新時期完善縣域金融監管體制的思考和建議

李澤鋒

（中國人民銀行太原中心支行 山西太原 030001）

我國縣域金融監管體制發展情況

長期以來，我國縣域金融受到嚴格監管和限制，地方金融發展并不活躍，金融機構主要以國有商業銀行縣級分支行及地方所屬農信社為主，金融監管主體主要以中央金融監管部門在縣域的派出機構為主。2003年之前，縣域金融監管主體以中國人民銀行縣支行為主。2003年設立銀監會后，形成以人民銀行縣支行和銀監會、縣監管辦共同監管模式，其中縣銀監辦負責轄區銀行業金融機構的全面監管。

2005年后，隨著中國金融混業經營環境的快速發展，縣域內迅速出現各類小額貸款公司、典當行及互聯網金融等新業態、新產品，推動影子銀行體系的高速擴張，帶動交叉監管領域的創新金融產品不斷涌現。2008年后，為鼓勵地方金融發展，落實屬地監管責任，中央逐步放權允許地方政府批設地方性金融機構，并將農信社管理交由省級地方政府負責，地方金融發展駛入快車道，各類融資擔保公司、融資租賃公司、商業保理公司等新型金融機構加快布局。由此，全國各省、市、縣開始試點成立地方政府金融工作辦公室（以下簡稱“金融辦”），地方政府的金融監管職能逐步得到擴充。

與此相伴的是，我國自2003年形成的“一行三會”金融分業監管模式也逐步暴露出諸多不適應性，監管空白、監管重疊及監管套利等問題在一定程度上加快了金融風險集聚和爆發。部分縣域地方金融機構缺乏貸款風險管控，一旦發生信用風險，很可能引發連鎖效應。

國際金融危機后，在國際各發達經濟體紛紛實施金融監管體制改革，推動中央銀行與金融監管部門的部際協調和職能整合大環境下，我國也開始推動金融監管體制改革，以強化宏觀審慎管理，維護金融體系穩定。2013年，經國務院同意，建立了由人民銀行牽頭的金融監管協調部際聯席會議制度，成員單位包括銀監會、證監會、保監會、外匯局等。2017年，第五次全國金融工作會議確立了中央和地方協同監管的新格局，設立了國務院金融穩定發展委員會（以下簡稱“金融委”），由其負責對金融管理部門和地方政府進行業務監督和履職問責。根據工作會議部署，明確地方政府金融監管的對象為“7+4”類金融機構。隨后各省、區、市陸續重組金融辦公室，加掛地方金融監督管理局牌子，將職能向監督管理和風險處置轉變。2018年3月，國務院進一步整合銀監會和保監會職責，組建中國銀行保險業監督管理委員會（以下簡稱“銀保監會”）。隨后，銀保監會發布“三定”方案，將其在縣域設立的監管辦改設為監管組，作為縣支局機構改革的暫行措施。至此，中央層面形成了“一委一行兩會”新的金融管理格局。2020年1月，金融委進一步明確設立由人民銀行牽頭的省級地方議事協調機構，強化中央與地方的監管協調，央行在金融穩定與金融發展中的協調主導作用也在逐漸上升。

現階段我國縣域金融監管主體情況

目前，我國縣域金融監管主體由兩個層面構成：

一個層面是中央金融監管派出機構，包括人民銀行縣支行和銀保監會縣監管組，證監會在縣級未設派出機構。其中，人民銀行縣支行作為獨立法人，負責推動落實宏觀審慎監管政策，加強地方金融基礎設施建設等。銀保監會縣監管組為非獨立法人，負責縣域銀行業、保險業等金融機構及其業務活動的監管工作。

另一層面為縣政府金融辦（部分地區已組建為縣地方金融監督管理局），其中一部分機構為單獨設置，另一部分掛靠地方發展改革局、財政局等職能部門，職責主要是負責小額貸款公司、融資擔保公司、商業保理公司、典當行等機構監管工作，以及組織協調防范化解地方金融風險，處理地方金融突發事件等。不過，近年來多數省份已將小貸公司、典當行等準金融機構審批權限上收至省、市金融監管局，縣金融辦僅能履行有限監管權。

在金融監管協調機制方面，當前我國省級金融監管協調機制的形式已明確為“人行牽頭，多家參與”。但縣域金融監管協調體制并未明確，且絕大多數縣域也從未建立過金融監管協調機制。目前，個別縣域形成的現有監管協調機制類型并不統一：有的以當地中央金融監管派出機構牽頭為主，地方政府相關部門列席參與，該類模式注重貫徹執行國家宏觀金融政策，防范金融風險，但信息溝通共享有限，協調力度稍弱；另一類模式由地方政府牽頭，中央金融監管派出機構列席參與，此類模式注重區域金融發展，協調力度很強，但可能忽視潛在金融風險。總體上，由于缺乏聯動機制，中央部門和縣域政府在金融監管分工與協作上協調性不足，導致監管政策落實不嚴，加大了縣域金融風險防控工作難度。

現階段縣域金融監管體制存在的問題

（一）縣域整體監管體系較為薄弱

目前，人民銀行縣支行雖有較完整的機構設置和人員配備，人員編制一般為15-30人，但信貸政策工具有限、金融監管手段單一，導致監管效果不佳。銀保監會在縣域僅設監管組，具有對銀行保險業金融機構的全面監管權限，但人員編制僅3-4人，且其監管權限主要集中在上級分局，縣監管組實際履職效能有限。證監會未設立縣級機構，縣域證券類金融監管力量薄弱。地方金融辦雖明確負責“7+4”類金融機構監管，但監管標準與制度相對滯后，監管信息不全面，風險識別手段有限。同時，由于缺乏必要的執法依據，導致金融辦執法手段嚴重匱乏。

