加強中央儲備糧質量監管 切實保障糧食安全

李蕊 程新睿

摘要：我國中央儲備糧是糧食儲備體系中的重要內容，其儲備情況事關糧食儲備“穩定器”功能的有效發揮，更事關國家糧食安全。當下，囿于現有制度和監管機制不完善，窒礙了中央儲備糧作用的發揮。著眼于中央糧食儲備的各環節，當務之急是加強中央儲備糧的質量監管，在入口環節要加強收購時的第三方參與，在監管過程中應發揮信息化技術進而健全溯源機制，在出口環節嚴格落實承儲企業法律責任。

關鍵詞：中央儲備糧 質量監管 糧食安全 承儲企業

完善的糧食儲備制度能夠及時化解糧食流通過程中產生的風險，保障糧食市場的日常穩定，并為糧食安全突發事件的應急管理提供堅實的糧食物質基礎，保障人民獲取充足糧食的底線安全。根據聯合國糧食及農業組織發布的《2021全球糧食危機報告》公布的數據來看，過去五年里，全球39個國家（地區）經歷了糧食危機，處于嚴重糧食不安全的人數逐年上升，2020年達到1.47億人。同時，由于國家（地區）沖突、疫情帶來的經濟危機和極端天氣的影響，各國縮緊糧食的出口貿易，國際糧食市場供給減少、需求增加，依賴糧食進口保障國內糧食安全的風險升高。著眼于保障中國國內糧食安全，更需要發揮糧食儲備的“穩定器”作用，通過儲備糧吞吐及時平抑糧食市場各種風險引起的價格波動、填補供應空缺。

一、研究緣起

在整體的糧食儲備中，中央儲備糧作為國家層面的政府儲備糧，承擔糧食短缺時保障糧食安全的最終供應責任和調節全國糧食供求總量的責任，是保障國家糧食絕對安全的最后底線，而質量合格的中央儲備糧又是保障糧食儲備功能有效性的關鍵之一，可以說，只有保證中央儲備糧的質量才能讓中國公民在任何大災大難面前擁有免于饑餓的底氣。中國儲備糧管理有限公司（以下簡稱為“中儲糧”）具體負責中央儲備糧的經營管理，其對中央儲備糧的數量、質量和儲存安全的保障情況關系著中央儲備糧發揮糧食儲備作用的程度。而2020年7月，黑龍江某收儲點（以下簡稱為“直屬庫”）拍賣銷售一次性儲備玉米存在摻雜大量篩下物的新聞，讓中央儲備糧的質量問題再次引起社會關注。雖然根據中儲糧的調查結果，倉內個別點位的質量問題不代表整倉玉米質量狀況，且經第三方檢測機構檢測該批玉米質量符合國家標準和有關質量要求，但是仍值得我們進一步加強對中央儲備糧質量的監管。根據《中央儲備糧管理條例》第二十八條的規定，承儲企業有義務對中央儲備糧的儲存管理狀況進行經常性檢查，發現中央儲備糧數量、質量和儲備方面存在的問題，應當及時處理。要想保障我國糧食絕對安全，中央儲備糧的數量安全與質量安全缺一不可，只有加強質量監管才能保障中央儲備糧的質量合格率趨向100%，吞吐質量合格的中央儲備糧以發揮糧食儲備的調節與救急作用。

二、嚴把入口：加強收購時的第三方參與

目前承儲企業進行糧食收購時，一般由承儲企業對收購目標糧進行抽樣檢驗，檢驗合格的計量重量，經統一結算支付后入庫。在整個收購流程中，僅由承儲企業作為收購方，承擔待入庫的中央儲備糧的質量保證責任，除供應糧食的經營者外，無其他主體參與到收購過程中。若承儲企業存在與經營者因疏忽大意等情形，未盡到質量檢驗義務而收購未達質量等級或不符合國家質量標準的糧食，監管機關只能在該批糧食入庫后進入承儲企業檢查發現其存在的質量問題，浪費儲備質量合格的中央儲備糧的成本，且可能在需要動用中央儲備糧時才發現其中的質量問題，進而影響中央儲備糧輪換、應急救災等工作的正常推進。因此應當在中央儲備糧收購時即引入第三方介入承儲企業和經營者的封閉交易行為中，參與監管抽樣、檢驗等工作，嚴把中央儲備糧的入口，保證收購的糧食達到質量等級并符合質量標準。

就監管主體而言，中儲糧以及國家物資和糧食儲備局（以下簡稱“儲備局”）都有檢查中央儲備糧的質量的權力，但中儲糧和直屬庫之間屬于母公司和子公司的關系，和代儲庫之間屬于合同委托人與受托人的關系，由中儲糧介入承儲企業收購糧食中進行質量監管難以發揮外部主體的監管作用。而儲備局是我國的糧食行政管理部門，兼具專業知識和客觀中立性，更適合在承儲企業收購糧食時的監管工作，派員進行專業、中立的監管。就監管期限而言，雖然糧食收購入口日常開放，但中央儲備糧的收購工作集中于糧食收獲期間，其他時間的糧食收購量相對而言所占比例較小。因此各地糧食行政管理部門可以按照儲備局的質量監管要求，根據各地不同的糧食收獲期，合理派員對承儲企業集中收購中央儲備糧進行質量監管，保證收購糧食整體質量安全的同時合理分配行政資源。

