地方立法權(quán)行使中存在的困境及策略

程穎宜

（中共河南省安陽市委黨校，河南 安陽 455000）

第十二屆全國人民代表大會第三次會議已經(jīng)對立法法進(jìn)行了修改，賦予設(shè)區(qū)的市人大地方立法權(quán)。對于中國的城市來說，機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存。在新時期的立法工作中，要體現(xiàn)對具體問題的具體分析，把實(shí)踐作為檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，基層法律工作者隊伍建設(shè)尤為重要。在這種背景下，以構(gòu)建上層回應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的螺旋發(fā)展，對中國的發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響，推動了中國法治建設(shè)的全面推進(jìn)。盡管這項改革有其前所未有的優(yōu)點(diǎn)，但它在我國實(shí)施時也會帶來各種各樣的壓力和問題。對我國各地區(qū)、各部門在行使地方立法權(quán)過程中存在的問題進(jìn)行分析，提出解決辦法。

一、地方設(shè)區(qū)市行使立法權(quán)

（一）地方設(shè)區(qū)市行使立法權(quán)的目的

設(shè)區(qū)的市在當(dāng)今復(fù)雜的社會環(huán)境中，能夠擁有立法權(quán)力，從而更好地開展地方工作，解決問題，為地方發(fā)展提供法律保障。其具體目標(biāo)是限制和規(guī)范地方權(quán)力，避免任何侵犯公民權(quán)利的紅頭文件。城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域的立法工作、管理和保護(hù)是從歷史文化和環(huán)境保護(hù)開始的，確保地方權(quán)力依法行使，理順中央與地方的關(guān)系。設(shè)區(qū)的市人民代表大會的立法工作，原則上由其自行完成，不交設(shè)區(qū)的市人民代表大會常務(wù)委員會或者政府處理。地方人大常委會和政府只能具體負(fù)責(zé)一些地方法規(guī)的制定工作。在規(guī)章實(shí)施兩年后，要對規(guī)章的實(shí)施情況進(jìn)行分析，并作出兩個決定：廢止規(guī)章和制定地方性法規(guī)［1］。

（二）地方設(shè)區(qū)市行使立法權(quán)包含的范圍

根據(jù)全國人大法工委的意見，設(shè)區(qū)市的立法必須站在三個方面。第一是城鄉(xiāng)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的提供和管理，城鄉(xiāng)規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施管理、城市管理、交通管理、城市廣告、信息管理、城市發(fā)展等。第二是對歷史文化名城、城鎮(zhèn)等地方進(jìn)行文化建設(shè)；第三是環(huán)境保護(hù)，即保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保護(hù)生態(tài)，節(jié)約資源，防治污染，具體分為水污染防治和大氣污染防治。

二、地方設(shè)區(qū)市行使立法權(quán)中面臨的困境

（一）立法權(quán)行使中科學(xué)性不足

在地方立法中，制度創(chuàng)新績效較差，維護(hù)公約原有規(guī)定的制度較多，針對突出問題的立法較少，理論論述較少，注重效率的制度較少，以及崇尚公平的制度較少。因此需要突出政府作用，完善市場機(jī)制。同時，一些地方還存在較少涉及社會自治和公共安全方面的民權(quán)制度；權(quán)力制約效果不明顯，權(quán)益保障制度較少；法律法規(guī)之間存在不協(xié)調(diào)、沖突；立法內(nèi)容部分抄襲，重復(fù)，具體規(guī)定不夠明確，執(zhí)法不夠到位等問題［2］。

（二）立法權(quán)行使中缺少地方特色，操作性不強(qiáng)

每個城市都應(yīng)該根據(jù)自己的特點(diǎn)，找出自己的問題，所以立法要立足于自身的實(shí)際，創(chuàng)設(shè)具有自身特點(diǎn)的地方性法規(guī)。但在目前情況下，普遍存在著缺乏地方特色，具體實(shí)施還有幾個問題。例如具體實(shí)施操作性不足、有模仿一部分上級法律、重復(fù)立法內(nèi)容、浪費(fèi)立法資源等，這些都不利于地方立法工作的持續(xù)開展，也不利于地方的建設(shè)和管理。

（三）立法部門利益法制化

行業(yè)利益合法化的立法內(nèi)容，在現(xiàn)實(shí)地方立法工作中，法律和部門利益兼而有之。幾乎沒有法律限制部門權(quán)利，使大眾權(quán)利受益，而相應(yīng)的第三方立法機(jī)制的建立，使地方立法陷入了進(jìn)退兩難的境地，不利于地方發(fā)展。因此亟須建立專業(yè)的立法隊伍，提高立法者的專業(yè)素質(zhì)和能力。同時，立法質(zhì)量評估需要進(jìn)一步加強(qiáng)，但是目前的情況下還不能保證及時評估或澄清法律法規(guī)。

三、完善設(shè)區(qū)市行使立法權(quán)的具體對策

（一）加強(qiáng)立法中黨的領(lǐng)導(dǎo)作用

要更好地行使立法權(quán)，就需要在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，地方立法必須在政治上、思想上、組織上進(jìn)行監(jiān)督，才能保證地方立法的科學(xué)性和民主性。立法權(quán)力行使要公正、公開、民主。明確立法范圍和范圍，加強(qiáng)立法能力建設(shè)，加強(qiáng)對人大和常務(wù)委員會立法工作的監(jiān)督，確保立法質(zhì)量，真正形成民法。