（二）地方金融監管力量有待增強

目前，部分縣金融辦仍為掛靠機構，不得不與其他部門合署辦公，編制少的僅有2-3名工作人員。即使部分縣金融辦實現部門單設，人員編制有所擴充，但總體上由于無立法層面授權，導致金融辦職能定位和職責權限不夠清晰。另外，隨著縣域金融的迅猛發展，縣金融辦承擔的監管職責不斷擴大，但相應縣域金融風險也在不斷積累，且近年多起突發異常集中取款、金融暴雷事件發生在基層一線，而金融辦現有人員普遍欠缺金融監管工作經驗，與所承擔的監管職責相比力量明顯不足，難以及時有效發現和處置各類風險。

（三）監管協調機制尚待完善

目前中央及省級金融監管協調機制初步建立，主要采取聯席會議或領導小組形式，但絕大多數縣域金融監管協調機制尚未建立。建立縣域金融監管協調機制最重要一環是確定牽頭機構，但簡單參照省級模式以人民銀行作為牽頭機構并不一定適合縣域實情。中國基層管理體制的現實是，越到基層，地方政府的統籌能力越強，相應以地方政府作為牽頭部門優勢作用越大，但這種協調體制也存在片面注重發展而忽視風險的弊端。目前，由于縣域金融監管協調機制不明確，各監管部門之間溝通并不暢通，嚴重制約監管合力形成與效能提升。另外，縣域重復監管問題比較突出，尤其在對地方性銀行機構監管上，多頭監管增加了機構負擔。

優化縣域金融監管體制的建議

（一）逐步整合縣域中央金融監管派出機構

為增強縣域中央金融監管合力，徹底消除監管真空、監管重疊和監管套利問題，有效實施對各類地方金融組織和機構穿透式監管，結合目前縣域中央金融監管機構現狀，應對縣域中央金融監管機構進行重組。建議以人民銀行縣支行為基礎，起步階段合并銀保監會與縣監管組，并在運轉協調后，授權承擔證監會在縣域的證券監管權限，集中承擔縣域銀、證、保監管職能，以有利于集中整合監管資源、發揮專業優勢，降低信息傳遞成本，提高決策效率。同時，人民銀行、銀保監及證監省級分支機構應根據監管職責分工，充分運用縣級機構的神經末梢作用，加強縣域風險預警和處置能力。

（二）加強縣域地方金融監管力量

根據2017年第五次全國金融工作會議精神，進一步明確縣域金融辦防控地方金融風險和實施地方金融機構管理兩項職責，授權地方政府更廣泛的監管權限，有效消除監管空白。在制度層面，應加快推動地方金融立法，制定配套實施細則，推動形成覆蓋完整、規范有效的縣域金融監管制度體系。同時，應統籌地方發改、工商、經信等部門目前承擔的部分金融監管職能，將監管權統一歸口地方金融監管部門，提升其獨立性和專業性，在條件具備的地方，可試點推行省級以下地方金融監管部門垂直管理。另外，應擴充縣域金融監管部門人員編制，加大隊伍培訓力度，可綜合運用與駐地中央金融監管派出單位、被監管機構進行溝通交流與業務訓練等多種方式提高監管人員業務素質。

（三）建立“雙線”金融監管協調機制

為便于政策“縱向”逐級向下傳導，一方面可參照省級金穩會模式，明確設立以人民銀行縣支行牽頭的縣域金融監管協調機構，以加強縣域內中央與地方金融監管部門協調聯系，實現金融政策的統一性。另一方面，考慮到地方政府在處置縣域金融風險的職責和能力，建議再構建一條“橫向”地方議事協調機構，專門處置突發金融事件和地方金融機構運行風險。該機制由地方政府牽頭負責，金融監管機構以及各相關職能部門參與協作，以完善應急聯絡，牢牢把握風險處置的主動權。

（四）建立統一的金融監管信息平臺

加快落實國務院辦公廳《關于全面推進金融業綜合統計工作的意見》，明確人民銀行縣支行牽頭建立縣域金融監管信息共享機制，搭建統一的金融監管數據平臺，實現中央與地方金融監管部門統計信息集合、交換與共享，有效支持對金融機構全方位、全時段的篩查、甄別、預警，全面提高縣域金融監管的質量和水平。同時，鼓勵各地有效整合各類經濟信息資源，加強與地方財政、發改、統計等部門信息溝通和協商，利用大數據、云計算等技術智能分析，大力推動監管科技的實踐應用，促進金融運行與經濟發展的互聯互通。

結論

金融是現代經濟中調節宏觀經濟的重要杠桿，當前，我國縣域經濟尚處于新舊動能轉換的調整階段，整體經濟主體仍以傳統“二元結構”為主，這是我國加快構建“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進”新發展格局的關鍵時期。要推動縣域經濟的趕超發展，必須高度重視金融發展的先導性作用，通過金融先行以助推縣域經濟實現后發優勢的預期目標。而金融運行的質量和效能，則與金融監管體制息息相關。因此，縣域部門在加快區域金融發展、推進經濟結構優化的過程中，必須在金融發展的起步階段，正確處理好加快經濟金融發展、防范區域金融風險和強化金融監管體制的關系。一方面，要辯證看待中央與地方金融監管權限劃分，在堅持中央集中統一管理下，有效整合地方金融監管資源，多措并舉提升縣域金融監管力量；另一方面，要堅持法治思維，加快完善地方金融法規體系，實現地方金融監管的制度化、規范化；最后，要統籌構建縣域金融監管協調機制，建立統一金融監管信息平臺，運用科技手段提升監管效能。