航天檔案電子文件“單套制”管理初探

蘇紅

（北京特種機械研究所，北京 100143）

引言

電子文件單套制管理是指對電子設備生成的各類文件僅以電子方式進行歸檔、保存、管理和利用而不再生成紙質檔案的管理方式。在信息技術和信息系統在航天事業各領域的快速推進和廣泛應用的背景下，記錄和傳遞信息的主流載體形式已由電子載體所替代，特別是在產品設計開發和科研管理領域，已經可以實現全程三維電子文件的無紙化研制生產。作為國家檔案全宗的重要組成部分，航天檔案工作也應順應發展趨勢，客觀面對現有管理模式下的不足，客觀思考“單套制”的管理必然，不斷提高檔案管理現代化水平，為航天事業的高質量發展夯實智慧基礎。

一、航天檔案“雙套制”管理現狀及不足分析

就筆者了解的航天檔案管理現狀，大致可以歸納為以下三種情況：其一是只認紙質文件存檔的“紙質單套制”；其二是紙質與電子一起歸檔的“雙套制”；其三是在認可紙質文件原始憑證作用的基礎上以電子文件作為參考使用的“電子輔助制”。此類管理模式都是強調紙質檔案，但隨著航天事業全業務領域信息化程度的加深和紙質文件效用的逐漸下降，其管理缺陷也不斷顯現。

（一）日常管理工作量大且效率低下

“雙套制”下紙質文件和電子文件需保持內容上的完全一致，所以存在歸檔時的雙向整理，即電子文件打印輸出為紙質文件，紙質文件數字化為電子文件，不僅需要耗費大量的打印時間和費用，而且在對紙質文件和電子文件的一致性進行核對時上也需要投入大量的人力。僅以現行的文書檔案為例，每年通過OA辦理或其他機要渠道傳遞的應歸檔的文件約1000余份/2萬余張，歸檔時均打印紙質文件后裝入6cm 厚度檔案盒40 余個，經預立卷人員整理并移交至檔案部門，檔案人員接收歸檔，進行清點、檢查、建賬、錄入系統、上架、保管并提供利用，其紙質文件年度借查閱利用不超過10 人次；而型號產品檔案的工作量更是巨大，在現有的繪制底圖并曬制藍圖的管理方式下，每年繪制底圖1.5 萬張并曬制藍圖，一份文件同時存在電子文件、底圖、藍圖三種狀態，而且還經常出現一份藍圖底圖文件對應多個版本的電子設計文件，或是沒有對應的電子設計文件，又或出現軟件版本不兼容及系統差異等原因造成的二者不符的情況。航天企業檔案部門多承擔受控文件輸出制作、印章標識、分發傳遞至科研生產現場使用并確保各類文件技術狀態管理受控的職責，此種矛盾沖突下使得檔案部門將大量的人力投入到現行文件的服務保障上，對檔案信息資源的深度挖掘和提供利用無暇顧及，不利于有保管價值檔案作用的發揮和檔案工作整體水平的提升。

（二）資源占用多而作用發揮小

按照本單位歸檔結果，一個年度的文書檔案歸檔后約占用1m3的庫房空間；一個復雜產品平放或卷放的底圖約占用5m3的庫房空間；一個年度的會計憑證約占用3m3的庫房空間等等。如此大量的紙質檔案保管占用了大量的場地和設備資源，檔案庫房建設、日常維護以及相應配套的“八防”設施，包括符合保密要害部門部位管理的軟硬件設施方面，都存在不菲的資金投入。加之紙質檔案容易磨損或毀壞，耐久性不強，同時在模糊查找利用時需要從大量的文件中翻找，耗時費力、效率低下。因此，但凡有電子文件保存的單位或部門，在遇到不以紙質文件提供憑證的借查閱利用時，電子文件多成為提供者和利用者的首選。如此，大量的紙質文件以備案防患的身份保存，使用率低下，檔案作用發揮小，企業的投入不少但是難以產生效益。

