融媒時代新加坡傳媒規制探微

鄭晨

摘要：在現代與傳統融合、多種族文化融合的社會面貌下，傳媒在新加坡構建族群認同、文化認同與國家認同的過程中發揮著不容忽視的作用。在政治、經濟、社會、歷史、文化等因素的綜合影響下，新加坡踐行“發展新聞”制度，即傳媒理應成為政府發展國民經濟與維護社會穩定的伙伴，享有“節制的權利和約束的自由”。近年來，伴隨信息與傳播新技術日新月異的發展，新加坡逐步形成了“輕觸式”傳媒規制模式，即傳媒業在不需要政府直接監管的情況下“自動規制”以有效運行。

關鍵詞：媒體融合 傳媒規制 新加坡

時下，數字化與融合化已是大勢所趨，世界各國紛紛調整傳媒戰略布局以適應融合發展的需要。在這場深度融合的浪潮中，新加坡將數字化與融合化上升到國家意志的高度，在傳媒規制方式、傳媒規制重心、傳媒規制理念等多方面進行了大膽嘗試與銳意改革，為世界各國的傳媒規制沿革提供了可資參考的積極意見。

一、融媒進程概覽：實踐與創新

受政治、經濟、社會、歷史、文化等因素的綜合影響，新加坡的傳媒規制模式一直在開放與控制之間不斷調適，以期形成均衡、穩定的傳媒生態。在“發展新聞”制度的規約下，以推動國家發展與提升國家認同為目標，以融合化發展與數字化轉型為路徑，新加坡逐步形成了開放化、多元化、融合化的媒體格局，煥發著活力與可持續發展競爭力。

1.立體、多維、有序的媒體景觀。新加坡是多元文化、多樣種族的融合體，文化的多元性與種族的多樣性體現在傳媒業的兼收并蓄。新加坡是海外華文報刊的發源地之一，也被視為東南亞華文報刊的發行中心。事實上，新加坡報業較為繁榮，已形成多語種并行、多主題并存、本土化與國際化并重的發展局面。在數字化與融合化的時代背景下，新加坡報業推行“數字優先”戰略，著力提升數字內容生產能力與大數據分析能力，以滿足日益多元化的數字閱讀需求。于廣播電視業而言，盡管國內相對狹小的內需市場在一定程度上制約了廣播電視業的發展，但新加坡通過大量國際合作與招商引資，逐步提升了本土節目的創新力與影響力，并不斷開拓海外市場，推動了廣播電視業的長足發展。新加坡通訊及新聞部（Ministry of Communications and Information，MCI）的數據顯示，新加坡擁有9份日報，以英語、中文、馬來語、泰米爾語等四種語言提供信息資訊。新傳媒（MediaCorp）、報業控股（Singapore Press Holdings，SPH）與 So Drama！娛樂（So Drama！ Entertainment，前為SAFRA Radio）三家大型媒體集團共運營著20家廣播電臺。新傳媒作為新加坡最大的跨媒體平臺與新聞生產組織，除11個廣播電臺之外，還運營著一眾多元化、高質量的電視頻道：5頻道、8頻道、U頻道、朝陽頻道與春天頻道等。亞洲新聞頻道（Channel NewsAsia，CNA）由新傳媒于1999年3月成立，旨在以亞洲視角報道全球發展。當下，亞洲新聞頻道已獨立開發新聞應用程序CNA與數字視頻平臺meWatch，以順應融合化趨勢，提高傳播力與影響力。

網絡方面，據Statista統計，截至2018年，新加坡電信（SingTel）與新加坡星和（StarHub）作為新加坡國內最主要的兩大電信運營商，分別占有53.7%、27%的移動市場份額。2020年4月30日，新加坡電信、新加坡星和與新加坡M1公司獲得了兩個全國性5G許可證（后兩者以聯合競標方式獲得許可證），計劃到2025年完成新加坡全國范圍內的5G網絡覆蓋。新加坡歷來注重網絡建設，據DataReportal統計，截至2021年1月，新加坡的互聯網普及率已達到90%，擁有約529萬互聯網用戶（包括496萬社交媒體用戶）。

