行政審批制度改革中存在的問題及其完善路徑
——以S市A區為例

王 鳴

（廣州城市理工學院，廣東 廣州 510800）

近些年來，我國政府加大行政審批制度改革的力度，進一步減少行政審批事項，尤其是對于生產經營活動和經濟領域投資的審批事項進行削減，同時也對各種行政事業收費、職業資格許可和認定等進行清理和規范，取得了一定成效：

調整行政審批事項與非行政許可審批事項。國務院決定取消中央指定地方實施的部分行政審批事項。非行政許可審批事項已經調整為政府內部審批事項，今后不再保留。

清理和規范資格許可認定。取消不適應社會和時代發展的職業資格許可認定，有利于促進職業資格規范管理，減輕用人單位和人才負擔。

調整工商登記前置審批事項。調整后，企業的經營管理人員可以直接向工商管理部門申請工商登記，領取營業執照后，持有關資料向有關部門申請行政許可，取得許可文件即可經營。［1］

在經歷了幾輪集中清理之后，我國行政審批制度改革取得了一定成效。但是由于各種原因，仍然有許多關鍵審批事項沒有被取消。中央和地方政府的行政審批事項還有精簡的余地，行政審批事項不僅要在數量上進行精簡，還要提高精簡的質量，防止“明減暗增”“邊減邊增”等問題。

一、S市A區行政審批制度改革實踐

（一）改革措施

近些年來，S市A區以“轉變政府職能、建設現代政府”為目標，積極推行政審批制度改革，取得了一定的進展。

S市A區行政審批制度改革分三步進行：

第一，各個部門根據各自的管理職能對現有的行政審批事項進行審查和評議，將沒有必要非采取行政審批的事項轉為以“咨詢、核準、校對”為主的服務事項。區直部門最多可以保留兩至三項行政審批事項，市直駐區機構最多可以保留十項行政審批事項。

第二，對于轉為服務的事項，及時明確服務事項的名稱、辦理依據、辦理條件，并及時向民眾公布原有行政審批事項轉為服務事項的相關事宜，告知民眾相關服務事項的辦理部門、辦理時限、辦理程序、所需材料等。對于保留下來的行政審批事項，則全部轉為網上審批，提高政府的辦事效率，降低民眾的辦事成本。

第三，轉變各個部門“重審批輕監管”的工作習慣，將各部門的工作重點轉移到監管上來，通過制定法規及規范來完善監管體制，保障市場正常運轉，各項事務有序運行。［2］

（二）改革的成效與經驗

S市A區將涉及社會、工程建設、社會等領域的99%的區級審批事項，轉為以“咨詢、校準、核對”為主的行政服務事項，并向社會進行公布，完成了行政審批事項的流程構造。大力推行實施網上審批，推動政府由“審批型政府”向“服務性政府”轉變。

S市A區在推進行政審批制度改革的過程中，積累了成功的經驗：解決了政府辦事效率低下、行政審批鏈條過長等問題，優化和理順了S市A區行政審批制度運行體制機制。促進“審批型政府”向“服務性政府”轉變。

二、改革存在的問題

（一）遭遇法律難題

一些長期存在的行政審批事項，是以一定的政策或法律法規作為存在依據的，雖然2004年施行的《中華人民共和國行政許可法》對于行政審批事項的設立作出了明確的法律規范，但是卻很難以此作為依據取消那些以政策和法律法規作為長期存在依據的行政審批事項。因此，在行政審批改革過程中難免會遭遇到行政審批事項改革是否違法的困擾等法律難題。

（二）集中審批模式難以突破條塊分割的管理體制

經過幾年的時間，S市A區行政審批制度改革取得了一定效果，但是因為改革是由行政機關“自上而下”進行的，所以難以擺脫“條塊分割”的行政管理體制的束縛，會出現動力不足的問題。在S市A區的改革中，辦事大廳得不到少數駐區部門的足夠支持，新區層面的改革很難反作用于上級部門。

