自然保護地立法的原則和實現途徑

張贏予

（延邊大學，吉林 延邊 133002）

自然保護地可以說是我國自然環境保護體系中的重要一環，以自然保護地為延伸的網狀保護結構至今已有六十余年的歷史，但是在實際的管理過程中卻存在著自然保護地設置重疊、權責不明和分類混亂無序等問題，嚴重影響到了環境法體系的完善，不利于自然環境保護活動的開展。為解決以上問題，我國建立起了以國家公園為主體的自然保護地體系，以國家公園體制為改革的突破口，將立法活動與國家改革決策相銜接，更好地適應社會發展的需求。

一、自然保護地的基本概述

自然保護地是我國為保護自然生態環境所設立的一種區劃實體形態，運用區化工具對自然地進行管理和保護，以國家為環境保護義務履行主體，達到管理保護目的的公物。隨著我國改革深入并將自然保護地立法引入到生態文明建設中，自然保護地管理力度也隨之上升，這對于提升我國的生態環境質量有著積極的影響作用。

自然保護地具有行政法中的公物屬性。公物一詞來源于行政法中所公認的概念，對于我國行政法學者而言，公物是行政主體為滿足公共利益而提供給公眾共同使用的財產。因為公物的現實目的是保障和增加公共利益，因此可以將其視為一種公共財產和福利，面向整個社會展開服務，可以供公眾無限制且平等地使用。但在公物的利用過程中難免會出現損耗，這就需要行政主體將公物進行合理公平的分配，提高公民的生活質量，在此過程中國家行政機關和管理部門需要承擔更多的責任和義務，體現了國家公權力的強制性以及對社會提供福利的無償性。自然保護地是由各級政府依法劃定或者確認，對于具有重要價值的自然景觀、自然系統和生態遺跡進行分析評估，確認其具有相應的文化價值和生態功能，可以承載人民對于美好環境的要求，經法定程度審核批準后公布，由國家公權力進行管理和維護，實現了經濟、政治和法律之間的均衡，體現出了自然保護地的公物屬性［1］。

此外，自然保護地體系改革順應了環境法的現實要求。自然保護地體系建設可以說是我國環境法體系完善以及生態環境建設的核心環節，尤其是國家確立了以國家公園為主要單元形式的自然保護地體系逐漸完善，并在我國的相關政策和指導意見中直接彰顯出來。黨的十九大報告中明確提出了建立起以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地分類系統。

二、自然保護地立法的基本原則

自然保護地作為環境法體系中的關鍵組成部分，其立法基本原則應當與環境法相一致，大致表現為以下幾個方面：

（一）相關法律之間協調平衡的基本原則

環境法體系是由多個領域和部門的法律、法規和規章制度構成的，不僅涉及公益訴訟法、環境保護法、自然資源法，還包括了行政許可法、行政強制法以及行政訴訟法等不同種類的法律，只要與環境保護相關的法律都可以歸納到環境法體系中去。而不同種類法律之間的協調則是整個法律體系高效運轉的關鍵，自然保護地法更是如此，在立法實踐中應當遵循平衡與協調的原則，擴領域的溝通協調，保證不同位階和不同部門之間的法律沖突在一定的可控范圍之內，保證自然保護地法的協調性［2］。

（二）對自然保護地適度監管和控制原則

盡管自然保護地屬于行政法范疇的公物，但自然保護地立法應當遵循濕度監管和控制原則，對于自然環境的管理和控制應當順應自然環境規律，盡可能地降低人為因素的干預和影響，同時對于自然保護地進行適當的監督控制，避免出現自然保護地出現污染和損毀的狀況。這需要明確環境監管部門的職責范圍，相關的法律條文不應與自然規律相抵觸，監管者應當遵循適度監管的原則和公眾參與的原則，合理地行使監督和管理權限。

