中國開放經濟治理體系和治理能力現代化的經驗與方案

蔡宏波 陳建偉

一、引言

新中國成立70年來尤其是改革開放40年來，我國經濟社會發展取得了舉世矚目的成就，形成了全方位、多層次、寬領域的開放經濟格局。國家統計局數據顯示2020年國內生產總值初步核算達到101萬億元，按平均匯率折算14.7萬億美元，人均GDP邁過了1萬美元大關，躍升至世界第二。中國在實現自身崛起的同時，對世界經濟也做出了巨大貢獻。中國以占世界15%左右的經濟總量和穩定增長貢獻了全球增長率的接近30%，已經成為舉世公認的動力之源。其中，作為世界第一貿易大國和引進外資、對外投資最大國家之一，規模穩定增長、結構不斷優化，“引進來”與“走出去”雙引擎帶動開放經濟向縱深發展。

黨的十九屆五中全會明確提出，中國已經進入新發展階段，要貫徹新發展理念，十四五期間要基本形成更高水平開放型經濟新體制，推動實現二○三五年遠景目標，形成對外開放新格局，參與國際經濟合作和競爭新優勢明顯增強。這是完善社會主義市場經濟體制的題中應有之義，彰顯了中國將以更加開放的姿態參與全球經濟合作與競爭，實現自身經濟高質量發展的信心和決心。當前，中國逐漸確立以高質量發展為導向的高水平、全方位開放政策，開放動能也從要素優勢到綜合優勢轉變。[1]然而，面臨百年未有之大變局，站在世界歷史的十字路口，國內發展稟賦和約束條件深刻變化，國際政治經濟挑戰日趨復雜，中國仍需在全球治理中積極做行動派，不做觀望者，“堅持公正合理，破解治理赤字；堅持互商互諒，破解信任赤字；堅持同舟共濟，破解和平赤字；堅持互利共贏，破解發展赤字”，不斷推進我國開放經濟治理能力和治理體系現代化，并為開放經濟治理體系和治理能力現代化提供中國方案。

二、中國開放經濟發展及其治理的基本經驗

中國用較短的時間從相對封閉的自給自足農業經濟國迅速發展成為全球開放大國，貨物與服務貿易規模、跨國資本流動規模、科技人才與信息跨國流動等都已位居世界前列，現代化開放經濟體系建設取得重要進展。然而，與發展中國家尤其是轉型國家相比，向發達國家開放市場并不必然帶來貿易成長和經濟成功，發達國家向新興經濟體的資本流動和技術擴散也并非必然的發展趨勢。縱觀中國開放經濟發展歷程，有以下三點基本經驗。

(一)主動構建適應全球開放經濟合作與競爭的規則體系

按照一般規律，從封閉經濟轉向開放經濟能夠在既有要素稟賦基礎上擴大本國產品的市場、吸引外資流入并獲得前沿技術，從而促進經濟增長。正如亞當·斯密指出的那樣，“分工是經濟增長的源泉”，大衛·李嘉圖亦將貿易的收益源泉歸因于比較優勢，認為各國基于自身比較優勢開展貿易能夠促進收入和經濟增長。最近的國際貿易理論進一步深化了對貿易收益的認識，發現產品種類多樣化、生產率增長和壟斷價格加成下降都是貿易帶來的好處。[2]因此，對于新興經濟體特別是低收入經濟體，在發展道路上因勢利導主動完善國內經濟治理規則體系以擴大對外開放，更符合其長期利益。

事實上，中國過去40年的發展史就是一部主動參與全球開放經濟合作與競爭的政策實踐史，具體可以分為三個階段：第一個階段是主動立法開放外商投資。1979年出臺《中華人民共和國中外合資經營企業法》，設立國務院外國投資管理委員會，1982年五屆全國人大第二十三次會議把“允許外國企業來華投資”寫進《中華人民共和國憲法》，在頂層設計上確立了開放外資的根本原則。第二個階段是主動加入世界貿易組織，積極運用國際貿易規則擴大出口與鼓勵出口優勢產業發展，同時調整制度逐步向全球開放本國產品和要素市場。第三個階段是黨的十八大以來主動全方位開放國土空間，積極打造自貿區和最高開放水平的自貿港政策體系，推動形成全面開放新格局。

