新時代國家糧食安全戰略思想述論

唐踔

摘要：面向新時代，基于對糧食安全歷史和現實的深刻把握與深邃洞察，習近平總書記提出了新時代國家糧食安全戰略。這一戰略思想主要包括：糧食安全是國家安全的重要基礎和基石;確保糧食安全必須確保糧食生產后繼有人;確保糧食安全必須實施最嚴格的耕地保護制度;確保國家糧食安全必須堅持依靠科技的支撐引領;確保糧食安全必須堅持“立足國內、適度進口”原則;確保糧食安全必須堅持糧食的數量質量并重;確保糧食安全必須做到既節約糧食又儲備糧食。這一戰略思想對確保新時代國家糧食安全具有極為關鍵、至關重要的意義和作用。

關鍵詞：新時代 糧食安全 戰略舉措

引 言

當前，我國耕地損耗、土地污染問題持續存在，糧食安全基礎受到威脅;種糧比較收益低，農民種糧意愿不強，積極性不高;糧食產量持續保持高位運行困難重重，價格上升空間與成本下降空間雙重缺失;補貼上限和資源環境紅線雙重瓶頸長期存在;全球糧食市場持續低迷，國際糧價波動明顯;糧食供求結構性失衡日益顯著，產需缺口不斷加大，進口持續大幅增加。因此，整體而言，中國糧食安全處于一種“緊平衡”狀態，基礎并不牢固、形勢不容過分樂觀。基于糧食安全的歷史和現實，習近平總書記提出了新時代國家糧食安全戰略，這一戰略思想對確保新時代國家糧食安全具有極為關鍵、至關重要的意義和作用。

一、糧食安全是國家安全的重要基礎和基石

民以食為天，食足則天下安、食危則天下亂。一個國家一旦出現糧食危機，勢必影響老百姓的吃飯問題，進而引發國家的政治和社會危機，在國際交往中也往往授人以柄而處處被動。眾所周知，作為世界第一人口大國的中國對糧食有著巨大的需求，十幾億龐大的人口每年消費量占世界人口消費總量二成的糧食，而且，糧食消費增長的趨勢尚未停止。雖然近年我國糧食連年增產，但各種生產要素已趨極限，高位持續穩定增長幾乎不可能了，因此，“緊平衡”是今后我國糧食安全的基本態勢。鑒于糧食安全的極端重要性以及我國糧食安全的嚴峻形勢， 習近平總書記強調：“保障國家糧食安全是一個永恒課題，任何時候這根弦都不能松。”我們必須從戰略高度、長遠眼光看待糧食問題。只要糧食不出大的問題，中國的事就穩得住。對我們這樣一個有著14億龐大人口的國家來說，手中有糧、心中不慌，這在任何時候都是真理。經過多年努力，我國糧食連年豐收，糧食安全保障能力大幅提升，成功實現了谷物基本自給、口糧絕對安全。然而在實際工作中，特別是農業形勢好的時候，人們往往容易麻痹松懈、安全意識淡化。對此，我們要時刻保持頭腦清醒和憂患意識，繃緊安全之弦，決不能因為連年豐收而對農業有絲毫忽視、懈怠和放松。

糧食安全出現問題就會受制于人，就會被別人牽著鼻子走。試圖依賴他國解決自己的吃飯問題無疑是緣木求魚、靠不住的。中國人的飯碗必須牢牢端在自己的手中，而且里面裝的應該主要是中國糧食，這樣心中才能不慌，行動才有自由。糧食基本自給是一個國家奠定大國地位的基石。世界上真正強大的國家、沒有軟肋的國家，都有能力解決自己的吃飯問題。美國、俄羅斯、加拿大和歐盟等大國無一另外皆是糧食強國。我們一定要保持高度警惕，絕不能讓糧食問題成為我們的短板。糧食安全不僅是經濟問題，也是政治問題。在糧食安全問題上要做到不僥幸、不折騰。世界第一人口大國的糧食安全不能寄希望于國際市場，國際糧食市場不能確保我國的糧食安全，企圖依靠國際市場買飯吃、討飯吃，既不現實也不安全。習近平總書記指出：“我們的飯碗必須牢牢端在自己手里，糧食安全的主動權必須牢牢掌控在自己手中。”必須立足國內，依靠自身，才能掌控主動權。我們必須依靠自身、立足中國的大地解決自己的吃飯問題，絕不能買飯吃，更不能拿著中國的碗去討飯吃。當然，我們提出立足自身、依靠自身解決吃飯問題，并不意味著不可以適當進口一些國內緊缺的農產品，立足自身與適當進口二者并不矛盾，這是問題的一方面;另一方面是，立足自身與適當進口二者的主次地位不一樣，前者是主、后者為輔，立足國內為主，這一點是必須明確和堅定不移的國家戰略。

