扶貧資金運行效率研究

丁清國

【摘 要】本文從七個方面分析了制約扶貧資金運行效率的原因，針對我國扶貧工作實際，提出了五條相應的對策，以提高我國財政扶貧資金運行效率。

【關鍵詞】扶貧資金；精準扶貧；資金監管；扶貧審計

一、引言

2013年11月，習近平總書記首次提出“精準扶貧”的概念，此后成為扶貧工作的核心。并在2015年11月27日召開的中央扶貧開發工作會議上，作出到2020年全國所有貧困地區和貧困人口一道邁入全面小康社會的莊嚴承諾。

近年來，國家不斷加大扶貧工作力度，對貧困地區的財政專項扶貧資金投入也在逐年增加，貧困地區的經濟建設取得了長足的發展，民生狀況得到了顯著改善。但當前扶貧力度加大而減貧效果卻在降低，甚至已脫貧人員返貧的現象時有發生。

二、制約扶貧資金運行效率的障礙

（一）扶貧理念滯后

一是傳統財政救濟式的扶貧方式仍然占據主導地位，在對農村扶貧資金的管理中，側重于從農業發展角度制定各種扶貧資金管理計劃。二是純經濟指標考核理念降低農村財政扶貧資金的運行效率。當前我國各級政府偏好于將貧困戶人均可支配收入等指標作為扶貧績效考核的重點，這一做法忽視了導致農村居民貧困的因素的多元化特征。

（二）貧困戶識別不精準

扶貧資金屬于公共資源，有競爭性但沒有排他性。當一個人獲得扶貧資金，其他人獲得扶貧資金的可能性和數量就少了。因為想要扶貧資金的人太多和貧困戶識別的困難，致使扶貧資金的使用效率低下。結果就是扶貧資金的“公有地悲劇”：扶貧資金投人越來越大，窮人越來越多。

（三）扶貧權責不明晰

《國家八七扶貧攻堅計劃》明確提出扶貧開發實施分級負責、以省為主的扶貧工作責任制，后逐步過渡為“四到省”原則。責任劃分一直不明晰，其結果是：中央與地方的扶貧目標有時候會產生偏離；地方政府扶貧開發投入明顯不足；扶貧開發工作的效率與效果受到較大影響；出現了責任、任務到縣，而權力和資金卻停留在省一級的不對稱局面。

（四）資金管理流程混亂

一是資金管理權責不對稱降低了財政扶貧資金的運用效率。例如，當前我國扶貧資金撥付中存在政出多門的情況，使得部分地方政府在申報時出現重復申報同一扶貧項目的問題。二是忽視對財政扶貧資金的過程性管理。地方政府往往重視扶貧項目申報而忽視對項目的過程性管理，對扶貧項目的預算規劃工作不到位，使得資金的投入存在諸多的不確定性，亦使得投入過程管理陷入失控局面。

（五）資金使用監管不力

一是各級地方政府缺乏對財政扶貧資金運用效能的真實性監督。由于財政扶貧資金的運用目標為貧困地區的普通農民，這使得存在著非規范化操作的風險，各項財政挾貧資金的支出難以被納入到常規化經濟活動監管體系中。二是各級地方政府未能建立起行之有效的社會化監督體系來控制財政扶貧資金運用效果。當前各級地方政府主要依靠財政部門、審計部門及紀檢部門來對財政扶貧資金運用過程進行日常監控。往往忽視了財政扶貧資金的監控成本與監控收益進行均衡性問題。

（六）扶貧績效審計難落實

一是績效審計中輕政策評價。目前對財政精準扶貧資金的績效審計著重針對項目和資金的效益評價，審計重點并未涵蓋精準扶貧政策的績效評級，多半還是就事論事型的審計。從政策層面來看，若國家扶貧政策不清晰、不明確、不可行，會直接影響扶貧工作的方向和扶貧目標的實現。二是績效審計中精準扶貧資金監管不力。在財政精準扶貧績效審計中存在很多未按文件規定執行的情況，如一些地方沒有減少中間環節，未按要求直接將扶貧資金撥付到對口扶貧項目，且缺乏過程監管，虛報套取現象嚴重。

（七）追責機制不健全

一是在理論上存在爭議。審計機關對扶貧資金績效狀況的評價工作中，沒有文件對扶貧資金審計的效益范圍作出進一步的解釋。二是缺少對扶貧資金績效審計職責的規定，相關法律文件對審計職責規定不足，導致審計機關不履行職責，難以發現扶貧資金的績效問題。三是審計機關缺少扶貧資金績效問責的權力。在實際工作中，扶貧資金的使用具有較大的主管決策空間，出現過失很難用是否違法來進行界定。

三、提高扶貧資金運行效率的建議

扶貧資金的使用效益直接關系到扶貧目標的達成。為提高扶貧資金運行效率，可以從以下五個方面著手：

（一）強化縣級政府扶貧的主體地位

考慮到我國貧困人口分布更加分散，而低層級政府具有了解、熟悉實際情況的優勢，應在理順各級政府職責的前提下，進一步強化縣級政府的責任，并根據績效管理理念的要求，賦予其更大的管理權限。以“四到縣”機制改革為契機，充分發揮縣一級在扶貧資源整合中統籌全局、協調運作的優勢和能力。

（二）科學使用扶貧資金

各級政府要深入把握政策精神，還要結合本地實際來因地制宜的安排財政扶貧資金的運用。扶貧主管部門應妥善協調好促發展和保民生之間的關系。既要支持修建各類農村公益性基礎設施，切實改善扶貧對象的生產和生活條件。也要積極培育和壯大本地特色優勢農業的發展，更要支持農戶探索與農業相關的非農產業，通過發展鄉村旅游產業的方式積極促進農業和二三產業的融合。

（三）完善扶貧資金績效評價體系

在項目績效評價指標體系中，加大反映結果和影響的指標的權重，逐漸減少主觀評價指標的數量和權重，按照保證財政扶貧資金的經濟性、規范性和有效性原則，構建包括經濟績效、社會績效和環境績效的財政扶貧資金績效體系。

（四）健全扶貧資金審計制度

為了審計機關更好的履行扶貧資金績效審計職責，必須法律責任的認定和追究納入審計機關履行扶貧資金績效審計的內容。一是要明確審計機關對扶貧資金績效問題的問責權力。二是要明確扶貧資金績效審計法律責任的認定標準，包括經濟效益標準、社會效益標準和生態效益標準。三是要加強扶貧資金審計公告制度建設，通過審計公告增強公開性，更好地發揮扶貧資金審計的監督制約作用，真正成為實行民主監督的機制。

（五）嚴格執紀問責機制

一是拓寬渠道，提高發現問題能力。為查處不正之風和腐敗問題打下堅實基礎。二是嚴肅執紀，狠抓問題查處督辦。對扶貧領域群眾反映強烈的典型問題，必須嚴懲不貸。三是夯實責任，以問責傳導壓力。堅持一案雙查，把責任一級級壓實。四是形成震懾，加大通報曝光力度，擴大通報曝光的政治效果和社會效果。

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