行政公益訴訟制度探析

馬唐建

（重慶市巫山縣人民檢察院，重慶 404700）

黨的十八大以來，公益訴訟逐漸在全國范圍內全面展開。2017年6月，第十二屆全國人大常委會正式確立了公益訴訟的法律地位。從零星探索，到現在已經成為檢察機關一項重要的新增業務。公益訴訟制度，特別是行政公益訴訟，在促進社會治理、維護國家利益和社會公共利益方面取得了巨大成就。但作為一項新的訴訟制度，在司法實踐中還存在一些亟待解決的問題，尋求化解路徑和完善制度健全機制刻不容緩。

一、我國行政公益訴訟的淵源與發展

公益訴訟制度在西方法治國家的發展已經相當成熟，基于不同國情和法治歷史，各國對其稱呼不一，如公民訴訟、民眾訴訟等，但內涵大致相當。通過比較發現，西方公益訴訟制度主要集中在環境破壞、經濟消費領域，以公民個人、公益性組織為原告主體，對政府、社會組織、個人提出訴訟。而我國的公益訴訟從立法到探索的過程，有著特定的訴訟主體，那就是履行法律監督職能的檢察機關，自始就帶著司法監督的色彩，目前主要涉及環境資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓及英烈保護等領域。民事公益訴訟占比較大，行政公益訴訟還處于探索階段。

2014年10月，黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，公益訴訟第一次進入我國公民視野。

2015年7月開始，我國在部分地區開展公益訴訟試點工作，明確檢察機關以公益訴訟人身份提起行政公益訴訟。［1］

2018年，《憲法》《人民檢察院組織法》等基礎性法律進行修改，《“兩高”關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（后于2020年12月修訂）等司法解釋出臺，使我國行政公益訴訟制度在立法層面和司法實踐中不斷推進，其法治化進程進入新階段。

2019年10月，黨的十九屆四中全會進一步明確要求“拓展公益訴訟案件范圍”，全國檢察機關積極開展“等”外探索，“積極、穩妥”地探索拓展公益訴訟新領域。

檢察公益訴訟是一項在世界范圍內具有開創性和獨創性的工作，沒有先例參考，沒有先進經驗可以吸取，沒有現成的制度可供模仿。我國的檢察公益訴訟經過短短四年多時間的探索發展，開創出一條具有中國特色的司法制度。

二、我國行政公益訴訟的現狀與困境

（一）受案范圍狹窄

現階段檢察機關行政公益訴訟案件范圍主要限于“環境資源保護”“食品藥品安全”“國有財產保護”“國有土地使用權出讓”“英烈保護”等五個領域，其他涉及國家利益和社會公共利益的領域還有很多，侵權行為方式也很復雜，而立法相對滯后，“等”外探索的內涵和目標不明確，導致行政公益訴訟受案范圍因界定不明確而過于狹窄，不能滿足公益訴訟法律監督的現實需要。

（二）專業性不夠

行政公益訴訟制度作為我國一項新的司法制度，其涉及的相關學科領域比較廣泛，相對于檢察機關其他傳統業務工作有著明顯不同，而諸如環境學、生物學、藥物學以及其他自然科學的專業性程度極高，從事檢察行政公益訴訟的工作人員尚不具備相關專業學科知識和能力，導致監督能力不夠。另一方面，傳統的檢察技術，以及設施設備裝備無法達到行政公益訴訟調查取證的要求和標準。

（三）法律強制力較弱

現行法律框架下，公益訴訟調查核實權極為受限，對于不配合調查的行政單位及其負責人沒有相應的處罰和制裁措施，導致檢察機關辦理行政公益訴訟案件時，調查取證的對象不配合，搪塞辦案人員，有時甚至以各種理由拒不接待檢察機關辦案人員。另一方面，對于怠于履職的行政機關及其工作人員的處理規定比較原則，沒有相應的政務和紀律處分標準可供遵循，公益訴訟制度的推進缺乏強制約束力保障。