二、確保糧食安全必須保證糧食生產后繼有人

當前我國的現實是，農民從事糧食生產的意愿降低，許多寶貴的耕地被無情地撂荒，芳草萋萋;不少地方，老人和婦女成了糧食種植的主力軍。面對十幾億龐大人口的吃飯問題，“誰來種地”已赫然擺在了我們面前。農業科技發展相對緩慢，糧食價格波動也常常使糧農預期受益遭遇風險，加之生產成本的上升、外出城鎮務工收入更高又導致種糧比較收益的降低，因而近年來越來越多的農民不太愿意種糧了。因此，要想有人愿意種糧，就必須想方設法保障種糧農民和糧食主產區的利益、充分調動其積極性。

農民勤勞而現實，淳樸又理性。農民是否愿意從事糧食生產、愿意生產多少糧食，關鍵看種糧收益如何。如果種糧能獲得比較好的收益，農民還是愿意種糧的。所以，要強化利益導向，絕不能讓農民因種糧而吃虧。提高農產品的質量和糧食生產的效率能夠增加農民種糧的收益。因此，政府一方面要大力提倡并積極引導農民向走質量興農之路，生產出高質量的“四化”（即綠色化、特色化、優質化、品牌化）糧食產品;另一方面，要大力提倡和積極引導農民走規模化生產之路，通過搞規模化經營提升生產效率和收益。習近平總書記指出：“要堅持規模適度，重點支持發展糧食規模化生產，要讓農民成為土地適度規模經營的積極參與者和真正受益者。”要不折不扣地落實好中央各項支農、利農、惠農政策措施，以增強農民種糧意愿和調動其種糧積極性。要提升小農生產經營組織化程度，改善小農戶生產設施條件，扶持小農戶拓展增收空間，嚴格執行國家糧食收儲政策，對農民余糧做到應收盡收，確保農民不致出現“賣糧”困難，積極穩妥改革糧食價格形成機制，以市場定價、價補分離，繼續執行糧食最低收購價政策，適當提高價格水平，確保種糧農民的收益，保護其積極性。

對家庭農場、專業大戶等新型糧食生產主體要大力發展、扶持、鼓勵和培育。為此，國家新增補貼要向這些新型經營主體傾斜，多產糧的農民補貼也多。為實現地有人耕、糧有人種，還要加快構建一支有技術、懂經營的高素質新型職業農民隊伍。2005年黨的十六屆五中全會就已經提出，有關部門要深入研究，抓緊制定專門規劃和切實可行的具體政策，加大農業職業教育和技術培訓力度，把培養青年農民納入國家實用人才培養計劃，確保農業后繼有人。”為建設一支高素質新型職業農民隊伍，要建立健全專門的政策體系和體制機制，以吸引年輕人務農，為確保糧食安全供穩定堅實的人力資源基礎和保障。

糧食主產區是一個國家糧食生產的主力和核心，是保持糧食生產穩定發展和確保國家糧食安全的“壓艙石”。因此，糧食主產區的偏好和選擇關乎國家糧食安全，因而國家要盡力保護糧食主產區抓糧積極性。比較效益低、農民收入不高、農業對經濟發展的貢獻相對不大，這些原因導致糧食主產區糧食生產的意愿不如原來強烈，動力不足、積極性不高;有的甚至改弦易張，改變原有的產業結構模式，主要產業非農化、糧食生產兼業化、農田工業化、農民市民化，如此一來從根基和根本上動搖了糧食安全。因此，調動糧食主產區種糧積極性必須處理好利益平衡問題，確保主產區相對利益，加強政府的支持保護。習近平總書記指出：“國家要加大對糧食主產區的支持，增強糧食主產區發展經濟和增加財政收入能力，實現糧食主產區糧食生產發展和經濟實力增強有機統一、糧食增產和農民增收齊頭并進。”為此，要盡快完善糧食生產扶持政策體系，研究健全糧食主產區利益補償的具體辦法，新增糧食補貼要向主產區集中，切實做到讓主產區種糧有積極性。對于糧食生產的補貼，要改進和完善政策的精準性、導向性，糧食生產的補貼辦法和方式也需調整和完善，實現激勵性和公平性相統一。

