行政審批電子文件單套制全流程管理模式研究

文·溫娟莉

隨著現代信息技術的廣泛應用和社會各界對檔案服務便捷化需求的快速提升，電子文件“雙套制”管理弊端日益顯現，“單套制”全流程管理的新模式成為當下研究探討的熱點之一[1]。作為電子文件的重要門類及組成部分，行政審批電子文件“單套制”管理模式具備電子文件管理的一般屬性。行政審批電子文件“單套制”全流程管理模式的產生與現代信息技術發展密切相關，具有符合時代發展要求的新內涵。

一、行政審批電子文件“單套制”全流程管理內涵及產生背景

（一）“單套制”全流程管理模式的內涵及特點

行政審批電子文件“單套制”管理，是指在對現代信息辦公系統生成的行政審批類電子文件分類歸檔時，只對電子存儲媒介及數字信息進行保存與管理。不同于紙質檔案的收集、管理、保存、利用等傳統管理模式，電子文件“單套制”全流程管理通過現代信息技術，將電子文件管理嵌入至其形成、辦理、收集、管理和利用的全生命周期。相較于“雙套制”管理模式，“單套制”全流程管理是無紙化辦公模式下對電子文件管理模式的創新，強調的是電子文件的全流程管理狀態。隨著電子政務服務的快速實施以及無紙化辦公程度的不斷深化，“雙套制”管理模式終將被“單套制”取代。

（二）“單套制”全流程管理模式的產生背景

長期以來，鑒于對電子文件長久保存過程中的安全問題意見不一，檔案部門廣泛采用紙質檔案和電子檔案一同歸檔管理的“雙套制”管理模式。2003年國家檔案局發布的《電子公文歸檔管理暫行辦法》規定，電子公文形成單位必須將具有永久和長期保存價值的電子公文制成紙質公文，與原電子公文的存儲載體一同歸檔，并使兩者建立互聯[2]。

隨著現代信息技術的快速發展，電子文件數量愈益增多，按照“雙套制”要求開展檔案管理，勢必造成資源上的浪費，而且一些比較特殊的電子文件也無法轉換成紙質檔案或微縮膠片進行保存。改變傳統的“雙套制”管理模式，科學開展電子文件“單套制”管理模式研究，探索建立“單套制”全流程科學管理體系，對于檔案事業的發展具有重要的理論和實踐價值。

二、行政審批電子文件“單套制”全流程管理存在的問題

（一）理論與實際不相銜接的問題

當前，有關電子文件“單套制”全流程管理模式的研究成果不斷面世。上海自貿區開展的電子檔案“單套制”試點管理，浙江省檔案局規定的各行政機關電子文件在形成辦理階段采取單軌運行模式，均為“單套制”全流程管理模式提供了可貴經驗。

在電子文件“單套制”管理的研究及應用取得進展的過程中，理論和實踐兩個層面存在著不相銜接問題。問題的產生原因，一是由于我國開展電子文件“單套制”全流程管理工作的時間較晚，實踐經驗有限，理論成果儲備不足，尚未形成理論與實踐相互促進的健康環境。目前，相較于電子文件的“雙套制”管理，“單套制”管理理論研究缺乏系統性，在法律支持、技術保障和管理架構等方面仍缺乏有效支撐。在實際工作中，“單套制”管理僅在上海、浙江等信息化水平較為發達的地區展開試點，尚未在全國范圍內推廣。二是由于國情差別和工作模式的差異，國外現有的較為完善的“單套制”管理理論與經驗，短時間內很難對我國的檔案工作起到良好的借鑒作用。

（二）電子文件流轉過程中的安全問題

隨著現代信息系統的不斷建設，電子文件基本上由業務系統產生，并在其中流轉、傳輸。因其自身特性，電子文件在流轉及傳輸過程中存在一定風險，比如信息易遭篡改且不留痕跡，出現問題難以查證；共享性較強，易造成信息泄密；生成、管理和保存依賴計算機設備，如后者出現問題或與其不能兼容，將出現信息無法讀取等問題；傳輸依賴網絡，如網絡出現異常或遭非法入侵，極易出現信息丟失或被盜取等情況[3]。

與一般的電子文件相較，行政審批電子文件由于產生、流轉和傳輸的系統覆蓋范圍廣、應用節點多，流轉過程更為復雜，對于安全性的保障要求更高。保障行政審批電子文件流轉過程中的安全，確保內容不被篡改、竊取，流轉日志清晰、透明，出現問題能及時追溯、補救以及在不獲知內容的情況下，驗證文件的安全性、原始性和完整性，成為包括行政審批類在內的電子文件“單套制”全流程管理模式應用、推廣亟須解決的問題。

（三）電子文件長久保存過程中的數據安全問題

在確保流轉安全的同時，行政審批電子文件“單套制”全流程管理還應注重流轉結束后長久保存過程中的數據安全問題。在電子文件長久保存的過程中，導致數據安全問題的因素主要包括，一是因存儲載體損壞極難發現，電子文件的安全性檢查帶有一定難度；二是除因人為操作失誤、系統宕機等內部因素外，黑客攻擊、計算機病毒、自然災害等外部因素都會導致文件信息的丟失；三是電子文件離線備份保存時，數據存儲介質在存放過程中受環境和自身因素影響出現損壞，而無法及時獲知；四是因計算機技術的更新迭代，電子文件數據可能因讀取技術的淘汰而無法獲取。安全問題的潛在風險不解決，電子文件“單套制”全流程管理工作將難以開展。

