環(huán)境行政公益訴訟實踐問題分析
——以恩施市清江流域為例

舒紅兵 李方黎

（恩施市人民檢察院，湖北 恩施 445000）

一、E市清江流域生態(tài)環(huán)境破壞現(xiàn)狀及原因

2019—2020年，E市檢察院共計辦理公益訴訟案件135件，提出訴前檢察建議125件。生態(tài)環(huán)境資源保護類公益訴訟案件75件，其中涉及清江流域26件，占比34.6%；生態(tài)環(huán)境資源保護類公益訴訟案件發(fā)出訴前檢察建議68件，其中涉及清江流域訴前檢察建議22件，占比32.4%。

（一）粗放型經(jīng)濟破壞生態(tài)環(huán)境

E市檢察院2019—2020年共辦理工廠、企業(yè)污水直排清江流域公益訴訟案件13件，占涉清江流域公益訴訟案件數(shù)的比例為50%，可見工廠、企業(yè)污水直排是造成清江流域生態(tài)環(huán)境破壞的主要原因之一。由此分析，E市由于高新技術較少，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一，經(jīng)濟發(fā)展方式以粗放、內(nèi)向型經(jīng)濟為主。粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式下，自然資源過度開采、濫砍濫伐、濫排濫放現(xiàn)象普遍存在。而圍繞旅游業(yè)的新型服務業(yè)尚處發(fā)展中，完整的生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈尚未形成，產(chǎn)業(yè)發(fā)展過多依賴對自然資源的開采和簡單加工，高能耗、高投入、高排放的粗放型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)給E市清江流域生態(tài)環(huán)境資源保護增大難度。

（二）農(nóng)業(yè)及生產(chǎn)、生活垃圾污染環(huán)境

2019—2020年E市檢察院共辦理農(nóng)戶、小區(qū)生產(chǎn)生活污水直排清江流域公益訴訟案件9件，其中4件為城市小區(qū)生活污水直排，5件為農(nóng)戶生產(chǎn)、生活污水直排。由此分析，農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖、生活垃圾和城鎮(zhèn)居民生活用水是E市清江流域水污染的另一主要原因。農(nóng)民生態(tài)環(huán)保意識薄弱，農(nóng)村生活垃圾亂排亂倒，小集鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村、組未能設置專門的污水和生活垃圾處理中心，造成農(nóng)村生產(chǎn)、生活垃圾直接排入支流，最后流入清江，造成水資源污染，破壞清江流域生態(tài)平衡。

（三）行政機關執(zhí)法不力放任環(huán)境破壞

通過分析E市檢察院2019—2020年辦理的環(huán)境行政公益訴訟案件，兩年間E市檢察機關共計辦理環(huán)境行政公益訴訟案135件，主要涉及危害水資源、危害礦產(chǎn)資源安全、危害珍稀動物、植物安全等方面，分析案情發(fā)現(xiàn)環(huán)保行政機關在環(huán)境保護與環(huán)境治理上存在履職盡責不到位、行政處罰不力、行政審批不嚴、行政強制措施執(zhí)行不到位、區(qū)域性執(zhí)法等問題，使E市清江流域生態(tài)環(huán)境保護形勢嚴峻。

二、清江流域環(huán)境行政公益訴訟面臨的問題

（一）行政機關履職標準不明晰

分析E市檢察機關近兩年所辦理的環(huán)境行政公益訴訟案件，被告環(huán)保行政機關存在不履職、不依法履職（如拖延履職、違反法定程序履職）等情況。據(jù)《最高人民法院關于適用行政訴訟法若干解釋》的規(guī)定：檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟是基于環(huán)保行政機關未依法履職。但環(huán)保行政機關如何履職、是否履職、履職效果如何等問題，散落于各個部門法、行政法規(guī)以及規(guī)章、會議紀要和通知文件中，環(huán)保行政機關履職標準未有統(tǒng)一性規(guī)定，造成履職標準不明晰。這些標準是影響檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟的重要考量。履職標準不明晰一方面使環(huán)保行政機關履職不力，另一方面加大檢察機關提起公益訴訟的難度。

（二）舉證責任分配標準不明

案件線索是推進環(huán)境行政公益訴訟工作的基礎和源頭。與民事、刑事訴訟舉證責任“誰主張、誰舉證”分配不同，行政訴訟實行舉證責任倒置。環(huán)境行政公益訴訟的起訴人是檢察機關，目的是維護社會公共和國家利益，檢察機關在訴訟地位、證據(jù)收集能力、舉證能力上具有天然優(yōu)勢，其對環(huán)保行政機關不依法履職造成環(huán)境污染后果的行政行為，可以承擔與其能力相適應的舉證責任，如此便與行政訴訟中“誰主張、誰舉證”的舉證責任分配原則相悖。司法實踐中，環(huán)境行政公益訴訟作為一項新制度，應當遵循何種舉證責任規(guī)則標準不明，限制了環(huán)境行政公益訴訟工作的開展。