中國主動對外開放既給自身帶來了豐厚的經濟回報，也使全球經濟從中獲益。總結發現，中國漸進的開放經濟發展不斷強化“以開放促改革、促發展、促創新”，從最初“單向開放”升級為更加注重平衡的“雙向開放”，成功推動國家實現了從“貿易小國”到“貿易大國”、從“邊緣國”到重要“樞紐國”、從“居輕國”向“居重國”的跨越。中國對外關稅從1996年之前的33%削減到2005年的10%以下，尤其是加入世貿組織后貿易依存度迅速超過了50%，對此的量化分析也表明大多數行業從中獲得了巨大好處，并且基本所有行業的貿易收益都是由進口的擴大而不是出口的擴大驅動的。[3]從全球范圍來看，貿易收益的定量研究顯示，全球規模最大的50個經濟體的平均貿易收益達到了55.9%。[4]即使從要素進口的角度研究貿易收益，以美國數據為例的分析顯示貿易為美國經濟帶來的收益也高達GDP的2%-8%。[5]

(二)持續提升參與全球開放經濟發展的合作與競爭能力

“干中學”機制對開放經濟環境中的經濟持續發展非常重要。阿羅(Arrow)提出“干中學”理論，將技術進步和收入水平提高的很大部分歸因于經濟體的“干中學”，認為其直接影響了資本積累和經濟增長。[6]研究表明，制度、政策等社會基礎設施的差異，是決定開放經濟中國家之間的人均產出和生產率差異的重要原因。[7]對于主動向發達國家開放的經濟體，既需要引進和吸收發達國家先進技術并進行再創新，還需要積極學習發達國家支撐經濟成長的有效制度和政策。某種程度上說，開放經濟條件下落后國家的追趕能力很大程度上取決于“干中學”。以往研究也表明，對營銷進行投資、提高產品質量、開展創新活動或與外國買家打交道等都是重要的學習形式，而且出口商的“出口中學”是促進生產率提高的重要機制。

中國開放經濟發展進程中，在進出口中學、在擴大開放中學是參與全球經濟合作和提升競爭能力的一大法寶。

一是積極做大進出口貿易總規模，“干中學”利用規模經濟優勢提升參與全球經濟分工合作能力。1950年貨物貿易額為11.3億美元，1977年為148億美元，到2019年國家統計局初步核算全年貨物進出口總額達到315505億元。在擴大規模中“干中學”，實際上是將生產制造活動規模經濟的動態化，開放前期付出的沉淀成本能夠通過持續開放和做大規模而得到長期的分攤，推動單位出口成本隨出口規模的提升有效下降，形成擴大開放與降低成本的良性循環。

二是積極拓展貿易伙伴多元化，開拓國際市場競爭能力。國家統計局公布的數據顯示，2018年我國貿易伙伴數量超過230個，相比1978年的40多個有了很大提高，對歐盟、美國、日本和中國香港之外的貿易伙伴進出口占比超過了57%。“一帶一路”倡議提出以來，中國與“一帶一路”沿線國家貨物進出口貿易總額年均增長4%，超過6萬億美元，2019年超過9萬億元美元，比2018年增長10.8%。熊彼特創新理論認為，經濟活動中的創新既包括產品和工藝創新，也包括市場創新、供應鏈創新和生產組織的創新。市場創新關系到產品創新能否最終轉化為市場收益。市場創新與改善目標市場的組合以及如何最好地選定服務市場有關，實現成功的市場創新需要通過確定更好的潛在市場以及制定更好的服務目標市場等方法。[8]

三是積極發展重點地區的對外開放，“干中學”提升應對開放風險沖擊的開放經濟治理能力。中國在不斷總結經驗的基礎上，走出了一條漸進式的大國開放之路。改革開放之初，將深圳、珠海、汕頭、廈門4個經濟特區作為試點。1990年，國務院批準建立第一個保稅區，此后十多年間中國建立上海外高橋、天津港、深圳福田等16個保稅區。它們在保稅倉儲、轉口貿易、商品展示方面發揮了巨大作用。2000年，中國開始設立出口加工區，到2005年全國共批準設立57個出口加工區，通過驗收并封關運作的有37個。出口加工區極大地促進了我國加工貿易轉型升級，同時也擴大了出口。2013年上海自由貿易試驗區正式成立，隨后在廣東、天津、福建等地設立了17個自貿區。自貿區實行比世貿組織有關規定更加優惠的貿易、投資等政策。2018年設立海南自由貿易港。2019年，《中共中央國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》正式發布，明確了深圳建設中國特色社會主義先行示范區的具體方向。從保稅區到出口加工區，自由貿易試驗區、港，再到現在的中國特色社會主義先行示范區，體現了中國立足基本國情，順應發展大勢，既有基層探索又有頂層設計，既試點先行又全面推進國家開放經濟治理體系和治理能力的不斷成熟和飛躍，為加速形成開放型經濟新體制奠定了堅實基礎。