當下，媒體融合帶來了傳播生態與新老媒體運行邏輯的深刻變革，新加坡的新老媒體“順勢而為”，分別選擇“平臺化”與“集團化”為創新路徑，以實現價值共創與整體協作。報業、廣播電視等傳統媒體進行優質資源整合，全方位布局新媒體數字渠道進行集團化擴張，例如，新傳媒與星和共同推出流媒體服務，為受眾提供更多的點播選擇。網絡新媒體憑借社會化生產與社交化連接兩大優勢特點，逐漸成為新加坡民眾生活、娛樂、資訊消費的主要來源。在國家統籌規劃與大力引導下，新加坡的傳統媒體與新興媒體并不是“此消彼長”的對立關系，而是“水乳交融”的共生關系。

2.“智能國”“智慧國”與“數字新加坡”的時代進路。時下，全球傳媒業正經歷著一場分化與整合的變革，而新加坡選擇以“數字新加坡”（SG DigitalDigitalising Singapore，SG：D）為戰略發展方向，致力于實現從新聞信息化到信息產品化，再到產品服務化的融合轉型。

新加坡早有意識媒體融合是數字技術、產業政策和社會需求共同作用的結果，因而一直將數字化轉型與融合化發展置于政府頂層設計的高度，以促進國家與媒體的共榮、共生。2006年6月，新加坡推出為期十年的“智能國2015”計劃（Intelligent Nation 2015，iN2015），希望以更專業、更創新、更具競爭力的信息通信業驅動國家發展。例如，將云計算、商業分析技術、綠色信息與傳播技術等廣泛應用于電子政務，試圖從決策科學化、執行高效化與監督立體化等方面推進政府治理能力現代化。自“智能國2015”計劃啟動以來，新加坡的信息通信業在基礎設施建設、行業發展與轉型、人力資源開發等方面取得了長足發展，為后續相關計劃的推進奠定了堅實的基礎。

在已有成果之上，新加坡于2014年11月進一步推行“智慧國”（Smart Nation）方案，強調健全數字生態系統，進一步激發數字經濟潛能。這一方案細化為“數字經濟”“數字政府”與“數字社會”三部分，涵蓋CODEX數碼平臺、電子支付、國家數字身份、智慧國家傳感器平臺與智慧城市交通等戰略性項目。與“智能國2015”計劃相比，“智慧國”方案的關注重點由信息通信業擴展到國家全局發展的宏觀層面，并將數字技術置于國家戰略的核心地位。新加坡政府進一步依托大數據、物聯網、云計算、智能終端等新興數字技術，實時收集、匯聚、分析、預測國家發展的各類信息與數據，科學輔助國家治理與統籌規劃。

此后，為建設成為全球第一個“智慧國家”，新加坡于2015年8月發布了《2025信息通信媒體發展規劃》（又譯為《2025資訊通信媒體發展藍圖》，Infocomm Media 2025 Plan），明確指出新加坡重點關注的九大信息通信技術趨勢：大數據分析、物聯網、認知計算與高級機器人、未來通信與協作技術、網絡安全、沉浸式媒體、移動化與高度互聯化、媒介內容突破平臺限制、媒體融合。其中，新老媒體全方位、深層次的融合趨勢被特別強調，關于新加坡傳統媒體與新興媒體如何在博弈平衡下實現整體進步亟待探索與思考。

得益于以上行動方案的穩步推進，當下，新加坡又如火如荼地開展了“數字新加坡”運動，有望推進全國各行各業的數字化進程。行業服務已從人工服務時代發展到高效的互聯網服務時代，同時正向由云技術驅動的自主服務時代過渡，更將迎來由新興技術實現的“無縫時代”（端到端、無摩擦、可預測、可共情）。在此背景下，于傳媒業而言，新加坡此次推出了眾多創新項目，如開發獨立的多平臺電視觀眾測量系統（SG-TAM），設立新加坡互聯網交換中心，成立數據中心產業園，推出下一代全國有線與無線寬帶倡議等。

由此可見，新加坡的融媒進程是在政府主導下有序進行的，這一過程不僅強調技術理性，同時也關注政府、媒體與社會的互動共構關系?！鞍l展新聞”理念貫穿于新加坡融媒進程的各個階段，媒體作為發展支持型的傳播工具，其演進趨勢與國家政策始終保持一致。媒體在享有節制自由的同時，更負有推動國家建設的責任。

