城市更新規劃在國土空間規劃體系中的疊加與融入研究

李穎平

摘要：城市更新規劃的制定對我國土地資源管理及城市發展有著重要的意義，為了使其發揮出更好的作用，需要有效地將其與國土空間規劃進行融和。通過對城市更新規劃的闡述，介紹國土空間規劃體系中疊加城市更新規劃的內容，提出國土空間規劃體系中融入城市更新規劃的策略，使城市更新規劃的實施能夠帶來有效的幫助，推動國土空間資源的穩定發展。

關鍵詞：城市更新規劃;國土空間規劃;疊加;融入

引言

國土空間規劃的實施可加快我國的整體發展，對空間治理有著重要的意義，當前空間規劃以生態發展及以人為本為中心，使空間治理更加科學化。由于人均國土資源呈現出了不足的情況，土地資源稀缺問題更加顯著，需要加強城市更新規劃的推進，使城市得到有效的規劃，能夠為國土空間規劃建立良好的基礎，也可促進城市的快速發展，因此，應對城市更新規劃及國土空間規劃的融合進行分析。

1城市更新規劃的內涵

城市更新指的是對城市建成區的空間形態及功能進行持續性改善的活動。城市更新主要是對存量建設用地、存量房屋建筑的再開發及新使用，例如用途調整、運行形式調整、建筑環境的設計改造等。城市更新不包括建筑的運行維護及維修，也不包括農林、水利等農業用途轉為建設用地的開發活動。對城市進行更新的過程中，需要以區域、建筑物切入，利用內外聯動來加強城市的功能，使城市的運行有更多的活力，可滿足社會發展需求，使各類城市建設及公共服務有更好的效果，能夠改善城市發展中不平衡的問題，因此應作為重要的任務。

2國土空間規劃體系中疊加城市更新規劃

2.1上海模式

上海城市更新規劃戰略中包括區域評估、實施計劃、全生命周期管理三個方面的內容。區域評估是明確更新地區及需求;實施計劃是將建設內容進行明確安排;全生命周期管理將土地合作作為形式，在權利及義務的要求下對城市更新地區進行管理。上海近年來完善了國土空間規劃體系，其中包括了總體規劃、單元規劃以及詳細規劃。城市更新作為專項規劃，在不同的規劃層次中形成了不同的規劃成果形式，可對不同層次的國土空間規劃起到修正的作用。

2.2北京模式

北京建立了三級三類國土空間規劃體系，三級分別為市區鄉，規劃包括總體規劃、詳細規劃以及相關專項規劃。當前，北京實施以街區為單元的城市更新模式，城市更新規劃內容在國土空間詳細規劃中得到了體現，其中對分圈層及差異化空間發展策略提出了一定的要求，使城市更新作為中心城區規劃的重要內容，使用地功能結構得到優化，實現用地混合。同時，對城鄉建設用地劃分成了整治提升用地、更新機遇用地和新增建設用地。因此，城市更新規劃融入到國土空間規劃體系之中是在編制國土空間總體規劃的時候，將城鄉建設用地劃分成若干個類型，根據各類型的規劃要求，在總體規劃中進行城市更新編制工作。

2.3廣東模式

廣東地區中，廣州城市更新專項規劃中包括了中長期規劃、片區策劃方案以及年度計劃、項目實施方案。廣州城鄉規劃體系中包括了總體規劃、分區規劃、控制性詳細規劃、修建性詳細規劃，城市更新中長期規劃中的長期規劃及年度計劃是以城市總體規劃及分區規劃為基礎形成的，對城市總體規劃、分區規劃起到了修正的作用。專項規劃中的片區策劃方案、項目實施方案是以控制性詳細規劃、修建性詳細規劃為基礎編制的，也是一種反饋。深圳城市更新專項規劃中包括了全市及各區城市更新專項規劃、城市更新單元規劃，對城市更新的重點區域及目標、總體規劃等提出了詳細的要求;城市更新單元規劃根據法定圖則進行編制，其中提出了單元內設施及用地的布局，還對更新項目的范圍、目標、更新方式以及指標進行了明確。同時，深圳全市、各區及重點片區城市更新專項規劃與各層次的城鄉規劃之間相互對接。

3國土空間規劃體系中融入城市更新規劃的策略

3.1溝通交流，協調多方互利共贏、共享、共贏

細化城市更新規劃的時候，需要按照自下而上的思路開展，使詳細的規劃能夠成為協調上位規劃的有效工具。實施城市更新的時候，土地所有權歸政府所有，但是使用權產生了變化，規劃應滿足政府需求，也應滿足人們的需求。為了使土地使用權中產生的產權不清等問題得到緩解，需要根據大眾的需求進行規劃編制，考慮到人們的利益，根據各方的訴求來進分析，結合市場的發展特點進行土地利益的再分配。比如，北京在進行詳細規劃編制的時候，在規劃編制階段建立既有產權人和潛在市場主體之間的對接體系，但是參與程度受到了編制主體的意愿的影響，因此，需要對規劃編制及實施的流程進行規范，建立城市更新多方對接平臺。

3.2政策引導，促進城市持續發展續健康發展

當前一些城市已經制定了城市更新政策，比如，上海發布了城市更新實施辦法及土地實施細則內容，將區域評估報告及管理操作流程作為參考。廣州城市更新相關規劃中將城市更新辦法作為重要參考，并且結合舊城鎮更新相關辦法及舊村莊更新要求來開展工作。北京發布了保護老舊廠房拓展文化空間的政策規定，但是政策制定的出發點存在區別，沒有在國土空間規劃體系下得到統籌。如果城市更新項目以土地市場短期利益為核心，會使城市公共利益受到影響，難以維持城市的平衡發展，因此，應發揮出政策的作用，比如，制定設計建筑規模的轉移政策，鼓勵城市主體通過城市更新來將零散地塊交給政府，或者采取事先約定自持比例的措施等來推動城市的發展，同時使國土資源得到合理規劃利用，還可使地產市場的發展情況得到改善，發揮出城市更新的公共服務作用。

3.3統籌規劃，實現城市漸進更新

結合當前的實際情況來看，北京城市更新缺少總體的宏觀統籌，更加重視對街區的規劃，沒有對市區層面進行統籌規劃編制，而廣東地區廣州及深圳等城市更新正向著統籌方向發展，開展了市區層面的城市更新規劃編制工作。城市更新具有綜合性特點，需要宏觀層面的整體統籌規劃來實現，以小規模及漸進式的模式發展。在國土空間總體規劃中，應將城市更新的目標明確，制定合理的策略，確定更新的范圍，對不同的地區進行編制引導，并且根據實施的情況及資金情況等因素進行分析。可根據更新項目制定相應的年度計劃，使其與詳細規劃之間聯系起來，指導詳細規劃，使城市更新區域得到合理的劃分，同時需要對公共利益的因素提出明確的要求。通過對北京的城市更新進展的分析可知，雖然北京市區兩級國土空間總體規劃已經編制完成，但是城市更新沒有作為其中的重要部分，因此需要進行改善。

結語

隨著土地資源使用的增加，國土空間規劃也需要進一步完善，其中城市更新規劃作為重要的部分，能夠使城市的空間規劃得到有效指導，為城市的發展帶來幫助。應加強各方的溝通，使規劃制定更加合理，并且利用政策作為引導，使城市更新發揮出更好的作用，同時應做好統籌規劃工作，使城市的規劃發展能夠推動國土空間規劃工作的進行，實現國土資源的持續發展目標。

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