三、解決行政審批電子文件“單套制”管理問題的基本對策

（一）強化思想認識

檔案部門和檔案工作人員應將電子文件擺在與紙質文件相同的高度，充分認識電子文件“單套制”全流程管理模式取代“雙套制”趨勢的不可逆轉性。一是重視電子文件的管理規范化。電子文件“單套制”全流程管理的科學、有效開展依賴于產生和流轉全過程的管理規范，應對涉及電子文件從產生至進館保管期間的全生命周期運動各階段的規范管理給予充分重視。二是重視電子文件的元數據。電子文件的生成、流轉、整理、歸檔、保存、利用等環節都依賴于計算機系統，其中每個環節都會產生對應的元數據。元數據能夠讓電子文件更容易理解、查找、管理和使用，推行電子文件“單套制”全流程管理模式，必須保障元數據的安全和完整。三是注重電子文件的真實性。針對電子文件容易遭到篡改等特點，檔案部門和檔案工作者應加強對電子簽名、時間戳、區塊鏈、哈希運算等各類安全保障技術的重視，做到及時了解、主動學習并加以運用。

（二）搭建“單套制”全流程管理架構

行政審批電子文件“單套制”全流程管理離不開安全可靠、科學合理的系統架構。一是根據業務流程對系統架構進行規劃設計。首先，不斷完善前端業務系統，使其符合“單套制”全流程管理要求和前端業務人員的使用習慣。其次，積極推動建立區域統一電子文件檔案管理平臺。各級綜合檔案館應為區域內各立檔單位檔案室提供統一的檔案管理系統，一方面將電子文件管理嵌入檔案管理全生命周期，實現電子檔案的實時歸檔、應歸盡歸和在線移交接收、區域共享利用，另一方面有利于檔案館在線指導各立檔單位檔案工作，為雙方的溝通交流提供便利。二是夯實網絡硬件基礎環境。科學合理的系統架構應搭建于安全可靠的硬件基礎之上，電子文件“單套制”全流程管理模式的構建基于多用戶網絡環境，夯實網絡硬件基礎環境是推行電子文件“單套制”全流程管理模式的前提。

（三）保障電子文件安全

確保電子文件的安全是“單套制”全流程管理模式推廣應用的前提。對于電子文件的安全保障要求，貫穿于流轉與長久保存的過程之中。一是保障電子文件流轉過程中的安全。電子文件的流轉基于網絡進行，針對病毒、黑客等外部因素造成的潛在風險可通過網絡安全設備進行防范；對于內部風險如易遭篡改等可通過數據保真技術監控電子文件流轉的各環節，出現問題時能夠追溯、還原數據信息。二是保障電子文件長久保存過程中的安全。首先，應按照國家出臺的規范標準，對電子文件長期保存的數據格式作出明確要求，確保文件能夠正常讀取；其次，采用數據保全技術解決電子文件數據保存過程中潛在的存儲介質和數據安全問題，實現對電子文件的實時監測、實時預警、實時保全、實時修復。另外，針對涉密的重要電子文件信息，可以采用加密技術保障安全。

（四）提高人才保障力度

行政審批電子文件“單套制”全流程管理以現代信息技術應用為前提。實現電子文件“單套制”全流程管理，對檔案工作者的自身素質和檔案部門的人才隊伍建設提出了新要求。

廣大檔案工作者必須增強學習現代網絡信息和電子文件管理知識的積極性、主動性，優化知識結構，提升綜合素質。檔案部門應不斷加大培訓力度，為檔案工作者開闊視野、提升素養搭建平臺。在結合工作實際的基礎上，可以采取“請進來”“走出去”的方式，邀請專家學者講授現代信息技術和電子檔案知識；選送業務骨干赴先進地區尤其是已成功開展電子文件“單套制”全流程管理的單位或部門，學習借鑒先進經驗，并消化吸收、為我所用。

近年來，作為全國第一家達到“全國示范數字檔案館”標準的省會城市檔案館，濟南市檔案館緊緊圍繞深化“一網通辦”改革的工作目標，經山東省檔案館批準立項，開展行政審批電子文件“單套制”全流程管理模式研究，以行政審批事項材料在線歸檔為切入點，探索電子文件“單套制”全流程管理模式，推動在線政務服務電子文件在線歸檔、在線管理。在科研項目實施工作中，通過制定行政服務審批電子文件“單套制”管理標準規范，建設電子化歸檔智能處理、電子文件保真、館室一體化、電子檔案長久保存等系統，實現了行政審批電子文件“單套制”管理制度化、安全化、規范化的目標。科研項目的順利實施，進一步提升了濟南市檔案館檔案信息化建設水平，對檔案事業的發展起到了提質增效作用，對檔案部門推廣電子文件“單套制”全流程管理工作的開展具有一定的借鑒和推廣應用價值。