二、規制機構透視：信息通信媒體發展局的職能與舉措

在數字化與融合化的進程中，以報業與廣播電視為代表的傳統媒體沿著內容數字化、渠道立體化、經營集團化的思路來進行市場拓展；以互聯網為代表的新興媒體以平臺化的方式來進行市場擴張。為避免集團化與平臺化導致的傳媒市場規制重疊與規制真空，新加坡于2016年將媒體發展局（MDA）與信息通信發展局（IDA）合并為融合規制機構——信息通信媒體發展局（又譯“資訊通信媒體發展局”，Infocomm Media Development Authority，IMDA）。作為公共價值的踐行者，IMDA以技術中立為原則，以法律規范與許可證管理為主要規制方式，對信息通信業與傳媒業進行整合化治理。

1.法律規制：具體、完備且嚴密。新加坡崇尚秩序，立法建制完備嚴密，執法和司法公正嚴明，改革和創新意識強烈。針對藝術、報紙與印刷物、廣播電視、互聯網、電影與電子游戲、郵政、電信7個領域，IMDA主要依循以下11項法律條款進行治理：《報章與印刷法》指導報紙等印刷物的生產經營活動；《不良出版物法》禁止進口、分發或復制不良出版物；《郵政服務法》調控新加坡郵政系統運營和郵政服務監督；《廣播電視法》統籌國內外廣播電視服務，以及廣播電視公司所有權與經營權；《電影法》管理電影的進口、制作、分級、發行、放映等；《電信法》規范電信設備的安裝、維護、維修、檢測等相關流程；《個人數據保護法》《垃圾郵件管理法》與《電子交易法》統領網絡平臺治理與維護網絡空間中的消費者權益；《公共娛樂法》與《遠程賭博法》強調對娛樂產業的開放與控制，鼓勵娛樂產業和諧有序地正向發展。

由此可見，新加坡的傳媒立法十分強調具體性、嚴密性與配套性。IMDA治理本國與外國媒體的生產與經營活動皆有法可依，有章可循。一旦觸及以上法律，將有可能面臨罰款與監禁等處罰措施。

2.許可證頒發：審慎開放與柔性管理。在嚴密的法律規制指導下，IMDA為各個媒體領域制定了相應的許可證制度。報紙與印刷物、廣播電視、互聯網、電信四大領域的許可證頒發與管理尤為審慎。

根據《報章與印刷法》，若想在新加坡印刷或出版報紙，需申請報刊許可證。新加坡本土報紙（除政黨報紙外），可通過GoBuinsess在線申請；新加坡政黨報紙、馬來西亞報紙、境外報紙（在新加坡境外出版，發行間隔不超過一周，刊登任何有關東南亞國家時政要聞，且發行量在300份以上的報紙）等三項特殊類別的報紙需單獨申請，即另行向IMDA的報刊注冊處郵寄特別申請表，獲批后才能取得報刊許可證。

廣播電視領域的許可證類目繁多，包含聲訊文字服務類許可證、全國免費廣播服務許可證、全國免費電視服務許可證、全國付費電視服務許可證、國際付費電視服務許可證、利基電視服務許可證、衛星電視接收系統許可證、數字顯示面板運營商許可證8個類別。

同樣，根據《廣播電視法》分類許可證公告的規定，互聯網接入服務提供商和互聯網服務經銷商只需在IMDA注冊登記，便自動獲得相應的類別許可證，但需要遵守相應的規范章程；網絡內容提供商，包括網絡電臺服務提供商，網絡新聞提供商，在新加坡注冊的政黨，發布政治與宗教言論的個人、團體、組織與公司等也都將自動獲得相應的類別許可證。

此外，根據網絡新聞許可證計劃（Online News Licensing Scheme，ONLS），如果新聞網站在2個月之內，平均每周至少發布1篇關于新加坡的時政要聞，且每月至少有5萬個來自新加坡的IP訪問了該網站，那么這一網站就要單獨申請計算機網絡服務許可證。目前，已有10家新聞網站獲批了獨立許可證。

電信領域的許可證制度更為繁雜，共有26個許可證類別，涵蓋地下通信電纜檢測、網絡布線、電信服務供應、無線電通信設備操控、電信設備交易等6個層面。

由此可見，IMDA的許可證類別細致而全面，許可證頒發與審核謹慎而嚴格，但同時也帶有柔性管理的色彩。例如，分類許可證的授予方式簡化了互聯網服務提供商與內容提供商的市場準入流程；提前14天注冊申請“服務開始”與“服務結束”的要求也進一步提高了許可證管理的合規性。同時，考慮到新冠肺炎疫情對新加坡傳媒業的沖擊，IMDA決定從2020年4月17日起減免電影公開展映與發行的許可證費用。

