淺析北京社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站存在的問(wèn)題及解決辦法

王 冕

中國(guó)傳媒大學(xué)政府與公共事務(wù)學(xué)院，北京 100024

1 北京市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站的研究背景

2018 年，根據(jù)北京市老齡辦發(fā)布的《北京老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)白皮書(shū)（2017）》顯示，近年來(lái)北京老年人口數(shù)量呈現(xiàn)加速增長(zhǎng)的趨勢(shì)。2020 年10 月北京市老齡辦及老齡協(xié)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《北京市老齡事業(yè)發(fā)展報(bào)告（2019）》，主要就北京當(dāng)下養(yǎng)老存在的問(wèn)題進(jìn)行闡述，由該報(bào)告可知，2019 年，北京市60 歲及以上的老齡人口的常住數(shù)量約為371.3 萬(wàn)人，占據(jù)北京市常住人口的比例約為17.24%，戶(hù)籍老齡人口總量為367.7 萬(wàn)人，占北京戶(hù)籍人口的28.28%。而其中老年人數(shù)量最多的地區(qū)為朝陽(yáng)區(qū)、海淀區(qū)。正是由于北京市不斷加大的老年人口養(yǎng)老壓力，老齡化程度逐漸加深等問(wèn)題，該市也逐漸進(jìn)行了養(yǎng)老服務(wù)體系的完善，具體以居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老以及社區(qū)保障為主。截至2020 年，北京市建立了1000 家社區(qū)養(yǎng)老驛站，將社區(qū)驛站作為養(yǎng)老服務(wù)體系的基礎(chǔ)性工程，讓老人在熟悉的環(huán)境享受到貼心的服務(wù)，完善養(yǎng)老保障體系[1]。

社區(qū)養(yǎng)老驛站建設(shè)是北京市積極應(yīng)對(duì)老齡化，完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的重要舉措，是保障老年人口基本權(quán)益的體現(xiàn)。當(dāng)下，政府部門(mén)為了進(jìn)一步解決社區(qū)養(yǎng)老問(wèn)題，為養(yǎng)老驛站方面提供了運(yùn)營(yíng)支持，涵蓋了服務(wù)流量補(bǔ)貼、托養(yǎng)流量補(bǔ)貼、連鎖運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼以及運(yùn)營(yíng)維修支持等。但目前我國(guó)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)仍處于探索階段，存在諸多問(wèn)題，導(dǎo)致社區(qū)養(yǎng)老驛站難以持續(xù)經(jīng)營(yíng)[2]。

2 北京社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站現(xiàn)存問(wèn)題

2.1 利潤(rùn)低，可持續(xù)運(yùn)營(yíng)是難題

截至2020 年，北京市社區(qū)養(yǎng)老驛站已有1000 多家，但實(shí)際盈利的卻寥寥無(wú)幾。目前，北京社區(qū)養(yǎng)老驛站基本是靠政府一次性補(bǔ)貼、房租補(bǔ)貼、流量補(bǔ)貼來(lái)盈利的。根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，北京市朝陽(yáng)區(qū)的驛站盈利方式比較單一，對(duì)于有床位的驛站，可以實(shí)現(xiàn)收支平衡，對(duì)于沒(méi)有床位，僅靠政府補(bǔ)貼的驛站，生存狀況相對(duì)惡劣，基本處于虧損狀態(tài)。單一的盈利模式大大削弱了社區(qū)驛站的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，今年受新冠肺炎疫情的影響，北京近半數(shù)驛站難以支撐。