三、確保糧食安全必須實施最嚴格的耕地保護制度

民以食為天，食以地為本。糧食安全之根本在耕地，沒有耕地，糧食生產就成了無源之水、無本之木。耕地作為一種資源的寶貴性主要體現是它直接關聯著人們的吃飯大事，這是就一般而言的;就特殊性而言，耕地對于保障中國糧食安全的重要性就更突出了。我國人多地少的基本國情，決定了我們必須把關系到十幾億人吃飯大事的耕地保護好，絕不能有任何閃失。雖然我國國土面積廣闊，其實，比較而言，我國的耕地毫無優勢可言。不但廣袤的國土中可耕地所占比重不高，可用于糧食生產的耕地先天不足，人均耕地面積就更低了;而且更讓人不樂觀的是，我國有限的耕地還面臨著數量減少和質量變差的風險和擔憂。因此，新時代確保糧食安全，必須堅守18億畝耕地紅線、落實“藏糧于地”戰略。

必須保護好我國現有的耕地，18億畝耕地“紅線”絕不能突破，必須守住。習近平總書記強調：“保護耕地要像保護文物那樣來做，甚至要像保護大熊貓那樣來做。”保護耕地，各級政府負有義不容辭的責任，要切實履行好這項職責，要立軍令狀，沒有一點討價還價的余地！ 農村土地流轉，要依法、規范、有序推進，要有利于糧食生產，流轉土地，耕地的性質不能變，決不允許將流轉后的耕地搞非農建設。人均耕地少、耕地質量總體不高、耕地后備資源不足，是我國耕地最基本的現狀。因此，將最優質、最精華、生產能力最好的耕地劃為永久基本農田，集中資源、集聚力量實行特殊保護，實現“四定”（即定量、定質、定位、定責）保護，劃準、管住、建好、守牢15.46億畝永久基本農田;對違法違規擅自改變農地用途的行為要嚴厲整治。一些農民可以從事非農產業，農民還可以市民化，但有限的耕地不能非農化、工業化。一旦有限的耕地非農化了，糧食生產就會出問題，糧食安全就難以保障。

耕地“紅線”應從兩個方面去理解：一是指數量上的;二是指質量上的。所以，保護耕地其實也是指兩個方面：一是從數量上守住18億畝耕地“紅線”，通過嚴防死守確保數量不減少;二是采取一切措施，確保現有耕地質量不下降。鑒于耕地占補平衡中出現的“貍貓換太子”的虛假行為和“以次充好”自欺欺人亂象。習近平總書記給予尖銳批評：“搞占補平衡不能把好地都占了，用劣地、坡地、生地來濫竽充數，最終賬面上是平衡了，但耕地質量是大大虧空了。這不是自欺欺人嗎？！”為此，必須采取更有力的措施，加強對耕地占補平衡行為和過程的監管，堅決防止耕地占補平衡中出現的補充質量不到位問題，堅決防止占優補劣、占水田補旱地的現象。2015年，根據中央要求，農業部出臺了《耕地質量保護與提升行動方案》，這一行動方案的主旨是，堅持保護耕地數量和質量并重的保護和提升原則，方案強調各級政府在落實保護耕地數量的基礎上，以后要更加重視耕地質量的提升，落實“質量紅線”和質量保護的硬性要求。長期以來，我國許多地方的耕地開發利用強度過大，一些地方地力嚴重透支，水土流失，地下水嚴重超采、土壤退化、面源污染加重已成為農業可持續發展的突出矛盾。為保護和提升耕地質量，要有序實現耕地修養生息，利用國內外市場糧食供給相對寬裕的時機，在條件成熟的地區實行耕地輪作輪休制度，對休耕地區的農民給予必要的糧食或現金補助。耕地輪作休耕情況復雜，可以先重點在地下水漏斗區、重金屬污染區、生態嚴重退化區試點。強化土壤污染管控、修復和治理工作，切實做好農業面源污染防治，嚴格保護耕地質量。此外，還要強化耕地水利設施建設和維護力度，優化農業生態環境，提升農田抵御自然災害的能力。