三、嚴控過程：“智慧儲備”提高質量監管精度

“智慧儲備”中農業技術的應用在檢測各類氣體濃度、溫度、濕度并相應作調整，檢測害蟲并自動清除等方面能夠降低成本和能耗，對每一批中央儲備糧的質量情況進行精確檢測。并且“智慧儲備”中信息化技術能夠給每一批中央儲備糧賦予獨一無二的可識別、可追溯的電子代碼，并配合電子化的糧食出入庫記錄技術，準確記錄每一批糧食的入庫時間，安排查驗、管理、輪換等工作，并記錄出庫時間保證全流程可追溯。監管機關檢查承儲企業儲備的中央儲備糧的質量安全時，除傳統的抽樣檢查等方法外，還可以監管糧庫監測儀器的覆蓋率、分析算法的科學性等，并分析監測儀器提供的數據，提高中央儲備糧質量監管的精度，解決上述“個別點位質量瑕疵”難以發現的問題。“智慧儲備”同時也能促進公眾參與到中央儲備糧的質量監管中來——“智慧儲備”能夠將處于封閉儲備的中央儲備糧的質量狀況在不接觸中央儲備糧的情況下，通過技術手段，以圖片、實時影像或各種數據的形式顯現出來，既便利公眾參與中央儲備糧的外部監督中來，又能避免公眾監督過程中不科學接觸、頻繁調動等原因直接影響中央儲備糧的質量。

相應地，當信息化技術使糧食儲備得以精確到每一批糧食并全流程可追溯時，《糧食流通管理條例》《中央儲備糧管理條例》等法規對糧食儲備制度的規定就不能停留在對儲備布局、儲備數量、儲備主體做粗略的、原則性的、類型化的規定，而應結合信息化技術的應用成果優化、精細化糧食儲備計劃和經營管理的各個環節，通過記錄信息形成儲備糧大數據，以糧庫為樣本分析儲備糧動用情況、糧食損耗情況等，進一步分析糧食市場，形成“智慧儲備、智慧糧食”，保障糧食安全。條件成熟的，可以建立一定區域內糧食質量機構儀器設備信息協作網，對相同的儀器制訂統一的操作規程或作業指導書，閑置儀器也可以通過協作網調整到需要該儀器設備的基層監測機構和糧庫，做到儀器設備資源共享，物盡其用，使現有儀器設備在壽命周期內發揮更大作用。

四、嚴管出口：落實承儲企業法律責任

除糧食明顯供求不足或者市場價格異常波動及發生重大自然災害或者其他突發事情的情形下可以動用中央儲備糧之外，承儲企業按照計劃進行中央儲備糧的輪換時，也會銷售中央儲備糧令其出庫。而輪換中銷售中央儲備糧時質量監管的缺失，為承儲企業買賣質量不合格的糧食套取差價提供了空間。除比照收購時的質量監管，在銷售過程中引入糧食行政管理部門作為監管機構外，還應當落實承儲企業銷售質量不合格的糧食的法律責任。根據現行《中央儲備糧管理條例》的規定，承儲企業只對儲備的中央儲備糧質量不合格和在買賣過程中套取差價的行為承擔法律責任，而不對“銷售質量不合格的糧食”行為本身承擔法律責任。其中除代儲企業可能被取消代儲資格外，直屬庫只承擔責令改正、沒收違法所得的責任而無帶有處罰性的責任，難以起到較好的規制效果。

直屬庫雖為公益性的國有企業，銷售行為的最終目的具有公益性，但在輪換銷售中央儲備糧時，銷售行為本質屬于盈利性的交易行為，是由承儲企業的工作人員作為直接責任人員，以承儲企業的名義且為法人利益而實施的行為，具備可罰性。對承儲企業的處罰也無需在《中央儲備糧管理條例》中新設法律責任，因為根據《中華人民共和國農產品質量安全法》第五十條的規定，在承儲企業銷售中央儲備糧時將其視作銷售企業，存在銷售的糧食質量不合格的情形時，應當責令停止銷售，追回已經銷售的糧食，對違法銷售的糧食進行無害化處理或者予以監督銷毀;沒收違法所得，并處二千元以上二萬元以下罰款。經罰款后經營資產的減少不能影響中央儲備糧的儲備。通過對承儲企業銷售質量不合格糧食的行為進行全面監管，落實承儲企業的法律責任，避免承儲企業通過銷售行為轉移質量不合格的儲備糧。

中央儲備糧的質量是否合格直接關系到糧食儲備制度能否有效補充糧食供給、平穩市場價格異常波動和應對自然災害和突發事件，因此始終不能放松對中央儲備糧的質量監管。在承儲企業與糧食經營者之間的交易流程趨向規范化和農業技術、信息技術不斷提高中央儲備糧儲備效率的情況下，更應該在此基礎上完善對中央儲備糧的質量監管，提高質量監管精度，把握質量監管重點，從入口到出口保障全過程的糧食質量安全。尤其在疫情和汛情疊加的當下，國際國內糧食生產和貿易狀況不容樂觀，必須要保障中央儲備糧的質量安全，在需要動用中央儲備糧時切實發揮其調控和應急功能，保障我國糧食絕對安全。

參考文獻：

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（作者單位：中國政法大學民商經濟法學院、地方財政金融與農村法治研究中心）