地方隱性債務風險的法治化防控

翟吉瑞

（中共邢臺市委黨校，河北 邢臺 054000）

近年來，地方隱性債務成了我國經濟運行中最主要的風險之一，已經嚴重威脅我國金融安全和中央財政安全。受多種因素的影響，地方隱性債務仍然缺乏法治化規范和制約，地方政府違法違規舉債、寅吃卯糧，丟失應有的職責擔當。由此，地方隱性債務風險必須實施法治化防控，才能管好政府的錢袋子，扎好法律制度的籠子。

一、地方隱性債務風險法治化防控面臨的困境

（一）地方發債制度設計的異化

地方發債是一種按照市場化、法治化運作的行為。我國《預算法》修改后，地方發債合法化，通過發行債券填補財政缺空并納入中央預算。這樣雖然實現了對地方發債行為進行法定化的監督與制約，但受各方面因素的影響，地方發債制度出現了明顯的制度變異，為地方隱性債務法治化防控帶來難題。一方面，地方發債的相關制度規定模糊，影響了地方債務的認定。另一方面，存量債務影響地方發債的制度設計，中央是在地方大量越權發債的情況下規范發債行為，地方發債合法化之前的債務并沒有真正、全面、系統地清理，導致地方債務很難清晰區分，權力清單不明，難以判斷公益性資本是否公益性支出，資本性支出與經常性支出難以有效區分［1］。

（二）預算制度無法規范發債行為

目前，地方大量存量債務未得到處置，中央兜底，無法規范地方發債行為。一方面，地方發債制度設計未考慮地方既有債務問題，無法起到規范和約束的作用；另一方面，發債權力配置不清，分稅制未解決費的問題，受中央與地方事權配置的影響大，具有越權行使地方財權的運行，導致出現了有錢無責、有權無責的現象。并且地方財權設置與事權明顯不匹配，事權下放后財權難以跟上，財力不足以支撐其事權，導致地方違規舉債。此外，地方違規發債具有高度的復雜性，地方隱性債務、轉移支付難以被認定為是公益性支出行為，地方政府通過各種打擦邊球、合理但不合法等形式來緩解經費緊張的壓力。

（三）地方發債制度還不完善

目前，地方發債合法化后，一些基礎性問題都會影響到地方發債制度的推行，如：越權發債的土壤是否已經得到改良？地方為什么大量違規發債、財力不足等？因此，地方發債制度能夠順利推行需要轉移支付等財政配套措施能夠實行、財稅體制對地方發債產生正向影響等制度前提、地方財政具備公共財政的基本特征的支撐。但目前，這些地方發債制度幾乎都處在形成過程中。如：既有的財稅體制對地方發債權力配置影響大，地方正處于從單位財政到公共財政的轉型過程中，背景制度難以支撐地方發債制度的運行，政府與市場和企業邊界不清，企業債務市場化程度較低，地方債券市場缺少一個有效的風險分擔機制，再加上金融管制形同虛設，債券、銀行等對地方債券市場的監管不到位，金融市場盲目擴張。另外，由于對土地財政的信賴，非法的地方隱性債務得到市場認可，市場機制不健全，嚴重危及地方隱性債務法治化防控。

二、地方隱性債務風險法治化防控的策略

（一）健全地方發債的一系列制度建設

第一，對于地方存量債務問題來說，應實行嚴格地方存量債務風險控制，完善地方發債前置程序，強化地方妥善處理既有債務的能力。并且應本著程序正義的原則，建構公民和地方自主決定地方存量債務的處置程序，完善地方發債程序，使公民和地方參與到支出決定過程中，增強中央政府支出和預算民主制度。第二，應健全監督與制約等制度，強化預算監督，將地方隱性債務信息納入預算科目，增強政府在信息披露等方面的透明度，建立充分的信息披露制度；重新配置對地方發債權力的監督，在集中統一和預算監督下，對發債實行整體性監督，強化審計監督、注重公民監督，完善人大監督、審計制度建設；增強人民銀行的監督權力，強化銀行管理職能；建立流程監督，規范地方發債制度的運行，通過制度設計使投資者能夠對其投資的地方債券進行有效監督；建立監督后的糾正機制，加強問責。第三，應實現地方發債權責清單制度化，通過法律重新配置地方發債權力，明確地方發債的范圍和權責；根據自由原則，發債實行負面清單管理制度，約束地方新生、突發性事權；地方政府不得違規將公益性資產、儲備土地注入融資平臺公司，嚴禁利用政府和社會資本合作項目等違法違規變相舉債；健全責任追究機制，強化權責關系，改革地方發債審批制度，在權責清單制度基礎上，進一步放權、賦予地方發債的決定權。同時，應促使中央與地方財權與事權配置的法治化，促使其逐步由量入為出過渡到量出為入；建立權責一致的地方發債制度，完善省級以下地方發債的權力配置，明確政府決策責任分級模式，建立“地方政府財政破產”機制，讓責任模式回歸到“誰借誰還”的風險承擔范圍之內［2］。