四是積極探索中國特色的開放經濟體系知識市場供給不足和制度失靈的解決方案。由于市場本身無法有效地生產和傳播知識并鼓勵知識學習，知識生產和傳播的市場激勵信號不足，致使一些行業存在不同程度的市場失靈。[9]因此，政府必須要在知識生產和傳播中扮演積極角色以最大化獲取知識創新和“干中學”的潛在收益。改革開放前夕，面對國內外的各種壓力，黨和國家領導人以高超的智慧，毅然做出委派和組織出國(境)考察學習的決策，既有對社會主義國家的考察，也有對資本主義國家和中國港澳地區的考察，考察所得的經驗知識在國內擴散后形成了持續推動改革開放的穩定基礎，初步解決了制度知識的市場失靈。在此后的40年內，“學中干”與“干中學”雙輪驅動，產品貨物與知識技術雙向交流，不斷拓展科學技術、制度、經濟、管理等各個方面的知識邊界，不僅有效降低了轉型發展初期科學技術和制度知識供給不足帶來的交易成本和制度失靈，更催生了改革開放和中國特色社會主義偉大事業的蓬勃發展。

(三)積極有為履行開放經濟政府宏觀調控職能

馬克思指出，“各民族的原始閉關自守狀態由于日益完善的生產方式、交往以及因交往而自然形成的不同民族之間的分工消滅得越是徹底，歷史也就越是成為世界歷史。”[10]與封閉經濟相比，開放經濟的要素配置和價格形成更受制于貿易伙伴。因此，宏觀經濟調控政策理論需要在開放經濟條件下做出必要的修正，關鍵是需要引入貨幣交易的“價格—匯率”，以及固定或浮動匯率制度下形成的國際資本流動。匯率制度選擇會影響一國財政和貨幣政策的有效性。考慮到開放經濟條件中存在著理論上的“不可能三角”，即一國的固定匯率、貨幣政策獨立性和自由資本流動不可能同時出現。因此，開放進程中中國宏觀經濟不斷面臨著新情況和新問題，宏觀經濟調控體系的改革便具有了鮮明的問題導向特征，以有效市場、有為政府為指導，具體總結為以下兩個方面：

一是從直接舉債投資向稅收調節間接手段的財政政策轉型，以適應外商投資涌入和擴大企業出口的發展需要。財政政策從依靠舉債尤其是外債向稅收調節、地方政府專項債轉型，具體可以分為三個階段(圖1)。第一個階段是改革開放初期，在各個方面都缺乏資金的狀況下，政府發債尤其是舉借外債推動基礎設施建設，增強重要工業部門的生產能力。1985年到1993年債務率(外債與外匯收入之比)一直處于上升態勢，1993年高達96.55%，接近國際公認的債務率不超過100%的警戒水平(圖2)。高估的人民幣匯率與高水平債務率，對財政政策可持續性帶來嚴重挑戰，由此也推動財政政策轉型。第二個階段是1994年進行大力度稅收體制改革，改革貨物和勞務稅制并出臺實施比較規范的增值稅、營業稅和消費稅，規定增值稅納稅人出口商品的稅率為零(出口商品之前繳納的增值稅實行退稅)。中央和地方實行分稅制，財政政策開始更側重于依靠稅收的間接手段調控經濟。從圖2可以看出，1994-2008年債務率一直處于下降態勢。2008年統一內外資企業所得稅法，結束了《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法》(1991年)《中華人民共和國企業所得稅法》(1993)分別適用的情形，實現了內外資企業的企業所得稅率統一和優惠政策統一。第三個階段是2008年全球金融危機爆發后，開放經濟的外部需求劇降，進出口占GDP的比重從2007年的66.24%下降到2009年的44.96%，依靠稅收間接調節的手段短期內無法緩解經濟下行的風險，積極的財政政策重啟，中央政府出臺4萬億元投資計劃，對拉動國民經濟投資和促進宏觀經濟穩定發揮了巨大作用。隨著中國經濟步入新常態，2016年財政部出臺《地方政府專項債務預算管理辦法》，將地方政府專項債作為積極財政政策的重要組成部分，以應對經濟面臨的周期性、結構性與體制性交織的下行壓力。