2.2 服務(wù)半徑小，服務(wù)項(xiàng)目種類(lèi)少

《社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站設(shè)施設(shè)計(jì)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（京民福發(fā)〔2016〕392 號(hào)）中就對(duì)社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施有過(guò)明確規(guī)定，每個(gè)社區(qū)養(yǎng)老驛站的服務(wù)半徑都應(yīng)該不大于1000 米，而且在養(yǎng)老驛站內(nèi)部需要設(shè)立公共活動(dòng)用房。根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，北京市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站的占地面積大多在300 ～400 平方米之間，提供服務(wù)的場(chǎng)地較小，老人休息區(qū)及公共活動(dòng)區(qū)域面積狹小。有限的場(chǎng)地難以容納眾多服務(wù)項(xiàng)目，與此同時(shí)，驛站輻射范圍僅限于所在的小區(qū)，服務(wù)半徑較小，這很大程度上限制了社區(qū)驛站的發(fā)展壯大[3]。另外，老年人的需求多樣、多變，不僅局限驛站提供的固有項(xiàng)目，然而驛站因?yàn)橘Y金、場(chǎng)地、人力成本等條件的限制，難以滿(mǎn)足老人多層次、多元化的需求。

2.3 老人消費(fèi)觀念亟待改變，支付能力較弱

老年人支付能力相對(duì)較弱，有效需求不足。養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)老人的支付能力與收費(fèi)水平存在較大差距。按照國(guó)家要求達(dá)標(biāo)的服務(wù)水平來(lái)看，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所需的投入是平均退休養(yǎng)老金的2 倍左右時(shí)，運(yùn)營(yíng)商才有可觀的盈利收入，否則就難以持續(xù)運(yùn)營(yíng)。通過(guò)北京市的老年人退休養(yǎng)老金來(lái)看，2017 年底，他們的平均金額就達(dá)到了3633 元每月，那么相應(yīng)的對(duì)于他們的養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該達(dá)到7266 元每月，據(jù)專(zhuān)業(yè)人員的調(diào)查，北京市的中低端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的平均收費(fèi)為7251 元每月，這和我們預(yù)測(cè)的情況是大體吻合的。而依照這一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看的話(huà)，北京市老年人的退休養(yǎng)老金僅僅能夠支付服務(wù)費(fèi)的一半，另一半則無(wú)法通過(guò)老年人自己進(jìn)行支付。老年人大多已經(jīng)形成了成熟穩(wěn)定的消費(fèi)觀念，是很難在短期內(nèi)進(jìn)行改變的，大多數(shù)老年人屬于習(xí)慣性消費(fèi)者[4]，就當(dāng)下新興的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站，是屬于老年人消費(fèi)習(xí)慣之外的產(chǎn)物，這就在很大程度上使得社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站的發(fā)展受到了限制。

2.4 一線(xiàn)護(hù)工、理論研究人才緊缺

社區(qū)養(yǎng)老驛站人才緊缺，包括基層服務(wù)人員和理論研究人才都十分緊缺。雖然政府出臺(tái)了一系列政策鼓勵(lì)大學(xué)生入職養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但其作用效果還有待觀察。通過(guò)對(duì)北京社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一線(xiàn)護(hù)理人員大多是靠私企培養(yǎng)的，其專(zhuān)業(yè)性和能力千差萬(wàn)別。近些年，我們國(guó)家也會(huì)對(duì)口培養(yǎng)一些學(xué)習(xí)養(yǎng)老服務(wù)和社工專(zhuān)業(yè)的中專(zhuān)、職高學(xué)生，但他們基本都是在管理崗和行政崗，很難到一線(xiàn)去做護(hù)理工作。

由于基層性的理論研究人才缺乏，近年來(lái)，國(guó)家主要相對(duì)培養(yǎng)了一批專(zhuān)科、碩博研究生類(lèi)的老年知識(shí)人才，對(duì)于本科的老年學(xué)培養(yǎng)也較為短缺，有專(zhuān)家在第十五屆老年學(xué)學(xué)科建設(shè)研討會(huì)上提出了將老年學(xué)納入《普通高等學(xué)校本科專(zhuān)業(yè)目錄》之中的建議，還對(duì)大學(xué)方面開(kāi)設(shè)老年學(xué)專(zhuān)業(yè)進(jìn)行了倡導(dǎo)呼吁，就當(dāng)下養(yǎng)老事業(yè)蓬勃發(fā)展所帶來(lái)的養(yǎng)老型人才短缺問(wèn)題，該建議的提出可以很好地為市場(chǎng)需求提供更多的人才，但顯然該專(zhuān)業(yè)仍存在師資力量短缺以及生源不足等問(wèn)題，需要院校在開(kāi)設(shè)老年學(xué)本科時(shí)加以注意并克服[5]。