（三）電子文件得不到規范管理

“雙套制”側重于紙質文件的做法使得本應成為重點管理對象的電子文件多作為參考信息保留使用，因此并沒有從電子文件產生的技術和管理源頭予以重視并針對開展相應的標準規范和規章制度建設，形成針對電子文件收集、整理、歸檔、保管保存、檢查確認、提供利用等全過程的操作細則，造成大量電子文件滯留于各業務操作系統；對于部分具備歸檔條件的電子文件，因缺乏有效的物理或邏輯歸檔分類標準，使得電子文件真實可靠完整可用的“四性”無法保證。如此不規范的管理形式下，不僅電子文件的質量得不到有效保證，工作效率也無法提升，還可能容易產生混亂甚至事故，為管理者和使用者帶來諸多不便。

二、電子文件“單套制”管理條件分析

從紙質文件轉化為數字形態，從雙套管理轉變為單軌單套，需要新的管理支點來支撐和規范，歸納起來主要可以從法律、政策、技術和管理實踐四個方面來體現。

（一）法律保障

法律保障主要解決的是承認電子文件的證據效力，為單套制管理推廣應用奠定法律基礎。三大訴訟法從國家法律層面上承認了電子數據的證據效力；《機關檔案管理規定》中明確指出電子載體檔案與傳統載體檔案具有同等效力；從地方及各職能部門的法規和行政規章中來看，對電子文件的證據力也是予以確認，此類檔案包括電子商事檔案、電子證照、電子合同、電子發票、電子證據等。而隨著各領域信息化進程的不斷加快，有關電子文件證據力的法律法規會越來越普遍和明確，從而為電子文件單套制管理的推行掃清法律制約。[1]

（二）政策定位

國家或行業出臺的有關電子文件管理的政策和制度能從宏觀上解決電子文件單套制管理的方向、定位和規范等問題，用以推進實現文件檔案的無紙化運行和管理，此類政策多體現在戰略、規劃和實施策略方面。在《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》中指出要開展并推進電子檔案單套制、單軌制管理試點，以及《機關檔案管理規定》中所明確的不具有永久保存價值的電子文件可以僅以電子形式歸檔等條款內容也為各行業開展“單套制”管理指明了方向。

（三）技術支持

電子文件單套制管理的技術支持主要體現在兩個方面，其一是各個業務管理系統建設之初便考慮需歸檔文件記錄的生成、流轉、處理和最終的歸檔要求，從技術上保證各階段電子文件管理的全面規范符合，并且能實現在線歸檔；其二是檔案信息管理系統本身的建設必須解決電子文件接收歸檔、有效保管和長期保存的難題，為電子檔案管以致用奠定基礎。[2]

（四）管理實踐

對于電子檔案“單套制”管理，很多行業或部門已進行了大膽實踐并取得了良好的成績。其中上海市自2015 年以來依托《中國（上海）自由貿易試驗區條例》的法制保障和政策優勢，開展了電子文件“單套制”歸檔管理模式探索，結合電子政務推廣應用的實踐，推動實現電子文件的全程化、專業化管理；國家開發銀行以助學貸款合同管理為抓手開展合同電子化和全流程無紙化試點；浙江省檔案局開展了浙江政務服務網行政審批文件電子化歸檔試點；青島等地對電子文件單套管理從技術和操作等多方面進行充分調研并選擇有條件的企業開展會計電子檔案單套制歸檔管理試點。[3]這些先行試點工作的展開，為航天檔案電子文件單套制管理的思考和實踐提供了有益的借鑒和參考。