（二）提高立法過程中的科學(xué)性

全國范圍內(nèi)，地方立法應(yīng)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和修改；制定法律時，應(yīng)建立平等的對話平臺，各地區(qū)之間進(jìn)行有效溝通，以保證法律體系的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。建立省、市領(lǐng)導(dǎo)牽頭的立法機(jī)構(gòu)，要加強(qiáng)立法投入，引進(jìn)更多立法人才，推動立法工作順利開展。嘗試將立法轉(zhuǎn)嫁到第三方，既可以降低立法成本，也可以解決服務(wù)利益的問題，避免立法中問題的產(chǎn)生。

（三）增加地方立法中的公眾參與度

地方立法時需要民眾的參與，才能夠體現(xiàn)我國地方立法的特色。民眾參加了，提出了各種要求，才能夠做到公眾參與。參加立法的人年齡、地區(qū)和級別各不相同。通過向公眾提出訴求，可以使更多的人了解地方人大立法的內(nèi)容，增強(qiáng)公眾對地方立法的心理認(rèn)同，從而起到宣傳法律的作用。

（四）設(shè)置立法機(jī)構(gòu)提高立法能力

地方立法應(yīng)不斷提高地方立法的能力，使法律更加符合地區(qū)特點(diǎn)。設(shè)立特殊立法機(jī)構(gòu)是一項必須完成的任務(wù)。根據(jù)設(shè)區(qū)的市人民代表大會的需要，可以設(shè)立立法委員會、財政經(jīng)濟(jì)委員會、文化教育委員會、科學(xué)技術(shù)委員會等。法律事務(wù)辦公室的建立和完善是政府的重要職責(zé)。設(shè)立專門部門后，應(yīng)配備專職立法人員。

1.合理配置人員

立法部門的設(shè)置合理，需要配備專業(yè)立法人員，提高整體立法能力。因此，必須將立法隊伍建設(shè)擺在突出位置，注重人才的引進(jìn)與培養(yǎng)。根據(jù)實(shí)際需要，統(tǒng)籌安排各立法部門的工作。除了專業(yè)立法工作人員外，地方高校的法學(xué)專家、律師行業(yè)知名律師等人才也可以加入立法團(tuán)隊。

2.加強(qiáng)人員培訓(xùn)

各地立法部門應(yīng)開展不同種類的立法訓(xùn)練，提高立法者的立法能力和綜合素質(zhì)。具體措施可以是：選派地方立法工作人員進(jìn)全國人大或省級人大常委會法制工作委員會進(jìn)行學(xué)習(xí)；或全國人大就立法業(yè)務(wù)舉辦培訓(xùn)班次進(jìn)行輔導(dǎo)。培訓(xùn)的對象既包括地方人大立法工作者，也應(yīng)包括參與地方立法的法律人才。

3.進(jìn)行立法調(diào)研

立法調(diào)研是立法的前期準(zhǔn)備工作。其中主要有三個方面的內(nèi)容：一是地方人大常委會組成調(diào)研組，對設(shè)區(qū)市的具體情況進(jìn)行調(diào)研；二是設(shè)區(qū)市人大常委會組成調(diào)研組，邀請不同利益群體的代表參加，有助于了解各利益相關(guān)方的立法需求，吸收第三方的意見，收集整理調(diào)研內(nèi)容，形成書面材料，形成調(diào)研報告，供決策者參考；三是交由專業(yè)的民調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行民意調(diào)研摸底，力求立法獲得最大多數(shù)市民的支持。

4.經(jīng)費(fèi)保障

立法權(quán)限的行使龐大而復(fù)雜，各項活動的開展需要一定的經(jīng)費(fèi)，全方位的人力物力投入。例如，為了保證立法工作的順利進(jìn)行和完成，立法出版、第三方立法委員會和立法評價需要資金支持，為了實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，必須保證提供全面的資金。

5.建立聯(lián)絡(luò)機(jī)制

設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)的行使是復(fù)雜的，涉及多方，既包括上級人大工作的指導(dǎo)和審批，又包括與本級政府部門的溝通，還包括同本市民主黨派、無黨派、工商聯(lián)和社會各階層的意見征詢。建立一個聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，有一套有效的聯(lián)絡(luò)機(jī)制很有必要。有利于調(diào)動各方積極性，加強(qiáng)本市各部門的協(xié)調(diào)，群策群力行使好地方立法權(quán)，為地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供法律支持和保障。

四、結(jié)束語

中國特色社會主義進(jìn)入新時代，地方高質(zhì)量發(fā)展離不開立法的高質(zhì)量。全面深化改革要激活中央和地方兩個活力，賦予地方合理的立法權(quán)限配置是為其發(fā)展提供法治保障的前提。行使好地方立法權(quán)對于推進(jìn)中國特色社會主義法治體系建設(shè)，對于地方傾聽民意、謀取最大公約數(shù)、拓展地方政府依法行政能力意義重大，也為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)貢獻(xiàn)地方智慧。