消防行政問責范圍

蔡昊燃

（應急管理部消防救援局昆明訓練總隊，云南 昆明 655000）

一、消防行政問責的概念及體系

在消防行政執法領域，由于消防行政管理的范疇涉及防火、防災、搶險救援等諸多重要事項，需就相應的制度對執法人員的履職行為進行規范和約束，加之近年來重特大火災數量攀升，問責制度在消防行政執法領域逐步成熟。現行消防行政問責制度，主要由三個層次的法律法規及相關文件所構成。首先是法律層面，我國《公務員法》《突發事件應對法》《人民警察法》《消防法》等相關法律對消防行政問責作出了原則性的規定和宏觀的規劃。其次是黨內出臺的《關于黨政領導干部問責的暫行規定》等文件也對問責制度作出了補充。最后是地方立法，早在2006年初，黑龍江省制定并實施的《黑龍江省消防安全責任制規定》，對各級政府及其相關部門實行消防工作問責制。到目前，各省消防條例逐步設立，均涵蓋有消防行政問責的相關規定，消防行政問責制度在中央統一領導、地方配套完善的模式下，正逐步建立和完善起來。

二、消防行政問責范圍辨析

（一）消防行政問責的范圍的橫向梳理

權責一致原則要求行政機關在享有法定職權的同時，應承擔相應的法律責任。同時作為引申，行政機關承擔的法律責任也應與其職權、過錯相一致。在界定消防問責范圍時，應從橫、縱兩個方向進行梳理，橫向梳理即界定問責的事項，縱向梳理即界定進行問責所要達到的危害結果嚴重程度、過錯形態［1］。

從理論上對消防機構行政職權的梳理，也是對消防行政問責范圍進行橫向的界定。依據我國《消防法》《行政處罰法》及《行政許可法》等相關法律規定，消防機構擁有的執法職權有以下四類：第一，行政許可。包含公眾聚集場所開業前檢查等。第二，行政處罰。我國《消防法》第六章“法律責任”這一章節中規定了共計50種應予處罰的行為，消防機構依據我國《消防法》對行政相對人進行處罰，處罰種類包括罰款、責令停產停業、拘留、警告等。第三，行政強制。在滅火戰斗或應急救援過程中，出現緊急情況需要采取措施防止危險擴大，可依照我國《消防法》采取行政強制措施。消防機構在監督檢查中發現火災隱患，單位拒不整改的，可依據我國《消防法》第六十條進行強制執行。第四，行政救助。消防機構實施的行政救助行為主要包括滅火與應急救援，屬于具體行政行為，消防機構擁有一定的裁量權，當消防機構履行不當時，需要為其承擔相應法律責任［2］。

（二）消防行政問責的范圍的縱向梳理

行政問責的縱向范圍，指的是該不當行政行為造成的嚴重后果達到何種標準，才應當予以追究。行政機關由人組成，在執行公務時多少會出現紕漏與失誤，若每一個過錯都進行問責，將會造成問責的泛化與苛責化，因此還應對問責的事項附加縱向標準，即明確到達何種危害程度應予以問責。在消防領域，行政問責的縱向范圍規定尚未統一，通說認為應滿足“損害行政管理相對人的合法權益，引起不良后果”條件，但具體如何界定，尚不明確。在我國《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》中，第五條規定了問責的范圍，其表述為“造成重大損失或者惡劣影響”。在《國務院關于加強和改進消防工作的意見》的通知中規定了對火災事故責任倒查制度，當“造成重特大火災，后果特別嚴重，影響特別惡劣”時，對單位負責人進行責任追究。在各地的立法實踐中，設立的消防條例均沿用類似表述“造成不良后果或者惡劣影響”。總體來看，問責的縱向標準為達到“造成重大損失或惡劣影響”便應予以問責。但對于“損失”和“影響”都未作出具體界定，因而在一定程度上造成了消防行政問責的不確定性與隨意性。

