齡增長、軀體與認知功能弱化，老年人更傾向于在自己熟悉的社區(qū)環(huán)境里養(yǎng)老。獨立生活能力下降的老年人需要調(diào)動社區(qū)人力資源，由社區(qū)服務(wù)人員負責完成養(yǎng)老服務(wù)運行的具體工作，充分利用社區(qū)支持系統(tǒng)獲得外部生活照料等養(yǎng)老服務(wù)[8]。該種模式低成本、高效率符合老年人的心理需求。

在市場經(jīng)濟下社會機構(gòu)自主參與養(yǎng)老服務(wù)供給，政府運用公權(quán)力愈加審慎，養(yǎng)老服務(wù)尤其是家政服務(wù)的興起為社區(qū)居家養(yǎng)老提供了實現(xiàn)可能。一是形成一種監(jiān)督約束、資源配置的市場化引入機制，逐步應(yīng)對原有市場家政機構(gòu)參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的難題。落實社會服務(wù)機構(gòu)進入養(yǎng)老社區(qū)的各項費用減免和補貼政策等，并規(guī)范資金的使用。必須以不同類型的服務(wù)定價權(quán)為依歸，對財產(chǎn)關(guān)系進行規(guī)范，并逐步吸引更專業(yè)、更成熟的機構(gòu)參與[9]。二是在分配服務(wù)所需的資源方面，以市場為導向?qū)で笊鐣С帧＜艺C構(gòu)作為主要的養(yǎng)老服務(wù)供給者之一，其自身建設(shè)面臨著勞動力組成不穩(wěn)定、缺乏專業(yè)技能、運營資金不暢等情況。此種條件下，是大規(guī)模增加養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的供應(yīng)或是選擇促進服務(wù)機構(gòu)間競爭，是發(fā)展中面臨的難題[10]。社區(qū)老年人服務(wù)體系是老齡化加劇后的社會產(chǎn)物，是政府為滿足養(yǎng)老基本需求而提供的具有保障性的社會化服務(wù)，因此可持續(xù)發(fā)展才能夠落實非收入維度在包容性發(fā)展中的分配效能，使老年人社區(qū)居家養(yǎng)老的個性化需要與普遍需求相交織且同時得到滿足。

（三）提供市場化社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)

社會養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在具備社會性和公益性基礎(chǔ)上，應(yīng)當開拓市場對于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的認可度，2016年《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場，提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》指出，要進一步放開社會養(yǎng)老服務(wù)市場化③2016年《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場，提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》明確提出，放開養(yǎng)老服務(wù)市場，養(yǎng)老服務(wù)資源向居家社區(qū)服務(wù)傾斜。。社區(qū)內(nèi)居家養(yǎng)老遇到的巨大難題在于老年人隨機分散且非規(guī)律性的需求難以達到標準化。當前我國人口的社會流動性大，家庭結(jié)構(gòu)具有核心化和小型化特點，除了傳統(tǒng)資源和政府提供的公共服務(wù)形式的產(chǎn)品，社區(qū)老年公共服務(wù)形式主要按照老年人需求提供，普通形式的家政服務(wù)有時間周期與用工規(guī)律，家政人員可將接到的服務(wù)訂單基于時間和距離統(tǒng)籌規(guī)劃，延長有效服務(wù)時間以實現(xiàn)服務(wù)最優(yōu)化、標準化。除去一般家政服務(wù)需求，更多的老年人服務(wù)需求具有不確定性。家政市場知其交易成本巨大且結(jié)果難以評估，導致一般服務(wù)主體不愿意接單這些無法事前精準規(guī)劃的非標準化養(yǎng)老服務(wù)。由此，應(yīng)從家政人員福利政策入手，對于獲得資格證書者，政府可出資登記造冊，由戶籍所在地區(qū)提供上崗崗位，以高報酬確保高素質(zhì)家政人員數(shù)量供給，推動家政人員在服務(wù)市場積極接單[11]。

社區(qū)對老年人護理服務(wù)的總需求基本上固定，而且相對有限。一個大型社區(qū)的老年人護理服務(wù)的資源能夠滿足社區(qū)家庭的服務(wù)總需求。但如果社區(qū)同時由多家機構(gòu)提供服務(wù)，在內(nèi)部市場競爭的基礎(chǔ)上，各機構(gòu)積極創(chuàng)建相應(yīng)服務(wù)，如專用設(shè)備（服務(wù)）、服務(wù)站、固定人員等，基礎(chǔ)成本將大幅提升，造成需求不足，各家均無法繼續(xù)運作并蒙受損失。然而，市場會迫使成本高或服務(wù)質(zhì)量不佳的服務(wù)機構(gòu)自動退出。為了實現(xiàn)供需平衡，機構(gòu)在行業(yè)中的短期損失無需過度關(guān)注。但鑒于老年人對獨立社區(qū)的明顯依賴以及頻繁更換服務(wù)機構(gòu)的高交易成本，應(yīng)允許自然壟斷在社區(qū)中為老年人提供私人護理服務(wù)。積極引入公私合作的老年公益服務(wù)市場機制，對非公益性老年人的服務(wù)必須由市場充分配置，以市場為導向，構(gòu)建“適度包容”的老年人社會救助保障體系。

多主體協(xié)同治理機制是主體間相互協(xié)作、相互制約的精準機制。高效地實現(xiàn)居家社區(qū)老年人的護理服務(wù)需求，依賴于多種供應(yīng)個體的有機分布和組合[12]。多元主體的參與并不必然帶來高回報，因其利益訴求具有多樣性，所以多元主體本身就構(gòu)成了一場博弈。政府必須創(chuàng)造條件，為成熟的多元主體結(jié)構(gòu)建立咨詢建議機制，建立不同主體間信任機制和監(jiān)管機制，以實現(xiàn)主體利益的調(diào)和、相互信任，最終通過協(xié)商和聯(lián)合管理實現(xiàn)具體目標。這就要求關(guān)鍵治理主體政府對多元主體的供給建立制度化、規(guī)范化保障。多元主體參與供應(yīng)大大優(yōu)化了服務(wù)資源，多種核心服務(wù)資源相互共享、彼此依賴，能有效提高服務(wù)效率。以政府、社區(qū)服務(wù)平臺、市場和家庭等主體為中心，開展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，充分利用各種社會資源和物質(zhì)條件，確保老年人老有所養(yǎng)，并維護其尊嚴。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式可與家庭環(huán)境和制度專業(yè)化相適應(yīng)，其規(guī)模效益能夠滿足大量老年人護理服務(wù)的需求，彌補了傳統(tǒng)養(yǎng)老機構(gòu)覆蓋范圍窄和交易成本高的問題。