援藏政策對西藏縣域社會經濟發展的影響研究

卜潔文，湯 龍

（1.清華大學公共管理學院 北京 100084；2.中國人民大學經濟學院 北京 100872）

引 言

新中國成立以來，中央政府對西藏等邊疆地區采取了多種方式的援助政策，在具體實踐中不斷發展和創新，并取得偉大成就，實現了落后地區的公共服務有效供給、生產與生活系統穩定運轉、教育與醫療廣泛覆蓋、弱勢群體重點輔助以及脫貧攻堅和小康社會圓滿成功。這是黨中央基于地區間不平衡發展實際，在對各地區資源稟賦、地理條件等方面綜合考量的基礎上，為推動落后地區社會經濟發展而實施的區域援助政策。通過不斷加強完善各地區體制機制建設，創新援助模式，由針對具體地區、災情的特定援助向普遍制度性援助轉變，由經濟援助向經濟、社會、教育和醫療等全方位援助和協同發展轉變，不斷推動地區間協調發展、邊疆穩定和民族融合，有效提升了受援地區自我發展能力，實現了公平與效率兼容包容式發展[1][2][3]。

西藏和平解放以來，中央政府對西藏地區進行全方位援助，并將援助政策從粗放式向制度化轉變，已形成干部援助、轉移支付援助和金融優惠援助等系統性援助政策體系。1994年召開的第三次西藏工作座談會明確以“分片負責，對口支援，定期輪換”為基本原則的干部援藏政策，由對口支援的14 個省市選派進藏干部，其行政關系均由內地選派單位管理，援藏3年期滿后返回原派出單位。截至2019 年，中央機關及各省市共選派援藏干部7517 名，對西藏社會經濟發展做出重大貢獻。與此同時，中央政府一直對西藏地區保持著較高的轉移支付比。統計顯示，2001年至2008年期間，中央財政向西藏的轉移支付金額達1541 億元，占同期西藏總財力的93.7%。時任西藏自治區人大常委會副主任的尼瑪次仁談道：“世界上沒有一個政黨像中國共產黨那樣連續幾十年支援一個民族地區的發展”①。西藏金融發展也備受黨中央和國務院關心重視。1980 年以來，中央多次召開西藏工作座談會，賦予西藏一系列特殊金融優惠政策，如優惠貸款利率、特費補貼和利差補貼等，并給予在藏金融機構特費補貼以鼓勵和支持各商業銀行在西藏設立分支機構。這些援藏政策為西藏經濟發展與社會穩定做出重要貢獻。

中央政府為推動西藏社會經濟發展設立一系列援助和優惠政策，而這些援藏政策效果究竟如何，社會各界對此莫衷一是。既有文獻多是基于西藏整體情況來對西藏社會經濟發展問題展開研究的，往往只關注以財政金融援助為代表的傳統援助方式，且主要從理論和政策研究上進行分析，在肯定援助政策積極意義同時，也指出可能會導致援助效率低下和援助依賴等弊病。目前鮮有文獻從西藏縣域維度和實證角度對援藏政策效果進行考察，對于干部援助等具有中國特色的援助模式也缺乏討論，這都嚴重影響了結論可靠性，不利于揭示援藏政策實際效果。本文以西藏縣域為考察對象，從干部援助、轉移支付援助和金融優惠援助這三種援助模式來多維度考察各種援助政策對西藏各縣社會經濟發展影響，在評估各援助政策效果的同時，也為全面共同富裕提供理論基礎和實踐經驗。

一、文獻綜述

（一）干部援助與西藏社會經濟發展

以干部援助為代表的對西藏的長期對口支援，是各省市在中央號召下對西藏長期援助的重要創新。干部援藏屬于特殊的干部交流制度，也是國家干部激勵和治理機制重要組成部分，不僅包括省際間的跨地區交流，也包括中央到地方間的官員任職交流。干部援助不僅有利于內地發展經驗、先進科學技術和組織管理藝術在西藏的推廣實踐，促進各地區和各部門間的聯系發展，也能夠幫助西藏培養具有更廣闊視野和前沿知識的本土干部，優化干部結構，促進西藏各地區社會經濟發展。