三、完善消防行政問責制度的相應對策

（一）完善立法，建立統一的消防行政問責法律體系

現階段，消防行政問責出現的混亂與立法的不統一有著密切的聯系。不同省份的消防條例具有差異，對消防行政問責范圍的規定也不太一致，因而造成問責的不一致，對問責的公平性產生了嚴重影響。因而，應當建議在中央層級統一出臺一部涉及消防行政問責法律法規，對問責范圍、主體、客體、程序等問責要素做出統一的、明確的規定，具體實施細則可交由各地地方性法規進行完善。諸如問責范圍之類的問責要素，須由中央統一，保證其統一性與公正性，同時中央層級出臺的法律法規文件，立法水平較高，能對各地立法工作起到促進作用。從立法效率及實用角度出發，通過國務院設立行政法規最為適宜，行政法規設立程序較法律簡便，同時其層級高于地方性法規，可以起到統領各省消防條例的作用。

（二）劃分明確的問責縱向標準，確定問責啟動“門檻”

明確消防行政問責范圍分為兩個方面，一方面是統一橫向的問責的范圍，明確哪些事項需要進行問責，另一方面是確定問責的縱向范圍，即明確問責啟動的“門檻”［3］。現行涉及問責的法律法規均表述為，出現“造成重大損失或者惡劣影響”的后果便啟動問責程序，但何為“重大”“惡劣”，無具體判斷方法，缺乏實踐性。因此，須在法律法規中，對其進行標準劃分。在消防行政問責領域，可借由火災事故等級來進行劃分標準。火災依造成傷亡人數及財產損失分為一般火災、較大火災、重大火災及特別重大火災，在發生火災，進行問責時可依據火災等級，確定問責的啟動與否，乃至問責的幅度。例《國務院關于加強和改進消防工作的意見》第十八條提出，因“消防安全責任不落實、火災防控措施不到位”，發生重大火災事故的，追究“單位負責人、上級單位負責人及當地政府有關部門負責人”的責任，發生“特別重大火災事故”，“追究地市級分管主要領導的責任”。火災事故等級劃分制是一套較為完善的評估火災嚴重程度的標準，將問責制的縱向標準與之結合，一方面有助于細化問責制的縱向標準，另一方面增加了問責的可操作性，因此建議在下一步消防行政問責立法工作中，應將其吸納進入法律法規之中。

（三）問責范圍前移，加強對日常防火工作的監督

目前，消防行政問責都是以危害結果為導向，只有出現了“造成重大損失或者惡劣影響”才啟動問責程序。消防安全工作旨在預防火災及其他事故的發生，抓好日常消防監督執法工作，便能有效減少火災事故的發生［4］。那么消防行政問責制，也應該將重點置于消防監督執法工作之中，將問責的范圍前移，不僅是以危害結果為標準，將消防監督執法工作中存在的失職、舞弊、不作為、濫用職權等行為納入問責范圍，加強對消防機構及其領導的日常監管。同時，轉變以危害結果為導向的問責方式，應將問責制融入執法工作評價體系之中，對工作能力低下、不作為的人員進行問責，將問責常態化，盡早發現徇私舞弊、玩忽職守、濫用職權的行為，將隱患扼殺于搖籃之中。問責范圍前移，同樣也是對消防機構人員的保護，當發生重大火災再進行問責，被問責人員將面臨較為嚴重的責任追究，將消防行政問責的范圍前移，與日常監督檢查工作結合，將問責常態化，修正防火工作中的疏漏，避免執法人員受到嚴厲問責。這更能有效地保障消防安全工作的落實。

四、結束語

消防行政問責制尚存諸多不足，不過隨著我國法治建設的日益完善，消防行政問責制將日趨完善，更好地為消防工作服務。在探索和完善消防行政制度的道路上，應把問責范圍的確定作為首要工作，因其直接決定了問責制度的監督對象，并與問責制度的啟動標準相關聯。界定一個合理的消防行政問責范圍，將有利于消防行政問責制的良性發展，避免苛責化問責，為消防安全工作起到保駕護航的作用。