探討事業單位政府采購中存在的問題及對策

范秀琴

（建甌市國庫支付中心，福建 建甌 353100）

政府采購是指政府為政務工作的順利進行，而以特定的程序和方法為政府各部門購買各類物資和服務的行為。政府采購包括采購前的立項審批和采購過程，還包括采購完畢的驗收、倉管和使用等。我國事業單位在采購過程中會存在諸多問題，如供應商產品品質不合格，采購超預算和采購款挪用等，究其原因是事業單位政府采購缺乏專業人才，政府對采購監管不嚴且相關法律制度不健全，因此應該加強對事業單位政府采購的關注，提高事業單位政府采購的管理水平。

一、政府采購的特征

政府購買是指政府將采購權賦予預算單位，由預算單位人員進入市場進行采購的行為。政府采購是指在市場經濟制度下，政府根據經濟條件和公共利益，將采購產品、工程和服務的權限賦予某部門，按照特定的程序進行采購的行為。兩者的區別在于采購主體不同，前者的主體是政府部門即采購部門，后者的采購主體是政府。同時，采購管理方式也不同，前者沒有統一的采購計劃，后者有專家參與制定統一的采購計劃。

（一）與個人采購與企業采購相比

與個人采購與企業采購相比，政府采購具有五方面特征。

第一，資金來源公共性。政府采購由財政撥款，這些款項都源自國家稅收，因此采購資金都是廣大納稅人共同籌措的，具有公共性。

第二，采購行為的非營利性。政府采購通過采購實現政府的職能，保障公眾利益，因此政府的采購行為不具有盈利性。

第三，采購對象的廣泛性。政府采購物品種類豐富，有有形的商品也有無形的服務，因此政府采購對象大致分為三類：產品、工程和服務。

第四，政策性。政府采購要嚴格按照國家政策和要求進行，如政府采購的產品種類、數量等都受國家經濟發展狀況影響。

第五，規范性。政府采購與個人、家庭采購的一大區別就是不可以簡單地一手交錢一手交貨，而是要按照政府采購制度和法律，按照采購程序進行規范運作，還要接受社會的監督。

（二）與招投標相比

招投標是按照法律規定程序買賣商品、工程和服務的交易方式；政府采購制度則是一種規范政府采購行為的管理制度，不能因為政府采購經常采用招投標的交易方式就錯誤地理解為政府采購等于招投標。與招投標相比，政府采購具有三方面特點。

第一，政府采購適用范圍較窄，招投標適用于國家機關單位、民營企業，甚至是個人的采購行為也可以采用招投標，而政府采購制度則是只要求政府的采購范圍是自身所需和公共事業所需的產品或服務，

第二，政府采購程序嚴格。招投標需要按照招標公告、投標、評標和中標等環節程序進行，政府采購包含這些內容，但還有其他內容，政府采購所涉及的范圍更廣，程序更多。

第三，政府采購合同的權限不同，政府機關在政府采購活動中享有一定的行政特權，如合同履行的監督權和單方面決定取消招標或解除合同等，這些權限是普通的招投標合同不具備的。

二、我國事業單位政府采購管理存在的問題

（一）缺乏專業的政府采購人才

政府采購是比較復雜辛苦的工作，要求采購員對眾多產品有足夠的了解，且具備靈活應變能力和專業的采購能力，還需要較高的職業道德修養，在采購過程中能夠綜合分析，權衡利弊。然而我國很多政府機關單位的采購部門缺乏專業的采購隊伍和人才，負責采購的人員不懂采購學的知識和理論，更缺乏豐富的采購經驗，整體素質不高，缺乏對高新產品的認知和對采購程序的深入了解，因此政府采購過程中會因為人為因素而出現很多問題。

（二）政府采購預算編制質量有待提高

目前，國家關于政府采購預算編制，已經出臺了一系列的條例和方針政策，但部分事業單位在政府采購過程中，仍然忽視采購預算編制。單位預算機制形式化明顯，導致采購預算編制的質量不高，采購行為的隨意性大，存在內部控制風險和管理漏洞。例如，盲目采購、重復采購、超標采購、人為拆分等現象時有出現，政府采購缺乏依據，無法規范操作，影響政府采購的健康穩定發展。

