人民監督員制度的正當性考察

張紅良 賴 銳

（重慶市沙坪壩區檢察院，重慶 400038）

人民監督員制度由檢察機關于2003年創設，并于2018年正式進入《人民檢察院組織法》，“是一項‘土生土長’、具有鮮明中國特色、時代特色的司法制度，是依照國家立法成為中國特色社會主義司法制度、檢察制度的重要組成部分。”［1］經過多年發展，該制度取得了較好的運行效果，制度設計也得到不斷完善，制度層級也在不斷提升，制度的正當性應當得到充分認可。

一、人民監督員制度的實際運行效果良好

對人民監督員制度正當性的爭議，最首要的是關于制度實際運行效果的質疑。但一些統計數據反映了人民監督員制度良好的運行效果，可以打消這部分顧慮。

2004年時，最高人民檢察院對運行一年的人民監督員制度做了統計。統計顯示，到2004年4月全國范圍內進行人民監督員制度試點的10個省份，在案件處理方面，共辦理人民監督員監督案件721件；在監督效果方面，有674件同意檢察機關原決定，不同意檢察機關意見47件，相關檢察機關對不同意見采納了31件。［2］

2014年，最高人民檢察院又對運行十年的人民監督員制度進行了統計。自2003年至2014年，在辦理案件數量方面，人民監督員共監督案件42000余件；在對監督意見采納方面，人民監督員對2000余案件提出不同意見，檢察機關最終采納了不同意見1000余件，采納率過半。［3］

2018年12月，在人民監督員制度進入《人民檢察院組織法》后，最高人民檢察院又對全國人民監督員工作情況做了統計分析。自2003年至2018年，人民監督員共監督案件55966件，且制度不斷完善，科學性和公信力不斷提升。［4］

綜上可見，人民監督員制度在實際運行中確實表現出良好效果。一方面，人民監督員規劃逐漸擴大；另一方面，接受監督的案件量已不在少數。同時，監督意見得到尊重，相當比例不同意檢察機關做法的監督意見得到檢察機關采納。

二、人民監督員制度的制度設計日趨完善

對人民監督員制度正當性的爭議，還表現在對制度設計合理性的質疑。

（一）質疑的邏輯

這種質疑主要集中在以下兩方面：一是人民監督員制度是“內部監督”。這主要是基于初期人民監督員由檢察機關選任而產生。二是人民監督員制度在職偵轉隸后沒有了存在基礎。這兩種質疑都可以歸結于“誰來監督監督者”的問題。檢察機關選任人民監督員監督自己案件，監督公信要打折扣。

（二）日趨完善的制度設計可打消此顧慮

1.監督主體的完善

主要表現在：選任資格上從基本排除公職人員到限定公職人員比例，在選任和管理方式上，從由檢察機關選任管理到由司法行政機關選任管理。

在選任資格上，2003年9月人民監督員制度創設之初，對人民監督員的基本條件規定較為寬泛，并未限定公職人員身份，但要求了較高的政策、法律水平。后逐漸降低了政策、法律水平方面的限制，增加了特定公職人員不得參加人民監督員選任的排除性條件，并明確公職人員在人民監督員中比例不得超過50%。畢竟，人民監督員制度側重收集社會民眾對案件的認知，而不是法律專業人士的認知。

在選任和管理方式上，人民監督員本是由檢察機關選任管理。2016年7月出臺的《人民監督員選任管理辦法》將人民監督員選任管理放至司法行政機關。這一規定施行至今，改變了檢察機關自己選人監督自己的尷尬狀況。

2.監督范圍的演進

人民監督員監督范圍呈越來越廣的趨勢，從三類案件、五種情形到七種情形，再到十一種情形，直到所有檢察辦案活動的演變。

2003年9月至2010年10月期間，人民監督員監督范圍為由檢察機關直接受理偵查案件中的“三類案件”和“五種情形”，且主要限定在檢察機關自行偵查的職務犯罪案件。

2019年8月出臺的《人民檢察院辦案活動接受人民監督員監督的規定》，對監督對象做了調整，人民監督員監督范圍發生重大變化，從原來的自偵案件覆蓋至所有檢察辦案活動。

3.監督程序的演進

人民監督員制度監督程序方面的設計“有進有退”。歷年來，對于監督程序僅有原則性規定，缺乏具體程式。實際操作中的監督一般分四步走：介紹—提問—評議—表決。即，首先由檢察官介紹案情、出示證據、說明法律適用情況；隨后由人民監督員提問，必要時可以聽取有關人員陳述或律師意見；最后，由人民監督員進行獨立評議，作出表決。

2019年8月出臺了《人民檢察院辦案活動接受人民監督員監督的規定》，監督程序又有了大的變化。包括明確了基層檢察機關所需人民監督員由上級檢察機關和司法行政機關抽選、人民監督員的監督意見應當列入檢察案卷等。但對人民監督員監督意見的異議，仍由檢察長決定，救濟力仍然不高。

三、人民監督員制度的制度位階越來越高

人民監督員制度的正當性，還表現在制度位階越來越高。

人民監督員制度創設之初的規范依據僅是2003年9月出臺的《關于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監督員制度的規定（試行）》。2013年10月，制度依據跨越式提升到黨的中央全會決定層面，此年召開的十八屆三中全會決定直接提升到廣泛實行人民監督員制度。

隨之而來，2015年2月中央全面深化改革領導小組審議通過了《深化人民監督員制度改革方案》，2018年10月人民監督員制度進入了新修訂的《人民檢察院組織法》。這說明，人民監督員制度的政策定位不斷提高，國家對其期望不斷提高。

之所以國家對人民監督員制度的期望越來越高，是因為人民監督員制度直接切合了“堅持人民主體地位”的依法治國基本原則。2012年黨的十八大報告，提出“全面推進依法治國”，將依法治國方略提到了一個更新的高度。［5］全面推進依法治國，必然要求通過各種途徑不斷加強人民群眾對司法工作的直接參與。

2014年，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出推進全面依法治國的基本原則，具體包括：堅持中國共產黨的領導、堅持人民主體地位、堅持法律面前人人平等、堅持依法治國和以德治國相結合、堅持從中國實際出發等。

顯然，人民監督員制度是人民群眾參與檢察工作的重要渠道。這種參與，直接針對檢察辦案，且是針對正在處理中的個案，參與的直接性和力度最強。通過人民監督員制度，能夠讓人民群眾直接參與司法工作，對依法治國建設有更多參與感，對依法治國成果有更多獲得感。