（三）自然環境利用和法律應用的效率原則

自然保護地立法需要注重自然資源的高效利用以及相關法律在實際應用過程中的應用效率，可以說自然環境的利用效率以及環境法條文的應用效率都是自然保護地立法的核心內容。在一定程度上自然資源的利用直接影響到了生態環境保護的效果，法律的實際應用率更加決定了法的引導和規范作用。故此，自然環境保護地立法在實際立法過程中需要明確自然資源的管理和利用行為，并借助國家行政機關進行落實和保障，提高環境資源的利用效率［3］。

三、自然保護地立法的理論基礎

（一）環境權是自然保護地立法的權利基礎

環境問題的解決需要法律的保障，通過多年的實踐我們可以發現，環境的保護無法依靠人們的自發性和主動性解決，大多數的環境侵權都只能通過公益訴訟這一法律救濟途徑實現，依靠國家強制力干預，消除環境侵權的影響。對于自然保護地立法更是如此，需要充分發揮出環境權的作用，明確相關主體的權利和義務，在立法中具體詳盡地規范出自然保護地相關主體的權責，提升人們的環境保護責任意識。

（二）追求環境正義則是自然保護地立法的價值基礎

美好的生活是所有人共同的追求，生態環境的質量更是直接影響到了人們的生活水平，而人與自然環境之間的矛盾，則需要在環境正義的追求過程中實現，努力實現自然環境的可持續發展以及社會經濟發展之間的平衡協調。人們在生活過程中影響著環境，又依賴于自然環境，故此需要追求環境正義，在維持人們基本生活的前提下，制定完備的法律和規章制度，規范人們的各種生產經營行為，降低各種活動對環境的消極影響［4］。

（三）環境信息公開則是自然保護地立法的制度機制

政務公開已成為政府行政的基本原則，有賴于信息技術的發展和進步，社會監督的力度和效率也隨之上升，政府對于公眾監督以及媒體監督負有一定的配合義務，將行政信息依法公開，尤其是對自然保護地立法的相關信息，應當及時地進行解釋和回應。無論是對于自然保護地立法的各種解釋，還是社會公眾對于立法的建議，都有助于自然保護地立法的科學化和完善。

（四）公民、法人和國家機關則是自然保護地的主體基礎

自然保護地立法涉及了社會的各個階層，但主要對社會公眾、法人以及非法人主體、國家機關有著明確的要求和行為規范。自然保護地區周圍影響的公眾，對于自然保護地有著一定管理和投資的法人和非法人以及對自然保護地有著管理責任和義務的國家機關，以上主體之間需要相互協調溝通，努力合作以實現人與自然的和諧發展，生態效益和經濟效益相統一，對于公民和企業的行為進行監督和規范，同時國家機關也需要接受公眾的監督，達成穩固的三角形態勢［5］。

四、自然保護地立法的實現途徑

（一）自然保護地立法的內部功能分配

自然保護地立法的實現，需要確定并宣告自然保護地立法的定位，并且明確自然保護地利益的相關主體權責，建立起完善的自然保護地管理體制和運行方式，并為自然保護地提供相應的技術支持，形成完整的規劃體系。這需要結合自然保護地的具體環境以及社會發展情況、政策信息以及具體技術等因素綜合考量制定，實現內部功能的合理分配。

（二）自然保護地立法與外部法律銜接

自然保護地立法作為環境法體系中的重要一環，需要同外部不同種類和部門的法律之間相銜接，不同位階之間的法律必然存在一定的沖突，而自然保護地法律的實現需要同訴訟法、行政法以及環境法之間有機銜接，做好相應的立法溝通工作，促進自然保護地法律的具體實施。

五、結束語

自然保護地立法作為我國環境法體系中的重要一環，它的實施需要借助國家公園為主要形式，借助國家強制力為保障，在立法實踐中需要遵循協調、適當監督和效率原則，加強內部功能的分配以及外部法律的銜接，為我國生態環境建設提供有力的法律保障。