援藏干部往往具有更加豐富的發展經驗、能力和社會資源，并伴隨干部歷練而內化到干部個人人力資本中，有助于推動地區社會經濟發展[4]。援藏干部制度有助于打破地方扭曲性資源配置和決策，有助于破除官員因長期任職形成的“利益型關系網絡”，提升政府清廉和行政效率，營造更好營商環境[5]，為地方社會經濟發展提供良好制度保障。王賢彬等[6]研究發現，從產業發展取向看，干部對流入地社會經濟發展效應主要通過根據流入地資源稟賦，以特定形式影響要素投入，進而采取相應產業發展政策。干部流動會帶動資金流動，使資金隨干部流動而呈現出區域間流動態勢[7]，通過帶動企業投資跟隨、政策和制度擴散而影響地方社會經濟發展。

根據援助和受援單位發展條件和實際需求，各級政府一般會選拔在工作能力和政治覺悟上都較為突出的優秀干部作為援藏干部。由于援藏干部一般以三年為一個周期，為在任期內盡量做出貢獻成績，援藏干部一般會根據地區資源稟賦和發展條件選擇一些適宜的重點發展領域，而導致地區社會經濟發展存在領域偏向性[8]。

（二）轉移支付援助與西藏社會經濟發展

轉移支付制度主要是為了解決政府間財政收入與事權支出間的不匹配問題，以彌補二者缺口和不平衡，協調縱向財政收支與橫向政府收入差距。在協調區域發展、財力平衡與基礎設施建設方面發揮重要作用。Barro and Sala-I-Martin[9]研究了轉移支付對地區經濟收斂效應，Devarajan et al.[10]驗證了政府間轉移支付對經濟增長的影響。隨著縱向轉移支付逐步增大，轉移支付對地方經濟增長效應[11]、省際間經濟收斂[12]、地方政府行為、公共產品供給和公共服務均等化[13]等影響進一步增強。上級政府借助轉移支付跨區域整合調配財政資源，加速轄區內財政資源流動并提高再分配效率，這對下級政府財政資金支出結構與社會資本投資方向形成引導，改善全局資源配置效率，有利于化解收益外溢性領域支出矛盾，有助于完善地區公共服務體系以及人才吸引和資本積聚，進而提升人力資本水平和整體發展潛力。轉移支付資金向欠發達地區傾斜，有利于矯正收支缺口過大對地方財政行為扭曲，亦能彌補地區間財政收入能力差異，促進基本公共服務均等化和區域協調發展。

由于西藏地區整體經濟發展水平落后、基礎設施亟待完善、人力資本水平較低以及獨特地理位置和氣候環境等因素影響，西藏地區自身財政收入完全無法保障各級政府正常運轉，也難以有效推動地區社會經濟發展。長久以來，我國中央政府不斷加大對西藏地區轉移支付，增加各對口省市對西藏地區援助，在保障西藏地區各級政府正常運轉同時，增加地區投資，創造更多就業機會，推動地區社會經濟發展，使其逐漸擺脫落后現狀。

（三）金融優惠援助與西藏社會經濟發展

金融優惠援助是為緩解落后地區融資約束、增加地區投融資吸引力、促進地區投資和就業的重要區域援助方式。西藏地區長期以來經濟結構較為單一且規模較小、市場化進程緩慢，這都制約西藏各地區產業規模化和集聚化發展，導致各地區非農產業發展緩慢的同時，也降低了地區發展對資金的需求，抑制金融發展。通過降低借貸利率等金融優惠政策以降低融資成本、緩解融資約束、刺激地區投資并促進產業和金融發展，進而推動西藏地區社會經濟全方位、多層次綜合發展。

政府主導下的區域援助政策，主要在于發揮政府作用，保障地區社會經濟發展基本公共服務供給，創造有利生產和生活條件，以提高自我發展能力。只有通過增加地方發展激勵，使得從上至下制度供給與自下而上制度需求相匹配，在充分發揮市場在資源配置中決定性作用同時，更好發揮政府作用，有效推動地區社會經濟發展。

二、模型設定與變量選擇

（一）模型設定

本文通過使用西藏2001-2017 年6 個地級市和一個地區共計73 個縣縣域面板數據，以考察干部援助、轉移支付援助和金融優惠援助這三種援藏政策對西藏各縣社會經濟發展影響：

式中，Yit為i縣t年的相關社會經濟指標。Xit為援助政策變量，分別代表干部援助、轉移支付援助和金融援助，其回歸系數α1反映了具體援助政策對西藏各縣社會經濟發展影響。Zit為一系列可能會影響被解釋變量控制變量，μi和νt分別為地區和時間固定效應，εit為隨機誤差項。