圖1 改革開放以來中國的財政政策

圖2 改革開放以來中國貿易與外債變化

二是建立有管理的浮動匯率制與貨幣政策轉型，以適應開放經濟價格市場化形成機制與宏觀經濟穩定需要。與財政政策類似，貨幣政策的轉型也經歷了匯改、利率市場化以及人民幣國際化的不同階段，形成了適應開放經濟發展的貨幣政策調控體系。改革開放初期，對外貿易規模比較小(不超過GDP的20%)，以市場供需為基礎的匯率定價機制尚未成型，人民幣也存在一定的高估，匯率更多地是一種記賬工具而不是宏觀調控的手段。隨著對外開放向縱深邁進，外資大量流入與出口創匯增加，政府與企業持有的外匯規模迅速擴張，既有的外匯結算體制及其匯率穩定性受到外部市場風險的沖擊。為了使人民幣匯率反映市場供需，1993年底中央正式啟動匯率制度改革，以建立市場供求為基礎的有管理的浮動匯率制度為主要任務，兼顧實現人民幣經常項目有條件可兌換，建立規范的外匯市場。這一時期對外貿易的快速增長帶來了巨大的貿易順差，結果是外匯占款急劇上升，解決外匯占款釋放過多流動性對國內價格造成的壓力，迫使貨幣政策調整以回收過多流動性。2005年開啟二次匯改，實現了從盯住美元到參考一籃子貨幣的更富彈性的匯率機制轉變。2008年國際金融危機重創了全球經濟，中國外向型經濟面臨外需疲軟。為了對沖危機的不利影響，人民銀行采取了一系列積極措施，包括降低存款準備金率以釋放流動性。然而，2007-2010年中國外匯儲備每年以4000多億美元的速度增長，2014年外匯儲備高達38430億美元，外匯占款進一步上升，為貨幣政策調控帶來了難題。尤其是金融危機后全球開啟量化寬松貨幣政策的時代，中國繼續實施積極貨幣政策的空間極大縮小，2010-2013年開始新一輪加息周期，2015年重新開始新一輪降息。縱觀人民幣匯率制度改革的歷史進程，在實現既定市場化目標的同時，匯率也從記賬工具轉型為開放經濟的宏觀調控政策工具，匯率持有者成為除銀行之外中央銀行向社會投放貨幣的渠道。[11]匯率更富浮動性，開放經濟條件下的貨幣政策獨立性與資本自由流動也成為完善宏觀調控政策體系的重要組成部分。

三、新時代中國開放經濟治理面臨的國內外挑戰

一個國家開放經濟體系的建設，不僅取決于本國經濟的發展質量，還取決于國際政治經濟板塊結構與力量的碰撞。目前，國際形勢波譎云詭、周邊環境復雜敏感、改革發展穩定任務艱巨繁重，對中國構建開放型經濟新體制、推動形成全面開放新格局以及實現開放經濟治理體系和治理能力現代化形成挑戰。我們必須始終保持清醒，既要高度警惕“黑天鵝”，也要防范“灰犀牛”。

(一)全球經濟治理體系的政治格局調整帶來的挑戰

穩定的國際政治經濟秩序，是推動世界經濟開放融合與發展的重要基礎。第二次世界大戰結束后，傳統歐洲國家將全民福利條款與經濟自由的政策緊密結合，奠定歐洲“社會市場經濟”模式下經濟持續增長的基石，而持續的增長也進一步鞏固了支持全球化的政治力量。20世紀下半葉以來是新一輪全球化的繁榮期，工業化國家之間的經濟聯系日益密切，與發展中國家之間的聯系也不斷增強。從關貿總協定向WTO過渡的過程中，由發達國家建構的國際經濟格局也開始吸納發展中國家加入。但是，南北貿易中高收入國家總是處于相對有利的貿易地位，高收入國家承認發展中國家在共同利益基礎上的特殊利益是發展中國家參與的重要前提。保障發展中國家特殊利益的實現形式多種多樣，比如允許發展中國家設置一定的貿易壁壘，發達國家單方面向發展中國家提供最惠國待遇等。盡管發展中國家的特殊利益是否最終得到了實質性的保護還存在爭論，但總體上這一階段發展中國家在面臨發達國家的貿易自由化沖擊方面還處于相對有利的位置，而發達國家的貿易政策也被認為是有利于發展中國家的。