（二）增強地方防范化解風險能力，規范地方發債行為

一方面，為了防范化解風險權責相一致，明確權限，嚴禁政府出具任何形式的擔保，同時中央與地方之間應法治化防范化解風險責任機制；另一方面，應通過地方治理，促使地方事務真正實現第三方參與，緩解地方財政壓力，解決地方公共物品供給，根除隱性債務問題；明確地方治理中各方的權責，法定化政府與其他主體參與范圍、權利義務，有效控制地方支出的任意性；為了更好地防范和應對經濟危機，應通過優化報警體制和自動運行的機制，通過法治化，確保地方防范化解風險權力得以規范運行，并促使其更加規范合理。另外，要通過法治化保障地方發債制度得以推行。一方面，應實行地方政府債務約束機制，將地方發債和具體支出項目與償債財源掛鉤、經營性收入與財政收入相分離，從而增強對地方發債權力運行的規范。針對地方不斷攀升的財政赤字，應增加預算對支出的控制力度，將“以支定收”的原則作為目前預算編制制度的基本原則，改變傳統的“量入為出”原則，注重對支出的嚴格管理，避免地方政府沖動型投資，造成財政資金浪費和效率損失，科學合理地編制預算，將“量入為出”與“量出為入”結合在一起。另一方面，應促使地方發債權力運行法治化，強化公民監督和中央、各地方人大的雙重約束地方發債行為能力；有效地促進外在監督，強化投資者監督，增強地方發債公司的控制；應進一步完善轉移支付等制度，理順中央與地方的財稅關系，強化地方隱性債務風險的屬地監管，使地方財權與財力相一致；嚴格規范地方政府的投融資行為，真正實現地方權責一致。

（三）健全相關背景制度，增強風險防控制度設計

一方面，為了促進地方債券市場健康發展，應實行投資者風險自負、市場優勝劣汰，增強地方債券市場的法治化建設，通過制度確立地方債券市場秩序，在遵循市場一般規律的基礎上，增強地方債券市場運行的法治化建設，提升地方政府債務市場的透明度，強化約束；打破剛性兌付，遵從對金融市場規范的一般規律，由中國人民銀行和中國銀保監會負責直接管理，投資者自行承擔因地方政府破產而導致的損失，增強金融市場在債務監督中的重要作用，形成投資者主動甄別地方政府融資能力和信用等級的正向激勵，切實發揮市場的約束作用，倒逼地方政府規范財政運行管理并提升透明度；在干部考核和選拔任用上，應強化問責，落實中央“嚴控地方政府債務增量，終身問責、倒查責任”要求，并將其加入財政管理績效指標。另一方面，應建立基于稅收法定的現代公共財政制度，促進財稅體制改革，建立地方政府融資市場化約束機制，使人民與政府之間建立一種基于稅的權責關系，解決地方政府債務問題。并且為了向市場提供必要的維護公共物品和服務，應推動單位財政、建設財政向公共財政轉型，主動限制財政、地方隱性債務行為等政府經濟活動。另外，為了使政府與市場間的關系法定化，應在“以支定收”的基礎上，夯實負面清單制度，增強政府與市場關系以及秩序的法治化建設，根據“量出為入”而非利潤最大化，促使其具有相對確定的邊界，阻斷地方經濟體得以形成的財政路徑，增強對地方財政行為的規范。