（二）變量選擇

被解釋變量：西藏各縣社會經濟發展情況（Yit）。為能夠盡量全面衡量西藏各縣社會經濟發展情況，本文選擇地區經濟、教育、消費、收入、就業和醫療6個方面的指標作為被解釋變量，具體為地區生產總值對數值（lnGDP）、在校學生增長率（stur?ate）、社會消費品零售總額對數值（lncon）、農牧民人均收入增長率（incrate）、鄉村從業人員數對數值（lnemp）和醫療及社會福利院床位對數值（lnmed）。

核心解釋變量：主要是西藏各援助政策，分別為各縣干部援助人數對數值（lngb）、轉移支付援助對數值（lnzy）和金融優惠援助對數值（lnjr）。

控制變量：本文Zit包括第一產業占比（first），以反映西藏各縣農業發展情況；各縣人口數對數值（lnpop）；財政支出比（gov），即各縣每年財政支出與地區生產總值的比值，可以反映各縣政府規模；各縣金融發展水平（loan），即各縣每年年末金融機構各項貸款余額與地區生產總值的比值；財政自主能力（balance），即各縣每年財政收入與財政支出的比值。

其他變量：在穩健性檢驗中，分別使用各縣援助干部密度（gbpoprate，即援助干部人數與相應援助地區人口數比值）、轉移支付增長率（zyrate）、金融援助金額增長率（jrrate）、每千人醫療及福利院床位數對數值（lnqian）、鄉村從業人員數占比（empzb，即鄉村從業人員數與各縣的人口數比值，可以反映地區的就業率情況）作為相關變量替換值。

（三）數據來源

本文樣本期間為2001-2017年，相關數據來源于相應年份的《西藏統計年鑒》和《中國縣域統計年鑒》，由于西藏自治區統計數據覆蓋不全面、統計標準不一致和數據缺失多，為獲得較為完整的數據，作者多次前往西藏自治區各區縣統計局和相關單位以及國家青藏高原科學數據中心實地調研和考察，協商查看和搜集未入網的統計年鑒數據，通過多方數據補充與相互校對，搜集整理了西藏自治區73 個區縣2001-2017 年相關社會經濟數據指標。此外，本文根據歷年援藏干部信息統計匯總得到各縣年度援藏干部人數；利用西藏各縣財政收入與財政支出差額作為中央對西藏各地區轉移支付的援助金額②；通過金融機構年末貸款總額乘以百分之二估算金融優惠金額③。為消除奇異值影響，本文對各連續變量進行1%的縮尾處理。主要變量描述性統計見表1。

表1:主要變量的描述性統計

三、估計結果及分析

（一）基準結果分析

1、干部援助

在固定了時間效應和地區效應前提下，通過考察干部援助對西藏各縣社會經濟發展影響（表2），可以發現，各縣援藏干部人數增加可以顯著提高各縣經濟水平（表2（1）列）、消費水平（表2（3）列）和收入增速（表2（4）列），對教育（表2（2）列）的促進作用和對就業與醫療（表2（5）、（6）列）的抑制作用均不顯著。援藏干部將發達地區經濟發展經驗帶到西藏進行實踐，在推動地區經濟發展同時顯著帶動收入和消費增長，并為社會民生等領域發展提供資金保障。由于援藏干部任期有限，為在任期內盡量做出成績，援藏干部一般會在發展領域選擇上存在領域偏向性。由于涉及教育和醫療等民生領域的項目往往建設周期長、投資大、耗用大量政府和社會資源且見效慢，項目在短期內無法完成，也無法發揮效用，這將弱化援藏干部在這些領域發展激勵，也證實了靳薇[8]的研究發現。這就要求各級政府應對現行干部援助政策及其激勵機制進行調整，在發展地區經濟的同時，也增加對社會民生等綜合領域投資和發展。

表2:干部援助的社會經濟效應

第一產業比重提高會顯著降低地區生產總值和農牧民人均收入增長率，這和第一產業自身特性和生產方式有關。政府規模擴大會顯著降低地區生產總值，這可能是由于政府支出增加擠出了私人投資，而政府財政自主能力提高則會顯著提高地區生產總值。隨著政府財政自主能力提高、財政收入與支出平衡能力增強、對轉移支付等援助依賴降低和地區經濟發展能力提高，這都為地區經濟發展提供了堅實基礎和保障。

2、轉移支付

轉移支付援助政策對西藏各縣社會經濟發展具有較大影響（表3）。轉移支付金額增加可以顯著提高縣域經濟水平（表3（1）列）和就業水平（表3（5）列），對消費水平和農牧民收入增長率（表3（3）、（4）列）促進作用及對在校學生增長率和醫療水平（表3（2）、（6）列）抑制作用均不顯著。轉移支付增加保障了各級政府正常運轉和政府作用有效發揮，增加地區投資，創造更多就業機會，推動地區社會經濟發展。