然而，近年來發達國家支持進一步全球化的政治力量有所衰落，新一輪貿易保護主義抬頭。全球化進程中開放經濟產生的就業機會、工資增長與風險的分配并不均勻，產生了所謂的贏家與輸家。贏家成為全球經濟進一步開放的倡導者，而輸家則成為保護主義的支持力量。現實中的貿易保護政策總是大幅超出經濟學家認同的最優水平，貿易政策的政治經濟學分析顯示，基于政治利益和制度來分析貿易保護政策非常重要。美國的經驗研究也提供了證據，貿易使得具有比較優勢的可貿易部門獲益更多，而與進口競爭的行業部門利益受損，這會反映到總統選舉的投票傾向，擴大出口的積極就業效應會提升對在位政黨的支持，而進口增加導致現任政黨支持率下降。[12]在美國，貿易開放引起了政治競爭的兩極分化，暴露在進口競爭地區的持開放立場的國會溫和議員落選。[13]歐洲曾經是全球化的積極推動者，但自從2008金融危機和2011主權債務危機席卷歐洲后，支持開放的政治力量被削弱，“經濟民族主義”盛行，對國際貿易和投資采取保護立場。[14]

發達國家政策制定當局的貿易保護立場，將對中國推動形成全面開放新格局和深化開放經濟治理帶來挑戰。一方面，中國與發達國家的貿易與投資合作關系可能會面臨發達國家孤立主義的干擾。形成全面開放新格局既需要我們進一步深化對外開放，獲得更高質量的外國投資和貿易合作機會，也需要推動中國企業走出去。然而，目前中國企業與歐美國家的投資合作困難重重。歐盟出臺了《外資審查法律框架草案》，投資標準趨向嚴格，中國企業在歐盟投資受限領域增加、企業合規成本上升、企業運營困難增多等。[15]另一方面，中國同發展中國家的貿易與投資合作關系，可能會受到發達國家政治因素干擾。開放條件下的政治經濟學分析表明，開放政策的制定并不完全取決于開放經濟產生的總收益，還有總收益在不同群體的分配，最終形成政策支持力量與反對力量的競爭。廣大發展中國家的貿易政策同樣要受制于本國的政治現實，而發達國家仍然對大量發展中國家存在著巨大影響力。因此，盡管中國向發展中國家開放，向“一帶一路”國家的開放能夠帶來巨大的潛在合作收益，但毫無疑問會受到發達國家的干擾。

(二)開放經濟治理能力學習 “天花板效應”帶來的挑戰

開放的“學習曲線”也存在邊際回報遞減。理論分析表明，盡管“干中學”是企業生產率增長的重要機制，但是企業生命周期也面臨著L型成本曲線的問題。同類產品的生產規模與單位產品耗費的勞動時間(或單位成本)之間，在規模擴張的前中期由于學習效應而下降得非常明顯。[16]如圖3所示，當產品生產累積規模從非常低的Q1增長到Q2，單位成本從C1大幅度下降到C2，“干中學”學習效應帶來的生產效率改進和生產成本下降非常可觀。例如飛機、汽車、造船業，前期生產的單位成本非常高，而一旦開啟產業線流水生產模式，產業工人通過“干中學”大幅度提升技能熟練度和工作效率，帶動生產成本降低。然而，當累積產量達到Q3后，繼續擴大規模帶來的成本降低幅度非常小，學習帶來的生產率改進總是會觸碰到上限而不會再繼續增加。因此，學習效應也存在著上限，隨著規模達到并超過一定的臨界值，“干中學”帶來的效率改進將非常有限。

圖3 制造業的學習曲線

現階段面臨的發展瓶頸表明，中國開放經濟的“干中學”收益越來越低，主要表現在以下三個方面。

第一，隨著出口貿易規模增長且趨于穩定，進出口之間的不平衡狀態有所緩解，從出口中學習所帶來的效率改進空間已經非常有限。以往研究也指出，成為出口商的企業在進入國外市場之前就已經具備了相對較高的生產率。[17]即使在進入出口市場的第一階段，企業能夠從持續出口到國外市場的過程中學習并改善為出口而生產的效率，但是這種改善也是受邊際回報遞減規律所約束的。所以，出口中學習很難成為未來中國可貿易品生產部門乃至開放經濟全局生產效率改進的源泉。

第二，隨著進口中間品的技術含量逐漸升級，企業吸收能力不足將制約“干中學”效應的發揮。進口是開展技術學習與改善生產率的重要機制，經驗研究發現了進口改善總體生產率的證據但存在較多的異質性，很大程度上依賴企業的吸收能力。[18]吸收能力取決于很多方面，包括但不限于勞動力技能水平、制度環境等因素。如果勞動者技能水平與進口技術和中間品能夠相輔相成，則可以在提高企業生產率方面使得擴大開放的改革更有效率。當前中國經濟結構加速轉型背景下，勞動者技能培訓不足，企業吸收能力提高有限，制約了企業從進口中學習帶來的收益。