（三）未建立配套監管機制

2012年10月以來，S市A區通過取消23%的審批事項的方式，將那些沒有自由裁量權的行政審批事項轉為服務事項，在從“審批型政府”向“服務性政府”進行轉變的道路上前進了一步。但是，過去管制型政府的“重審批、輕監督”帶來的“慣性”依然存在，行政審批制度改革很難迅速適應這種“輕審批、重監管”的服務模式，行政審批改革可能會存在反復。

（四）改革還未實現系統聯動

S市A區的行政審批制度改革，涉及各個方面，例如涉及政府的機構設置和職能配置、政府職能轉變、財政體制改革、財務公開制度、監察效能建設、信息技術改革等等方面。但這些方面目前還未實現系統聯動。S市A區的行政審批制度改革想要進一步向前推進，需要實現系統聯動，相互配套。

（五）未能解決審批數據互聯難題

S市A區行政審批事項涉及的審批部門眾多，而大部分審批部門只有部門內部縱向的審批服務平臺，相關信息只能在該部門內部進行共享。行政審批事項涉及的眾多部門各自形成“信息壁壘”，各個部門的行政審批信息難以進行共享。這影響了各個部門之間進行跨部門協同辦理業務和并聯審批機制的建立完善，降低了行政審批的效率。

三、完善行政審批制度改革的建議

從改革中遇到的問題可以看出，我國目前的行政審批制度改革已經進入了“深水區”。想要更好地推進行政審批制度改革，就必須以全面綜合的方式思考問題，尋求更有針對性地完善行政審批制度改革的途徑。筆者將從以下四個方面提出關于完善行政審批制度改革的建議。

（一）加快立法進程

行政審批制度改革的具體措施需要有法律上的依據，才能合法合理有效地推進。因此，必須加快行政體制改革的立法進程，為改革提供法律上的依據和支持。同時，行政審批制度在我國已經有十多年的歷史，在十多年的發展過程中，不少行政審批事項都發生了變化。因此應當及時宣布那些過期的規定事項失效，并定期對已經過時的法律法規進行清理。

（二）做好頂層設計工作

在行政審批制度改革過程中難免會遇到缺乏法律、法規和制度方面的支持等難題，這時就需要做好頂層設計工作，設置與改革相適應、相配套、相協調的各項制度。調動各方面的力量推進改革的進程，例如綜合法制、監察、財政、編辦等部門的力量，共同推進行政審批制度的進程。也可以考慮設置一個專門負責改革的綜合性權威部門，專門負責改革事務的安排和落實，統籌各方面的力量，集中力量辦大事，進一步推進行政審批制度改革的進程。

（三）建立后期監督體系

近幾年，以簡政放權為重要內容的行政審批制度改革，是市場、社會秩序重建的一個重要的契機，在這一過程中不可避免地會出現由新舊交替導致的制度斷層、管理斷檔等一系列問題。因此，必須加快建立起行政審批改革制度后期監督體系，對改革過程中可能出現的風險進行研究，加強風險防范。

國外一些國家的改革成本收益評估制度值得我們學習借鑒。例如，美國在管理和預算辦公室之下設立信息與監管事務辦公室，對政府作出的每一項行政審批的合法性進行分析，對成本和收益進行衡量。我國也可以借鑒美國類似做法，對行政審批事項改革進行成本收益分析、風險分析、合法性分析，對潛在的風險做好提前的防范，提前做好應對方案，加快評估監督體系的建設。

（四）建立健全改革評估機制

行政審批制度改革缺乏評估程序和評估方法等相關評估機制，沒有具體的評估方法和流程，將給審批機關擴大裁量權的空間。因此，應當通過細化相關規定，建立健全行政審批制度相關評估機制，增大評估主體的范圍，使行政部門、第三方機構、行政客體等都參與到評估過程中來。建立的評估機制不僅要對已經取消的審批事項作出評估，還需要對新增的行政審批事項進行評估，防止有些已經被取消的審批事項以改頭換面的方式卷土重來。