三、傳媒規制變革：“輕觸式”治理

在融合化與數字化的背景下，為打破跨界經營的政策壁壘、管理壁壘與人才壁壘，新加坡選擇了“輕觸式”規制模式對傳媒業與信息通信業進行治理。在法律規制、許可證制度與行業守則的合力規約下，新加坡的傳媒業與信息通信業不需要政府直接監管，而是通過既定的規制章程自動規制、自行規約以有效運行。

1.規制方式：他律性與自律性相結合。除法律規制與許可證制度兩種強制實施的他律性規制之外，IMDA提倡將行業守則作為主動遵守的自律性規制。行業守則以新加坡社會核心價值觀與道德規范為基礎，充分考慮到新加坡多元種族的社會結構以及傳媒業推動國家建設這一首要目標。因此，行業守則中最基本、最重要的三項原則是尊重國家與公眾利益、維護種族與宗教和諧、遵守社會規范與價值。此外，暴力、裸露、色情、粗俗語言、毒品及驚悚等為媒體內容生產的“紅線”，不可觸犯。

他律與自律相結合的規制方式體現了新加坡法治與德治并重的社會傳統，同時，這一規制方式為傳媒業創造了更多彈性發展空間。

2.規制重心：內容規制與平臺規制并重。媒體融合導致了傳媒市場結構的劇變，在傳媒產業“價值鏈節縱向分離，新老媒體橫向融合”的趨勢下，部分國家已從傳統的縱向分業“豎井”規制模式（技術壁壘分明、產業邊界明晰）轉變為橫向分層（基礎設施層，內容、服務、應用層，接入設備層）規制模式?；诒緡鴩榕c他國經驗，新加坡選擇了內容規制與平臺規制并重的現實路徑：內容規制關注社會與文化層面，促進文化認同、族群認同與國家認同；平臺規制關注經濟層面，聚焦于消費者權益與市場公平競爭。強調多元共治、協同治理、綜合治理的平臺規制兼具創新性與不確定性，如何將其更好地嵌入新加坡“輕觸式”規制模式，是融媒語境下的戰略需求，更是時代命題。

3.規制理念：國家、社會與媒體的互動共構。國家、社會與媒體的互動共構是新加坡媒體融合的核心要義。在融媒進程中，新加坡政府與媒體都將建構具有競爭力、可持續發展的數字包容社會作為首要目標。新加坡媒體尊重自身有“節制的權利和約束的自由”，而國家對傳媒業的治理方式也從強制走向疏導。二者穩定、均衡的共榮、共生關系在融媒時代創造了雙贏的局面：國家為媒體融合與數字化轉型提供政策保障；媒體支持配合國家決策，進而生產與傳播更多有利于國家發展的媒介內容，塑造國家認同。

值得注意的是，面對傳播全球化的沖擊，新加坡正在融媒進程中逐步推進差序化媒體格局，以提高本國媒體的國際傳播力與影響力。不同屬性的媒體在國家利益與社會利益層面各有側重、各司其職。例如，政黨報刊側重于國家利益的表達，突出政治屬性，而市場化媒體側重于公共利益的表達，突出產業屬性。立足國家發展，順應社會變遷，尊重傳播規律，平衡國家、社會與媒體的三重利益，是新加坡媒體融合的規制之路。

作者系中國傳媒大學傳播研究院博士研究生

參考文獻

[1]Ministry of Communications and Information.Foreign and Local Media in Singapore[EB/OL].（2021-05-24）[2021-05-27].https：// www.mci.gov.sg/press-services/guide-for-foreign-media/media-insingapore/foreign-and-local-media-in-singapore.

[2]Statista.Share of the Mobile Revenue Market in Singapore as of 2019[EB/OL].（2021-04-07）[2021-05-27].https：//www.statista.com/ statistics/1007915/singapore-mobile-revenue-market-share.

[3]DataReportal.Digital 2021：Singapore[EB/OL].（2021-02-09） [2021-05-27].https：//datareportal.com/reports/digital-2021-singapore.

[4]Infocomm Media Development Authority.Infocomm Media Landscape[EB/OL].（2020-11-10）[2021-5-30].https：//www.imda. gov.sg/infocomm-media-landscape.

【編輯：陳琦】