第三，隨著新一輪技術革命加速全球價值鏈重塑，而發達國家對跨國技術轉移的限制進一步加強，通過技術轉移的渠道學習也受到限制。每一項新的技術和制度，都有質量、使用和擴散時間等三個重要的維度特征。盡管新技術的質量更高，但使用和擴散都存在一定的滯后性。開放經濟的知識技術不是自動積累的，更不是一種不可避免的趨勢，而是需要投資的。有證據表明，國際貿易、外商直接投資都是技術轉移的重要渠道，但是對貿易出口國和進口國、投資輸出國與東道國的技術傳播意義并不相同，進口國的技術傳播的證據更強。[19]一旦發達國家對中國采取更為激進的孤立主義，在缺乏自主創新能力的情況下繼續依賴技術進口“干中學”的空間非常有限，這對中國推動形成全面開放新格局帶來了挑戰。

(三)零利率與全球長期停滯風險對開放經濟宏觀調控帶來挑戰

封閉條件下的宏觀經濟學主要研究單一經濟體內部的產出、價格與就業問題，因此封閉經濟的宏觀經濟調控并沒有考慮到國家間的交互影響。一旦擴展到開放經濟，就會存在商品和服務大量通過國際貿易實現交換，并產生以此為誘因的資本跨國流動，宏觀經濟調控的條件也隨之發生根本性的變化，外部經濟將會對調控政策帶來巨大挑戰。

在宏觀經濟調控理論中，零利率下限意味著經濟面臨長期停滯的風險。經濟增長模型中資本邊際產出等于利率并嚴格大于0，從而為經濟提供持續的儲蓄與投資激勵，再加上人口增長率大于0，確保總量經濟產出維持持續的正增長。但是，2008年國際金融危機以來，日本和歐元區相繼使用了負利率政策，零利率下限偏離了經典增長模型中均衡利率水平。如果實際利率為0，意味著投資沒有回報，那么儲蓄和投資的激勵接近0，經濟就會停滯。如果零利率是長期因素共同決定的均衡點，央行貨幣政策將失去利率杠桿，經濟將陷于長期停滯風險。事實上，美國2004-2014年實際GDP、單位工時產出、全要素生產率的平均增長率分別為1.58、1.22、0.54，不及1996-2004年水平的一半，經濟近乎陷入停滯狀態。[20]

分析表明，2008年之后的低利率并非只是由于金融危機引起的反常現象。相反，這是主要工業經濟體25年趨勢的頂點。在日本，利率從上世紀90年代中期以來一直維持在零值水平。此外，盡管最近聯邦基金利率的上升可能會引起美國的樂觀情緒，但歐洲的利率仍為零。工業化國家的實際利率下降可能代表著經濟的一種長期趨勢，長期力量(主要驅動力是人口老齡化、低生育率和生產率增長緩慢)推動的利率趨于零，這一趨勢自身不可逆轉。[21]一個重要的事實是，過度寬松的貨幣政策并沒有為歐美國家帶來令人滿意的復蘇，而全球資本市場對新興經濟體的信心下降，導致復蘇時期新興市場資本流入減少和未來資本流出增加，其結果是進一步的經濟收縮，資本流動反映了全球經濟普遍減弱的趨勢。新興市場的資本外流與信貸收縮同步發生，上世紀80年代拉丁美洲和90年代亞洲金融危機的殷鑒不遠。

經濟下行階段的零利率下限導致各國央行貨幣政策工具失去利率杠桿，對擴大開放的中國宏觀經濟調控帶來巨大挑戰。在開放的宏觀經濟環境中，各國更偏好于本國使用貨幣政策刺激經濟，貿易伙伴使用財政政策刺激經濟。因為財政擴張而增加的總需求會部分地落到進口商品上，而且會提高一國實際利率吸引外資流入。由于中國實行的是有管理的浮動匯率制度，跨國資本流出受到管控，加之近期中美貿易戰的影響，繼續通過寬松貨幣政策刺激生產和出口的措施已經難以為繼，因此央行的貨幣政策獨立性受到一定的限制。不過，實施擴張性的財政政策也存在一定的困難，地方政府債務杠桿率過高，對經濟長期發展不利。因此，開放條件下的宏觀經濟調控將面臨著兩難的選擇。