四、確保糧食安全必須堅持依靠科技的支撐引領

糧食生產出路在科技，依靠科技也就抓住了糧食安全的“牛鼻子”。當前，在科技對糧食增產的貢獻度方面，我國與發達國家仍有較大差距，尚有很大的潛力空間。要滿足我國人民日益增長的糧食需求，突破耕地數量既定約束唯有依靠科技進步，走內涵式糧食生產之路。當今時代，科技對于推動經濟社會發展具有十分關鍵的作用，對于糧食生產也是如此;確保糧食安全一定要堅持依靠科技創新，為糧食安全插上科技的翅膀。早在2013年，習近平總書記在山東考察時，就提出了重視和依靠農業科技進步、走內涵式農業發展道路的思想。特殊國情決定了我國農業的出路在于實現農業現代化，而農業現代化的關鍵在于科技進步。在我國糧食生產面臨人多地少，水土資源、生態環境壓力和制約的嚴峻形勢下，糧食連續增長的空間并不大。因此，為維護新時代國家糧食安全，必須摒棄依靠追加投資擴大規模的外延式種糧觀，改弦更張，轉而緊緊聚焦和依靠科技創新的力量，借助科技的翅膀實現糧食產量和質量的穩定和騰飛。“藏糧于技”就要加快構建高產、優質、高效、生態、安全的糧食技術體系。努力加強糧食科技創新和推廣應用，著力發展高附加值、高品質糧食產品;優化現代農業生產技術，把農業機械等技術裝備水平提上來;加大對農田水利、農機作業配套設施等建設的力度，提高農業物質技術裝備水平，推動農業從勞動密集型產業向多種形式適度規模經營的現代農業轉變。

良種是提高糧食產量的關鍵技術。目前，良種對糧食增產的貢獻率最大，達到了百分之四十五。良種培育就是在科技創新的基礎上加強優良品種的開發與培育，把現代種業水平提上來，扎實搞好民族種業。

“藏糧于技”要積極開展土壤污染治理和修復工作，著力解決土壤污染農產品等突出問題，加快研發環境污染少、綠色、效果好的化肥、農藥、農膜等生產資料，既保護生態環境，又提升生產效益，還能提高產品質量，一舉多得。此外，要緊跟世界現代農業技術前沿，不斷推進和提升農業機械化、信息化和智能化進程和水平，以此逐步提升我國糧食生產的效益、效率和競爭力。要以生產效益為核心，一切從糧食生產的實際出發，研以致用，把農業科技創新與農民的糧食生產、經營緊密結合起來，努力提高農業科技成果的轉化率、應用率，舍得下氣力、增投入，注重創新機制、激發活力，著重解決好科研和生產“兩張皮”問題。鼓勵農業領域相關科研人員投身農技研究和轉化，將辛勤的汗水灑在田間地頭、將高質量論文寫在祖國的大地上。

五、確保糧食安全必須堅持“立足國內、適度進口”原則

開放、互補、交融，是當今世界經濟發展的大勢和主流。中國是世界的中國，中國的發展離不開世界，對外開放是我國的基本國策。我們要善于用好國內、國際兩個市場、兩種資源。就糧食安全來說，中國立足國內、依靠自身解決自己的吃飯問題，并不意味著我們不可以從其他國家適度進口一些糧食，以及走出去、引進來，開展國際糧食領域的合作與交流。習近平總書記指出：“在國內糧食生產確保谷物基本自給、口糧絕對安全的前提下，為了減輕國內農業資源環境壓力、彌補部分國內農產品供求缺口，適當增加一些糧食的進口和加快農業走出去的步伐是必要的，但要把握好進口規模和節奏，防止沖擊國內生產，給農民就業和增收帶來大的影響。”總書記的這番講話，為我國積極穩妥地利用國際農產品市場和國外農業資源提供了基本遵循和方向指導。這些年，中國通過國際貿易和合作，積極利用了相當于七億畝土地耕種面積生產的糧食等農產品，進口總量和規模還是比較大的。但是，我們今后要積極穩妥地使用這一戰略布局，不能操之過急，大幅度突然增加進口，如果這樣做，將會帶來非常嚴重的后果。因為，我國突然大幅度增加糧食進口，勢必打破世界糧食市場的相對均衡態勢，越過平衡的拐點之后，就會引發全球糧價暴漲，勢必引來污水潑身，進而造成政治上、外交上和貿易上的麻煩，得不償失。