（三）政府采購相關法律不健全

我國關于政府采購的法律只有1994年財政部頒發的《政府采購管理暫行頒發》和2003年頒發的《政府采購法》。首先，這兩部法律距今時間較久，時代性和時效性不足，與現實市場經濟下的采購市場規律偏差較大，不能很好適應當下政府采購的需求。其次，立法層次低，政府采購法律體系建設不健全，缺乏法律執行細則，如供應商合同管理制度、采購合同備案制度等應該以法律形式明確下來，并逐步增強法律的時效性和科學性。最后，我國的政府采購相關法律與某些國際采購原則要求沖突，如《政府采購法》與《招標投標法》存在沖突，我國采購法律也和國際采購流程、監督程序不一致。政府采購的法律體系還有很多需要完善的地方。

（四）政府采購監督管理機制不完善

首先，很多單位沒有將負責采購的管理崗位和采購職責分開，采購部門既是采購政策的制定者，又是政策的實施者，這樣很難保證采購行為公開公正公平，容易加劇貪污腐敗的風險。其次，政府平臺無法競價，價格偏高，財政部和紀檢監察部門、審計部門等監管部門缺乏溝通與配合，導致某些地方政府故意封鎖采購市場，排擠外地供應商或只鼓勵地方企業，嚴重影響采購的競爭性。再加上對供應商的資質審核過于簡單甚至形式化，很多不符合要求的供應商中標，助長了不正之風。最后，政府采購需要財政部、審計部、司法部、社會公眾多元化的監督，但是目前外部審計與監督主體參與的深度與廣度不足，我國政府采購所需的資金在各級財政支出中所占比重較小，政府不會將采購招投標信息進行公示，也就難以實現社會對政府采購的監督，影響監督作用發揮。

（五）政府采購行為不規范

事業單位政府采購具有嚴格的程序，但是在實際政府采購中很多行為都不符合采購程序規范要求。一是政府采購程序不規范，沒有對采購項目進行嚴格的審批，導致很多項目漏審。二是采購招投標不規范，例如，應該公開招標的改成了邀請招標，應該公平評標的卻內定好中標供應商，評標過程中定性分值過高，人為因素過多，直接影響了評標的公平公正性，人情標和虛假標的情況時常出現。招標文件和中標合同書中的內容相差較大，尤其是在產品數量和價格上，違背了招投標的原則和規定。三是供應商資質審核不規范，事業單位沒有嚴格審查承辦資質、資金情況、經營情況和信譽度，給政府采購帶來不利影響。

三、加強事業單位政府采購管理的對策建議

（一）培養專業的政府采購從業人員

政府采購人員的素質包括知識、技能、道德等多個方面，采購人員的素質不同，對政府采購的影響也不同，因此要提高政府采購人員的綜合素質，增強他們的工作技能、崗位責任感和自我約束力，使其勝任工作任務，保證采購工作質量。

第一，建立標準嚴格的政府采購人員準入機制，要求必須是采購專業的人才才可以，并且要進行崗前培訓，培訓合格后方可上崗工作。在工作過程中，要對采購人員進行績效考核，開除解聘采購工作不認真或者因公徇私、貪贓枉法的人員，保證采購隊伍的廉潔性和專業性。

第二，實現采購全過程的全方位培訓，不僅要對采購過程中的人際交流、商品議價和質量檢查進行培訓，還要擴大培訓人員的范圍，對采購單位領導、財務人員、供應商進行分門別類的培訓，加強采購實踐培訓，通過講解采購案例或者進行模擬采購游戲的方式來增強培訓效果。

第三，加強采購人員職業道德教育。只有具備良好的職業道德的采購員，才會在采購過程中做到公平、公開和公正，保持自身的廉潔性。要提升采購員的職業道德修養，必須提高其法律素養，使其了解我國與政府采購相關的法律，培養員工遵紀守法的道德意識。

（二）加強政府采購預算管理

在編制政府采購預算的過程中，一是以部門預算為基礎，屬于政府采購預算范圍的項目，單獨列入政府采購預算表，并按要求進行填報；二是以國家發布的政策和財務制度為依據，正確處理工作任務與規劃安排，實事求是，主次分明地進行預算編制；三是預算編制要精打細算，具備實用性和經濟性，在滿足工作需要的前提下具備一定的前瞻性；四是采購預算編制要注意考慮采購資金的來源可靠和穩定，不預留缺口；五是政府采購預算要全面、完整，單位各項財政撥款和其他收入都要如實反映。