另外，全球金融市場的日益融合，也放大了中國金融領域對外開放所面臨的風險和挑戰。近年來，中國金融領域開啟了新一輪全面而堅決的對外開放，債券市場、保險市場對外開放力度增加，證券、基金管理和期貨領域的外資持股限制也提前取消，外資金融機構和投資者能夠直接參與中國融資市場的競爭，在提升中國直接融資市場運行效率的同時，也將中國的金融經濟體系全面暴露在全球開放而激烈的競爭中。2020年3月以來，受全球新冠疫情防控等因素的沖擊，國際股市和油市暴跌，美國股市更是在2020年創紀錄地兩次熔斷。中國金融市場也受到內部經濟短期抑制和外部市場波動的強烈沖擊，開放的金融體系穩定能力和風控能力正面臨新一輪挑戰，迫切需要加快開放經濟宏觀治理能力的現代化。

四、推進開放經濟治理體系和治理能力現代化的對策建議

進入新發展階段，中國對外開放正面臨著新形勢和新挑戰，必須要貫徹新發展理念、加快構建新發展格局，不斷增強中國參與國際經濟合作與競爭的能力。這就需要主動研究國際規則體系和世界經濟發展趨勢，主動適應變局并加快制度型開放，加大人力資本投資力度和創新能力建設，優化開放經濟宏觀調控，不斷提升中國開放經濟治理體系和治理能力。

(一)加快從適應到參與制定全球經濟治理體系規則的轉變

積極主動適應開放經濟規則體系和不斷提升參與開放經濟合作和競爭的能力，是中國開放經濟取得成功的重要經驗，也是中國推動形成全面開放新格局的應有之義。隨著中國經濟進入新常態以及開放經濟發展進入新的階段，過去以商品和要素作為主要對象的開放紅利已經釋放得比較充分，亟待推動更高水平、更高質量的對外開放。要準確把握國際政治經濟和開放政策出現的新情況和新挑戰，推動由商品和要素的開放向規則等制度型開放轉變，深度參與到全球經濟治理體系與治理規則變革進程中。

一是深度參與全球經濟治理變革和規則體系重塑，為高質量對外開放營造良好國際政治經濟環境。全球經濟治理實際上是為全球提供公共品。[22]中國對全球經濟治理公共產品的需求越來越大，相應地承擔全球公共品供應的責任越來越大。中國的開放經濟向所有國家以及國際和區域組織開放,方便惠及更廣泛的領域。維護良好的國際經濟秩序和發展環境，不僅有利于中國更高質量的對外開放，也有利于全球經濟的包容性增長。堅持以人類命運共同體原則為指導，積極參與國際經濟治理規則制定，為全球和區域貿易體制和規則的重塑提出中國方案；積極參與并推動世貿組織改革，維護多邊貿易體制的核心價值和地位；鼓勵企業與各類非政府組織參與全球社會責任和公共服務供給，發揮政府與市場的合力作用，共同推動全球經濟治理秩序的變革。特別是“一帶一路”倡議，不同于西方“中心-邊緣”排他的制度安排，面對各國當前發展水平不一的狀況，視其都為平等的合作伙伴。各方利益訴求都體現在倡議的具體實施中，參與國都能從中受益。中國正在走近世界舞臺的中央，有底氣、有實力破除舊秩序，建立新秩序，但不同于狹隘的民族國家視野，以人類命運共同體的世界文明觀逐漸取代“中心-外圍”的國家文明觀，這既是對經濟全球化認知的又一次飛躍，也是促進人類社會發展的必由之路。

二是推動與貿易、投資和知識產權有關的法律法規的建立健全和系統性升級，優化開放經濟治理的國內制度支撐。2019年3月，十三屆全國人大二次會議表決通過了《中華人民共和國外商投資法》，2019年12月國務院第74次常務會議又通過《中華人民共和國外商投資法實施條例》，這是中國第一次把保護外商投資合法權益，規范外商投資管理上升到法律和行政法規層面，充分體現了進一步擴大對外開放，積極促進外商投資和更加充分有效利用外資的信號。十九屆四中全會再次提出，要健全支持民營企業、外商投資企業發展的法治環境，完善構建親清政商關系的政策體系，這為民營經濟、外資經濟等的發展提供了有力保障。而且，強化政府管理限制與加強法制建設，打造一個內外平衡的國際貿易發展環境也有利于減少貿易摩擦。[23]因此，要堅決落實外資政策的一系列重要調整，進一步完善外商投資的爭端解決機制，加快建立外商投資的國家安全審查制度。逐步完善負面清單制度，不斷擴大對外開放空間。進一步縮減限制準入的領域，將部分規定比較粗略的部分進一步細化。