糧食安全在立足國內自給的前提下，適度增加糧食進口應成為國家糧食安全戰略必要而有益的補充。但是，適度進口但不能依賴進口，適度進口也并不妨害立足國內和我們飯碗里主要裝自己的糧食，兩者的關系是辯證統一的關系。適度進口是補充、立足國內是主體，二者的主輔關系和地位絕不能隨意改變和顛倒;“立足國內”的大政方針決不能變，否則就會出大事、誤大局。南美、非洲確實有大量的耕地可以開墾使用，但投入巨大，而且周期也長，更何況土地對任何國家來說都是一個敏感問題，容易引發所在國國內的民族主義情緒，進而影響國家關系。所以，農業走出去去往哪里，以什么方式進行，生產出的農產品怎么利用，都要認真仔細研究。推動農業走出去，要充分研判經濟、技術乃至政治上的風險，著力提高防范和應對能力。適當進口要注意安全：一是要保護糧食物種安全，二是不要形成壟斷，要嚴防被對方“卡脖子”。為此，我國要加大良種科技投入的強度、加大研發良種的力度、加快培育良種的進度，盡快培育出擁有完全自主知識產權的良種;與此同時，我國可以積極借鑒其他國家成功的做法，讓國內有實力的糧食企業走出去，到世界各地去建自己的倉儲物流設施，用以就近購買別國生產的糧食，以此來掌控糧源、掌控貿易和價格。

六、確保糧食安全必須堅持糧食的數量與質量并重

人的需求和追求是分層次的，當糧食不足以填飽肚子甚至連基本的溫飽問題解決都存在困難的時候，人們自然很難奢談糧食的質量。故此，以往我們大多時候討論糧食安全的時候，我們更多的是強調數量，考慮量的滿足和安全是首選。新時代，隨著經濟社會的發展和中國糧食產量的提升，人們逐漸改變了傳統的以糧食數量不缺為目標的糧食安全觀，開始樹立新的與國際接軌的現代糧食安全觀。這種新安全觀超越傳統的單純糧食數量安全觀，新安全觀堅持糧食的數量和質量并重，是一種集數量、質量、消費、生態等綜合要素的多元安全觀。糧食是人類賴以生存的最基本的食物，豐富多彩、千姿百態的其他食物幾乎都是以糧食為基本原料或原始材料，從某種意義上說，食品安全是以糧食安全為源頭和基礎的。因此，我們在談糧食安全的時候，就不能僅僅局限于數量，同時要更加注重糧食的質量。為此，要著力構建完善的糧食質量安全保障體系，牢牢守住住食品安全的源頭之門。黨的十八大以來，就農產品和食品安全，習近平總書強調：“要堅持數量質量并重，在保障數量供給的同時，更加注重農產品質量和食品安全，注重生產源頭治理和產銷全程監管，讓人們吃得飽、吃得好、吃得放心。”

食品安全事關人民群眾的身體健康、關系人民群眾生存發展和未來，不謂不重要！而食品安全的源頭在于農產品特別是糧食的質量，因此，在確保糧食數量充足的前提下，要花更多時間和精力來關注農產品尤其是糧食的質量。保證糧食的質量，要從產出和管理兩個環節入手。在糧食產出這個環節上，我們要從生產糧食的要素入手，確保糧食產區生態環境優良，減少農藥與化肥的使用量，嚴防空氣、水源、土壤污染和金屬超標，廣泛采用優質糧食種子，等等。在糧食質量管理這個環節上，著力提升糧食和食品管理人員的素質和能力，建設、完善和加強糧食質量監管體系和安全保障體系建設，加大監管和檢驗檢測力度，實施“放心糧油”工程，對放心糧油的進貨、儲存、加工、配送、銷售等全過程進行制度化、規范化、標準化管理;實施“主食產業化”工程，實現主食生產工業化、產品標準化和配送社區化。確保糧食安全，必須提高農產品質量安全和食品安全水平，讓人民吃得放心、吃得安心，吃得舒心。