2.5 供給和需求信息不通暢

一方面，社區(qū)養(yǎng)老驛站市場(chǎng)供給對(duì)接難，審批煩瑣、信息不透明、政策銜接不順暢等制約社區(qū)養(yǎng)老驛站的發(fā)展，成為養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)不斷壯大的阻礙。另一方面，有需求的老人與可提供服務(wù)的社區(qū)驛站之間存在很大的信息屏障。通過(guò)調(diào)查走訪(fǎng)發(fā)現(xiàn)，老人有需求但不知道從哪里獲取服務(wù)，養(yǎng)老驛站有服務(wù)卻不知從哪里尋找有需求的老人，這很大程度上制約了養(yǎng)老驛站的發(fā)展。

2.6 難以平衡公益性與營(yíng)利性

2019 年12 月28 日至29 日，民政部召開(kāi)的全國(guó)民政工作會(huì)議指出，2020 年民政部將著眼于積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化改革，開(kāi)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)行動(dòng)。但由于養(yǎng)老服務(wù)本身是具有公益性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，不能完全交給市場(chǎng)去運(yùn)作。一方面，公益性與市場(chǎng)化在養(yǎng)老行業(yè)發(fā)展中相互矛盾，如果沒(méi)有界限分別，二者之間會(huì)產(chǎn)生相互斗爭(zhēng)的消極作用；另一方面，公益性與市場(chǎng)化又是可以相互協(xié)調(diào)、相互轉(zhuǎn)化的，如果處理得好，則可以促進(jìn)養(yǎng)老行業(yè)的發(fā)展。所以公益性與營(yíng)利性的界限是亟待解決的問(wèn)題。

3 社區(qū)養(yǎng)老驛站持續(xù)運(yùn)營(yíng)的建議

3.1 堅(jiān)持完善“養(yǎng)聯(lián)體”養(yǎng)老服務(wù)體系

從2019 年開(kāi)始，“養(yǎng)聯(lián)體”的想法被提出來(lái)，說(shuō)明政府已經(jīng)意識(shí)到“養(yǎng)聯(lián)體”的服務(wù)不是靠某個(gè)機(jī)構(gòu)就能做起來(lái)，而需要政府整合資源，搭建平臺(tái)。但目前“養(yǎng)聯(lián)體”平臺(tái)的搭建還存在一些問(wèn)題，需要強(qiáng)化以政府為主導(dǎo)的體系搭建，服務(wù)商提供服務(wù)，聯(lián)結(jié)上下游的服務(wù)業(yè)，構(gòu)成功能完備、服務(wù)多樣、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、供求信息透明的養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)。在政府的引導(dǎo)下，覆蓋一定范圍的社區(qū)居民，形成供給與需求之間的無(wú)縫對(duì)接。另外，也要加強(qiáng)政府對(duì)“養(yǎng)聯(lián)體”平臺(tái)服務(wù)商的監(jiān)管，對(duì)其服務(wù)質(zhì)量、配套設(shè)施、產(chǎn)品安全等方面進(jìn)行監(jiān)管[6]。

目前，北京市政府已在朝陽(yáng)區(qū)5 個(gè)街道做“養(yǎng)聯(lián)體”的搭建，這種模式已在推廣，仍需完善。

3.2 學(xué)校增設(shè)本科專(zhuān)業(yè)，加強(qiáng)養(yǎng)老行業(yè)職業(yè)技能培訓(xùn)