(二)加大適應開放經濟的普惠性人力資本投資力度和自主創新能力建設

一是加大適應開放經濟的普惠性人力資本投資力度，讓全體國民共享開放經濟的紅利。發達國家既從全球開放經濟增長中受益，同時也因開放經濟利益分配不均而導致開放政策的逆轉，這為中國加快開放經濟治理體系和治理能力建設提供了寶貴的經驗和教訓。在開放的進程中，建立健全社會風險保障網絡，加大普惠性人力資本投資力度，避免出現經濟開放的輸家，從而形成全社會支持經濟持續開放的良好環境。開放經濟條件下人力資本投資政策要與部門專用技能的聘用相輔相成，可以在提高經濟體的生產效率方面使貿易自由化改革更加有效，這就需要針對潛在進口競爭性部門就業人員進行人力資本投資，而不僅僅是出口商的技能升級。更為重要的是，人力資本投資必須要以公平普惠為基本原則，廣大中低收入群體和易受開放經濟風險沖擊的群體應當得到更多的政策照顧。

二是加快適應開放經濟的自主創新能力建設，通過自主創新提高對外開放質量。增強自主創新能力與擴大開放是相輔相成的，擴大對外開放有助于在全球范圍內優化創新要素配置，構建全球創新網絡，提升創新效率，而創新能力增強有助于對外開放質量的提升。開放經濟環境中的創新能力建設，一是要以企業為創新主體，鼓勵企業參與全球價值鏈創新；二是要加大政府基礎性科研投入，轉變創新投入方式；三是要完善創新要素與成果轉換市場，優化創新人才發展環境，加快創新成果的市場化應用。

(三)以開放協同促進宏觀經濟調控提質增效

正如前文所述，如果實際利率長期維持下降趨勢，而全球經濟增長仍然無法有效復蘇，我們有理由懷疑，全球經濟的未來是長期增長的停滯，這對中國的宏觀經濟調控政策提出了較大挑戰。為了應對全球經濟變局與風險，加快推動形成全面開放新格局，開放經濟下的宏觀經濟調控著力在以下三個方面。

一是推動全球開放經濟治理體系變革，增強跨國宏觀調控政策協調。開放經濟條件下最佳宏觀經濟政策的標準是，政策立足于應對不確定性和“過度”經濟波動并為其留下的空間最小，或者說是最大限度地減少經濟的不確定性和波動。[24]當所有國家維持相同的開放經濟政策，不確定性均衡的可能性最小。長期停滯的風險放大了國際經濟治理體系變革的重要性以及政策協調的收益，因此必然要求加強發達國家與發展中國家的宏觀調控政策協調。對于發達經濟體，要鼓勵國內工業資本流入新興市場國家，為發展中國家中長期社會基礎設施建設提供官方融資與債務減免等措施，通過發展中國家增長帶動發達國家的需求從而推動經濟繁榮。對于發展中國家，要繼續加大教育、醫療衛生、交通和通訊等在內的社會基礎設施建設力度，補好經濟發展的短板。

二是完善開放經濟條件下的財政與貨幣政策協同，更加注重依靠財政政策發力提效應對經濟停滯風險。開放經濟條件下，無論是財政政策還是貨幣政策，都必須考慮資金的凈流入或凈流出，因為存在大量的外國買家或賣家，這有可能導致居民和個人(包括政府)向世界其他地方借錢，或借錢給商品和服務的總支出超過總收入和產出。如果匯率具有靈活性，即可以自由應對市場壓力，則必須考慮波動對商品和金融資產需求的影響。開放經濟下全球利率持續下降引發的長期停滯風險，貨幣政策工具接近失效，主要依靠財政政策成為可能。因此，要更加注重財政政策的調節，理順財政政策傳導機制，發揮財政杠桿作用。

三是完善匯率管理體制，持續推動人民幣國際化進程。持續推動人民幣國際化進程，不僅是保持中國進出口貿易穩定增長的需要，也是中國加快全球資產配置的需要。為了推動新一輪對外開放和加快中國經濟全球化進程，國家需要提供更好的金融條件，包括完善匯率形成機制，穩步推進人民幣資本項目可兌換。[25]人民幣于2015年11月獲準加入SDR貨幣籃子并成為第三大貨幣，2016年10月1日正式實施。此前，SDR貨幣籃子里只有美元、歐元、日元、英鎊這些發達國家和經濟體的貨幣，人民幣是第一個加入的發展中國家貨幣。這表明中國的大國地位、作用和影響已被國際社會廣泛認可，這一進展也有利于提高中國和發展中國家在國際貨幣體系中的話語權，有利于統籌國內外經濟兩個大局，增強國內外投資者的投資信心。