七、確保糧食安全必須做到既節約糧食又儲備糧食

2018年，中科院地理學科與資源研究和世界自然基金聯合發布的一項報告披露，我國餐飲實務浪費量約為每年1700萬至1800萬噸，相當于3000萬到5000萬人一年的口糧。務必節糧，減少浪費。習近平總書記指出：“要加強節約糧食工作，從餐桌抓起，從大學食堂和各個單位食堂、餐飲業抓起，從幼兒園、托兒所以及各級各類學校抓起，從每個家庭抓起，讓節約糧食在全社會蔚然成風。”節約糧食要從小抓起、從娃娃抓起，父母親要以身作則，在節約糧食方面養成良好嚴格的家教，中國傳統文化中有很多節約糧食珍惜糧食的內容，從小就要給孩子們灌輸這些勤儉節約的好風尚。不但大學要認真抓節約糧食、反對浪費糧食工作，各個單位的內部食堂，乃至中小學、幼兒園、托兒所食堂都要抓這項工作。要加強節約糧食、反對浪費的立法工作，強化法制監管，建立長效機制。要利用各種途徑和采取多種方式廣泛開展宣教工作，將“節糧光榮、浪費可恥”觀念送入千家萬戶之中、植入人們的心里頭腦里，形成“人人愛糧，人人節糧”的優良社會風尚，堅決遏制和杜絕“舌尖上的浪費”。積極開展“節約一粒糧”行動，通過德治教育和法治實踐，讓節約糧食在全社會蔚然成風，在全社會營造愛糧節糧濃厚氛圍。即使我們的生活一天天變好了，也沒有任何權利浪費糧食！浪費糧食的不良風氣必須堅決徹底剎住！除了主要要遏制和杜絕餐桌、舌尖上的浪費，我們同時也要關注糧食在其他方面的一些浪費，糧食在收儲、銷售、加工過程中的浪費也不容小看和忽視，要想方設法在收儲、銷售、加工過程節約糧食、減少浪費。

合理儲糧，藏糧于倉。確保我國糧食安全既要“藏糧于地”保護耕地，也要“藏糧于技”依靠科技，還要“藏糧于倉”，做好糧食儲備。搞好糧食儲備工作對于糧食安全也至關重要。家中有糧，心里不慌，既說的是糧食的重要性，也強調了儲存糧食的重要性。實施“藏糧于倉”戰略對于國家糧食安全具有重大意義，既是國家防范化解糧食市場風險的需要，也是國家糧食宏觀調控的需要，還是國家應對天災人禍等突發事件的需要。建立糧倉貯備糧食以備不時之需，這種做法我國古已有之，比方說，設立常平倉就是我國的傳統，常平倉在穩定市場糧價、備荒賑災、撫恤農民等方面發揮著重要作用。我國地域廣闊，國家糧食儲備適當多儲一點、多花一點錢，安全系數高一點是必要的。在糧食儲備上，既要講性價比也要講效率和效益，政府不能大包大攬，要發揮市場主體的積極性，用好社會倉儲設備。做好合理儲糧工作，必須管好用好儲備糧，因為這是保百姓飯碗的糧食，惟其如此，真到了急用的時候才能盡快地拿出糧食來。儲糧還要鼓勵有條件、有能力的企業到全球各地去建糧倉及其物流設施。加強糧食倉儲基礎設施建設，改善糧食儲藏條件，該擴容的擴容、該修補的修補、該新建的新建。盡力幫助廣大農戶提升儲糧水平和效益，改進和完善糧食倉儲企業儲糧技術、設備，推廣散裝、散運、散卸、散存物流，降低糧食運輸損耗。

結 語

王者以民為大，而民以食為大。糧食安全不僅事關14億人的口糧，更是事關國家全局安全。面向新時代，習近平總書記立足中國、放眼世界，回望歷史、著眼未來，基于對糧食安全歷史、現實、形勢和趨勢的深刻把握、深邃洞察和科學研判，提出和闡述了新時代中國國家糧食安全戰略思想，這一內涵豐富的戰略思想為新時代我國糧食安全指明了努力方向，提供了基本遵循，對確保新時代我國糧食安全具有十分重要的指導意義。

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（作者單位：廣西中醫藥大學馬克思主義學院）