在審核政府采購預算的過程中，首先要對部門預算進行審查，并匯總后形成財務收支計劃，由財政部門主管進行初審，然后由預算處或預算評審小組進行審核。采購預算的審核主要從以下幾個方面展開：一是采購項目是否完整，確保采購項目沒有漏報，每個項目都明確清晰；二是采購項目是否合理合法，確保采購項目的資金來源有保證，采購的價格和檔次符合實際，不存在高估或低估；三是采購項目是否必要、真實，以避免采購資金被挪用或者截留；四是采購項目的關聯性是否存在問題，降低單位為了規避政府采購嚴格的程序，人為分解項目或者套用采購資金的風險。

（三）完善政府采購法律法規

在政府采購法律體系建設方面，要理論和實踐相結合。可以通過建立法律新政試點對草擬的政府采購新法進行理論檢驗，如果試點取得了良好的成果，就將草擬的新法正式制定為新法，并推廣實施，逐步建立中國特色政府采購法律體系，并從以下兩方面進行逐步完善。

第一，是完善政府采購相關法律體系建設。使現有相關法律更加明確、具體和詳細，補充法律空白。也要對政府采購機關的工作人員進行法律知識普及和培訓，增強政府采購人員的法律意識，提高執法效率。

第二，完善《政府采購法》相關內容，使其具有時效性。《政府采購法》頒發時間早且沒有經過修訂，很多法律條文失去了實際意義，缺乏實踐性和時效性，因此要借鑒西方發達國家的政府采購法律法規，制定符合我國國情的具有時效性的《政府采購法》。還要解決《政府采購法》和《招投標法》法律條文的矛盾沖突問題，可以將兩部法律合并為統一的權威法律，然后分別制定法律條文細節。

（四）健全政府采購管理監督機制

第一，按照新型法律體系構建內部監督體系。當采購人員采購時，監督人員可以在采購各個環節對其行為進行監督，檢查采購員是否依法采購，是否符合職業道德的要求。監督部門還應該做好事前監督控制，做好每一道采購程序的檢查工作，避免在采購問題出現后才進行補救。

第二，建立外部監督機制。一方面，要優化組織結構和操作流程，將監督和采購兩部門分離，確保監管部門對政府采購的獨立監管。另一方面，在操作流程上要確保采購、結算、驗收等環節分離，分別由不同人員負責，逐步形成各方相互制衡的監督機制。也要確保政府采購信息的及時公開，加大公眾對事業單位政府采購的監督力度。

第三，采取有效的打擊措施。對逃避采購責任和采購監管、人為干擾采購預算、套用財政資金等違法行為，運用法律武器給予嚴厲打擊。從資金上、崗位安排上、行政處罰上進行嚴懲，凈化政府采購的發展環境，保證政府采購行為的嚴肅性，促進政府采購的規范良性發展。

（五）嚴格規范政府采購程序與行為

規定好政府采購方式、使用條件和程序，一方面要完善公開招投標方式，秉持公開公正原則，完善招投標規定。例如，對供應商是否繳納擔保金、評標專家的選擇等進行細化，明確公開招投標各參與方的責任，增強法律約束力。另一方面要規范邀請招標程序，細化邀請招標的適用條件，供應商資質審核著重考察信譽度、履約能力（經濟、技術能力）和守法記錄等，降低招投標多方違規操作的概率。

同時，隨著政府采購運行機制的日益完善，目前政府采購的保障機制逐步向規范化、系統化的方向發展，政府采購人員的專業素養、采購信息技術、外部監管能力等，都有了一定的提升。在保證政府采購程序嚴格的基礎上，還要注意采購程序的科學合理化發展。一些事業單位在物資采購方面具有特殊性和緊迫性的需求，政府采購也應該尊重實際，在做好風險把控的基礎上簡化流程。未納入集中采購目錄的采購項目，則應該與相關主管部門加強溝通與協調，嚴格供應商準入，采取集中采購與分散采購相結合、招投標與非招投標方式相結合的方式，進行采購工作的創新，確保政府采購行為合理合法地開展。

四、結語

按照國際標準，政府采購資金應該占國民生產總值的十分之一，我國政府采購的規模與國際標準存在一定差距，但這說明政府采購在經濟調控中扮演著越來越重要的角色。目前我國政府采購在專業人員配備、采購程序、相關法律制度建設、監管機制等方面存在問題，需要采取積極措施，規范政府采購行為，增強政府采購管理的有效性。