現(xiàn)階段養(yǎng)老行業(yè)技能培訓(xùn)大多是由私企完成，培訓(xùn)內(nèi)容和質(zhì)量都沒(méi)有規(guī)范統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致一線(xiàn)工作人員的專(zhuān)業(yè)化水平較低。要進(jìn)一步完善職業(yè)培養(yǎng)、職業(yè)發(fā)展體系，保障其上升渠道不受阻礙。要完善體制機(jī)制，提高從業(yè)人員的個(gè)人能力和福利保障，加強(qiáng)政府對(duì)社區(qū)養(yǎng)老驛站的資金、政策支持力度，加強(qiáng)政府對(duì)個(gè)人的補(bǔ)助力度，制定更加精準(zhǔn)的扶持政策，讓補(bǔ)助金能下發(fā)到個(gè)人手中。保障發(fā)放更要注重公平，不能將京籍人員和非京籍作區(qū)分，減少歧視性政策。

增加本科類(lèi)的專(zhuān)業(yè)養(yǎng)老人才培養(yǎng)，借助其豐富的理論知識(shí)進(jìn)行養(yǎng)老實(shí)踐的結(jié)合，進(jìn)一步完善老年人服務(wù)體系，推動(dòng)高校進(jìn)行老年專(zhuān)業(yè)的開(kāi)展，借助社會(huì)力量提供更多的教師資源、就業(yè)機(jī)會(huì)，讓學(xué)生進(jìn)一步通過(guò)實(shí)踐行為積極主動(dòng)地投身到老年服務(wù)事業(yè)當(dāng)中。

3.3 引導(dǎo)老人改變消費(fèi)觀，完善養(yǎng)老保險(xiǎn)體系

老人支付能力弱的根本原因是養(yǎng)老保障體系不夠完善，堅(jiān)持完善企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)制度和養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革是保障退休人員和老年生活的關(guān)鍵。穩(wěn)步提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平，向高齡老人傾斜；逐步提高基本醫(yī)療保險(xiǎn)最高支付限額，將門(mén)診常見(jiàn)病、多發(fā)病納入保障范圍；完善社會(huì)救濟(jì)體系、城鄉(xiāng)最低生活保障制度，全面建立臨時(shí)救助制度，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療救助城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。進(jìn)一步助推普惠型社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展，使得養(yǎng)老服務(wù)業(yè)逐漸完善，實(shí)現(xiàn)高齡老人津貼制度、老年護(hù)理保險(xiǎn)制度的落實(shí)與完善，推進(jìn)居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)相互銜接和共同發(fā)展[7]。

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)應(yīng)更加細(xì)分，針對(duì)“新老年人”的特點(diǎn)和需求，力爭(zhēng)精準(zhǔn)服務(wù)。發(fā)展老年娛樂(lè)、老年旅游、老年體育、老年教育培訓(xùn)等新業(yè)態(tài)，創(chuàng)新老年康養(yǎng)模式，讓他們花錢(qián)更開(kāi)心、順心；企業(yè)應(yīng)以需求為導(dǎo)向，開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)個(gè)性化老齡用品、提供人性化服務(wù)，才能真正提振老年消費(fèi)熱情、拓展銀發(fā)消費(fèi)市場(chǎng)；不僅要優(yōu)化消費(fèi)市場(chǎng)供給，還要通過(guò)完善養(yǎng)老保險(xiǎn)等保障制度，進(jìn)一步減輕老年人口的消費(fèi)顧慮，解放老年人口的消費(fèi)能力和消費(fèi)水平，促使其消費(fèi)習(xí)慣的轉(zhuǎn)變，從整體上樹(shù)立理性消費(fèi)、正確消費(fèi)的消費(fèi)觀念。

4 結(jié) 語(yǔ)

北京市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站正處于探索階段，其影響力較小，老年人的接受程度也不高，需要北京市政府加大對(duì)社區(qū)養(yǎng)老驛站的宣傳與扶持力度，讓養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施更加完善，緩解嚴(yán)峻的老齡化形勢(shì)，讓老年人安享晚年[8]。