（四）調查權運行機制尚不完備

生態環境和食品藥品等領域案件往往呈現跨區域情形，如長江流域、黃河流域、漢江流域生態環境污染，涉及多個行政區劃的行政機關的職責和義務。目前我國檢察權的行使主要還是以行政區劃為依托進行，可能導致多個不同地域不同層級的檢察機關對同一公益損害行為具有管轄權，而確定管轄權需要一個過程，不利于及時發揮監督職能和采取公益保護措施。

三、我國行政公益訴訟制度的完善

（一）加強立法，讓行政公益訴訟有法可依

需盡快建立起一套成熟完備的行政公益訴訟法律體系，可以考慮將涉及公共安全、人工智能、基因工程等領域納入受案范圍，穩步擴大行政公益訴訟的受案范圍，明確受案標準，確立調查核實等各項權利，以期形成完整的法律體系，從立法層面上提高行政公益訴訟的法律地位。同時，對調查核實權加以細化，賦予檢察機關相應的強制措施，如查封、凍結、扣押等。從行政管理層面上明確相關調查對象的義務，以及拒不配合調查的責任后果，如黨委政府將其納入廉政考核，對主要負責人給予黨紀政紀處分、納入社會征信系統等，以保障行政公益訴訟調查活動順利有效開展。

（二）加強公益訴訟隊伍建設，配備相應的設施設備

探索檢校企合作模式，特別是加強與高校和科研機構的合作。用好專家智庫，整合檢察系統內部專業力量，建設一支專業過硬、技術扎實的行政公益訴訟檢察隊伍。針對環境資源、生物工程、食品藥品等領域專業性強的特點，盡快培養一批具有相關專業、專門知識的行政公益訴訟檢察人員，并通過各種方式持續提升知識儲備。對于部分檢察機關無法解決環境評估、污染鑒定、社會危害等專業性問題，可引入社會中介專業機構參與調查和論證。同時，應當加大設施設備投入，配置相應的硬件軟件條件，滿足常規調查取證的需要。

（三）加強行政公益訴訟與其他相關部門法律的銜接

加強行政公益訴訟與刑事訴訟、民事訴訟及行政管理等相關法律的銜接。比如，積極探索“刑事+公益一案雙查”制度，以期用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護生態環境和社會公益。完善行政附帶民事公益訴訟制度，不僅可以督促行政機關糾正不當行政行為，而且有利于一并解決民事損害賠償問題，以實現對社會公共利益和公民的人身財產權益的更直接、更快捷、更全面、更徹底的保護。同時，加強行政公益訴訟制度與行政機關及其工作人員業績考核和獎懲的銜接，將行政責任落實到具體的行政機關及其工作人員。與紀委監委建立雙向信息共享機制，及時推送相關違紀違法線索，推進刑事司法與法紀政策監督同頻同步。進一步增強行政公益訴訟司法裁判的權威，促使負有職責的行政機關及其工作人員依法履職。積極探索行政公益訴訟領域的刑事司法保護，做好行政責任與刑事責任的銜接工作。［2］

（四）加強與行政機關的充分協商

行政公益訴訟制度不僅有利于保護公共利益，而且也有利于監督行政機關依法行政。檢察機關不僅要以“公益”為核心，而且要關注群眾所反映的突出問題，以形成合力作為實現“事要解決”目標的手段。檢察機關定期向當地黨委、政府、人大、政協等部門報告公益訴訟工作情況，爭取當地黨委政府及其工作部門大力支持。促進訴前實現保護公益目的是行政公益訴訟的最高價值，也是當前最佳的司法狀態。因此，強化與行政機關的充分協商無疑是行政公益訴訟重要的工作內容之一。

（五）加強跨區域協作辦案

檢察機關要從系統論角度看待生態環境污染、食品藥品安全等問題，建立跨區域協作辦案工作機制，快速確定由最有利于案件辦理或督促生態環境修復的檢察機關管轄，及時發揮監督和公益保護職能。組建跨區域專業辦案團隊，全力推進行政公益訴訟案件辦理的一體化、專業化建設。行政機關要提高生態安全和生態保護意識，樹立謀一域且謀全局理念，保護好生態環境，保障好食品藥品安全，為人類發展謀生態紅利、安全利益。