（三）剛性調(diào)查取證權(quán)缺失

首先，雖然檢察機關在訴訟地位、取證和舉證能力上具有天然優(yōu)勢，但被起訴的環(huán)保行政機關作為案件當事人，在案件事實了解、證據(jù)掌握等方面優(yōu)于檢察機關。檢察機關發(fā)現(xiàn)環(huán)保行政機關不依法履職造成或者放任環(huán)境污染情形，向其送達訴前檢察建議，在送達檢察建議后環(huán)保行政機關仍不及時整改、依法履職，檢察機關方可提起訴訟。被起訴方環(huán)保行政機關在檢察機關發(fā)出檢察建議后，提起訴訟前，有足夠的時間毀滅證據(jù)、偽造證據(jù)、轉(zhuǎn)移證據(jù)，甚至以拒絕配合檢察機關調(diào)查取證的方式拖延、阻礙調(diào)查。

其次，檢察機關沒有剛性調(diào)查取證權(quán)，無法采用強制措施對環(huán)境行政公益訴訟中相關證據(jù)查封、扣押、凍結(jié)，在證據(jù)保全上處于弱勢。在證據(jù)的搜集上，剛性調(diào)查取證權(quán)的優(yōu)勢在檢察機關轉(zhuǎn)隸前辦理貪污瀆職類案件上最為明顯，轉(zhuǎn)隸后自偵權(quán)的減弱也讓檢察機關在辦理環(huán)境行政公益訴訟案件時的威懾力降低，沒有剛性調(diào)查取證權(quán)的檢察機關很難開展環(huán)境行政公益訴訟工作。

三、完善清江流域環(huán)境行政公益訴訟的思考

（一）明晰行政機關履職標準

1.明晰不依法履職的監(jiān)管性標準。檢察機關對環(huán)保行政機關不依法履職的監(jiān)管性標準必須是行政法意義上的行政職責，不應將諸如環(huán)保行政機關未及時回復訴前檢察建議視為未履職而提起訴訟。

2.以立法規(guī)定來界定履職標準。檢察機關應該以立法規(guī)定來界定環(huán)保行政機關是否履職，而不應以內(nèi)部方案、地方性改革等來界定。對依據(jù)規(guī)范性文件認定環(huán)保行政機關是否履職時，檢察機關有必要對規(guī)范性文件進行合法性審查。

3.區(qū)分上下級環(huán)保行政機關委托行使職權(quán)。對上級環(huán)保行政機關委托下級環(huán)保行政機關行使職權(quán)的，下級環(huán)保行政機關存在不依法履職的情形，不應認定下級環(huán)保行政機關未依法履職。

4.不應以社會公共利益的侵害狀態(tài)是否完全消除來決定是否提起訴訟。檢察機關監(jiān)督環(huán)保行政機關的是“不”依法履職，對環(huán)保行政機關已經(jīng)作出相應行政行為，縱然公益仍受損，也應慎重起訴。

（二）明確舉證責任分配標準

環(huán)境行政公益訴訟中檢察機關舉證責任有兩種不同觀點［1］：一種認為應遵循行政訴訟舉證責任倒置規(guī)則；另一種認為環(huán)境行政公益訴訟中，行政相對人檢察機關在訴訟能力和地位上擁有法律監(jiān)督權(quán)的先天優(yōu)勢，不同于一般行政相對人，檢察機關應承擔主要舉證責任。［2］檢察機關舉證責任分配與訴前調(diào)查取證權(quán)緊密聯(lián)系，鑒于規(guī)避檢察機關在環(huán)境行政公益訴訟中濫訴現(xiàn)象，建議由行政機關對自身行政行為合法性承擔舉證責任，檢察機關應負擔初步的證明責任和中等嚴格程度的證明標準，賦予檢察機關在發(fā)出訴前檢察建議后對環(huán)保行政機關采取的行政措施存在“不當履職”或“不依法履職”的舉證責任，以及被訴環(huán)保行政機關對環(huán)境污染負有監(jiān)管職責的舉證責任。

（三）依法保障檢察機關的調(diào)查取證權(quán)

第一，建議通過立法明確檢察機關調(diào)查取證權(quán)。以立法或司法解釋的方式，將過去分散式的關于檢察機關開展公益訴訟依法享有的權(quán)利與義務整合并予以明確。比如，在訴前程序階段，給檢察機關配置明確的調(diào)查取證權(quán)，對行政執(zhí)法證據(jù)依法享有調(diào)取、固定、查封、扣押、凍結(jié)等權(quán)力。在訴訟階段，檢察機關對環(huán)保行政機關是否糾正不當履職，使受損環(huán)境被停止侵害、被修復的行政行為承擔證明責任。

第二，完善檢察機關調(diào)查取證手段。由于環(huán)境行政公益訴訟中，證據(jù)具有復雜性、隱蔽性強、專業(yè)要求高等特點，更新和完善調(diào)查取證手段有利于檢察機關更好發(fā)揮檢察監(jiān)督權(quán)保護公共利益的功能。比如建立公益訴訟證據(jù)鑒定專業(yè)化合作制度。以清江流域環(huán)境損害為例，為鑒定證據(jù)，檢察機關甚至要將證據(jù)送至省會城市的專門鑒定研究所，耗費大量時間、人力與金錢成本，且鑒定機構(gòu)往往分散在各大科研院所、高校、環(huán)保行政部門，增加證據(jù)鑒定難度。建議自上而下建立專門的公益訴訟證據(jù)鑒定渠道網(wǎng)，在每個城市選定幾家資質(zhì)過硬的鑒定機構(gòu)，在證據(jù)送達、鑒定費用報銷上采用專人專網(wǎng)專款，減少證據(jù)鑒定時間和流程。