三、航天檔案電子文件“單套制”管理實踐探索

（一）建章立制，有法可依

航天檔案工作領域，在各項檢查、審查、認證、審計等工作中，對電子載體與紙質載體同等效力的認識也在普及和深化，對實施電子文件單套制管理奠定了一定的思想和實踐基礎。航天科工集團公司和三院在兩級檔案工作發展規劃及各年度工作要點中均明確提出“存量檔案數字化，增量檔案電子化”的推進模式，以數字檔案館（室）的統籌建設為平臺，在實現各門類檔案名錄統計檢索管理的基礎上推進電子檔案在線歸檔和利用的展開。新修訂的QJ2839-2018《電子文件和電子檔案管理規定》對電子文件和電子檔案的管理提出系統全面的管理要求，但是在操作層面上還未針對具體的檔案門類形成操作規程并指導落實。同時，前期在集團公司牽引下開展的諸如《電子文件歸檔管理模式研究》、《三維技術環境中電子文件歸檔管理研究》等業務課題多是停留在理論研究方面，未結合各單位電子檔案管理的實際和發展的需要形成標準或規范；在信息系統建設方面，結合各業務管理信息系統的運行針對開展打通電子文件歸檔流程等工作，但是未對具體的應用進行指導。為此，還需要針對航天檔案管理特點，結合國家檔案管理法律法規要求，建立涵蓋集團公司全層級管理的規章制度體系，立足信息和技術應用的源頭，從頂層策劃、業務協同、操作執行、技術保障、監督考核等多方面對電子文件“單套制”管理建立完善有效的制度保證，確保電子文件“單套制”有法可依、有法必依，真正做到“增量電子化”。

（二）試點先行，打通流程

信息化手段和管理信息系統在航天工作領域已全方位應用為“單套制”管理試點創造了良好的先決條件。本階段的試點不再是管理理論和技術實踐的初次嘗試，而是具備條件的檔案門類均開展單套制試點。在三級管理模式下，可以是集團公司提出管理要求，院局基地列計劃，部廠所實施，具體操作中可以是自愿自薦或是任務分配，結合各單位產品研發和業務管理工作的重點以及檔案管理工作的情況，試點單位選擇一個門類的檔案試行“單套制”，建立檔案管理系統和業務系統的一鍵式接口，從文件生成、流轉、處理、轉換、歸檔、管理、使用全流程等多個環節形成策略、制度、機制和操作流程并固化，經過多輪測試評審無誤后將結果在其他單位內進行推廣，進而實現某一門類檔案電子文件單套制管理的規范性和一致性，同時不同的試點單位也要作為推廣單位接受并應用其他試點單位某一試點門類檔案電子文件單套制管理的過程和結果，如此最終形成全門類檔案單套制管理的普及和全面。相對而言，此種試點模式可以集中優勢力量逐個攻破不同門類檔案單套制管理的難題，比起在一個單位全門類檔案全面鋪開的試點要有序有力有效。

（三）夯實技術，穩步提升

在電子文件單套制管理模式下，技術壁壘主要存在于兩個方面，一是生成電子文件的業務信息系統實現歸檔文件格式轉換和在線歸檔技術的保證和實時更新上，其中從管理層面上講就是要在信息系統建設的統籌規劃上應將單套制管理的各要素嵌入信息系統布置實施的各階段，確保電子文件的規范和流程的順暢；二是接收歸檔的電子文件必須確保真實性、具備長期保存保管的條件。開發和維護好數字檔案管理信息系統成為首要工作，如此才能建立其電子檔案全流程內完整、連續、可證的保管鏈。必須加強對元數據管理、文件格式轉換的一致性和電子簽章等技術應用的研究和應用，實現在線、定點、動態開展對歸檔的電子文件進行原始性、可靠性、完整性、安全性等的檢測，以及自動獲取歸檔電子文件版式格式及其元數據等。按照《DA/T47-2009 版式電子文件長期保存格式需求》中明確的格式開放、不綁定硬件等11 項要求等實現對于電子檔案長期可讀存儲，并在此基礎上進行封裝和遷移。此外，技術方面還需要強化的是對電子檔案信息利用技術的開發和應用，包括日常的借查閱檢索、條目信息提取匯總和深度信息編研等，最大限度地發揮電子檔案的利用價值，使其得到更為廣泛的認可，從而為單套制管理的持續提升奠定意識基礎和技術基礎。

結語：

綜上所述，航天檔案電子文件單套制管理作為各項業務信息化建設的歸宿，也是檔案工作適應新時代新技術的必然趨勢。只有理清不足，找準支點，并從頂層制度建設、基層試點先行、全面夯實技術等多方面切實落實，才能滿足檔案管理的新需要，為航天檔案事業的高質量發展打開良好的局面。