表3:轉移支付的社會經濟效應

3、金融優惠援助

通過表4結果可知，金融優惠援助金額增加會顯著提高縣域經濟和醫療水平（表4（1）、（6）列），但也會顯著抑制農牧民收入增速（表4（4）列），而對消費（表4（3）列）促進作用和對教育與就業（表4（2）、（5）列）抑制作用均不顯著。由于能夠享受到金融優惠的投資多屬于第二和第三產業，非農產業發展將會吸引資源流入而減少向農業領域配置的資源，進而對第一產業農牧民收入產生抑制效果。金融優惠援助是在經濟主體有借貸行為前提下才會享受到的借貸利息優惠政策，是政府為緩解經濟主體融資約束和刺激投資而采取的政策措施。金融援助金額增加表示地方投融資需求增加，這將提升地區市場活力，促進經濟發展，并帶動醫療等行業發展。

表4:金融援助的社會經濟效應

由上述結果可知，干部援助、轉移支付援助和金融優惠援助這三種援藏政策對西藏各縣社會經濟的不同方面會產生不同效果，并存在一定領域偏向性。這就要求各級政府針對西藏各縣實際發展條件和亟待解決問題，選擇合適援助政策組合，提高援助干部知識技能結構、轉移支付支出結構、金融優惠援助產業結構間互補性，以提高援助效果。

（二）穩健性檢驗

表5 通過變換解釋變量，使用援助干部密度（gbpoprate）代替援助干部人數對數值，來對干部援助社會經濟效應進行穩健性檢驗，重點關注表2中的顯著結果在穩健性檢驗中是否仍然顯著。由表5可知，在變換解釋變量后，隨著援助干部密度提高，即每名援助干部平均幫扶人數降低和對口援助單位干部援助力度加大，干部援助對西藏各縣經濟、消費和收入增長促進效應仍然顯著，證明結果的可靠性。

表5:穩健性檢驗1

表6 通過使用轉移支付增長率（zyrate）代替轉移支付對數值（表6（1）列）、鄉村從業人員數占比（empzb）代替鄉村從業人員數對數值（表6（2）列）、金融援助金額增長率（jrrate）代替金融援助金額對數值（表6（3）列）以及每千人醫療及福利院床位對數值（lnqian）代替醫療及社會福利院床位對數值（表6（5）列），并通過調整樣本期間，即使用第五次（2010年）至第六次（2015年）西藏工作座談會期間（表6（4）列）以避免歷次西藏工作座談會不同政策影響來考察金融援助對農牧民收入增速影響，以對轉移支付援助和金融優惠援助的社會經濟效應進行穩健性檢驗，重點關注表3、表4中顯著結果在穩健性檢驗中是否仍然顯著。由表6可知，結果依然穩健，證明了轉移支付和金融優惠援助對西藏縣域社會經濟發展的重要影響。

表6:穩健性檢驗2

四、結論和政策建議

本文通過使用西藏6 個市和一個地區共計73個縣的2001 年至2017 年縣域面板數據，考察干部援助、轉移支付援助和金融優惠援助這三種援藏政策對西藏縣域地區社會經濟發展影響。各縣援藏干部人數增加可以顯著提高縣域經濟水平、消費水平和收入增速，轉移支付金額增加可以顯著提高縣域經濟水平和就業水平，金融優惠援助金額增加可以顯著提高縣域經濟水平和醫療水平，該結論通過了穩健性檢驗，證明了結論的可靠性。

各種援助政策均能不同程度地促進西藏縣域社會經濟發展，但由于政策性質、運行方式和主要著力點不同，使得各援助政策間存在不同的作用效果和領域偏向性，尤其是援助干部知識技能結構、轉移支付和金融優惠支出結構的不一致，會降低政策效果。這就要求各級政府針對西藏各縣實際發展條件和亟待解決問題，選擇合適援助政策組合，在干部知識結構、技能、崗位需求等方面和轉移支付與金融優惠支出結構相一致，人力資本與財政金融援助結構相匹配，選拔具有相關人力資本和經驗的干部對西藏地區進行對口援助，發揮各種援助政策優勢和協同作用，以提高援助效果，加快西藏各地區社會經濟發展。

[注 釋]

①2001-2008 年中央財政共計向西藏轉移支付1541 億元，見 https:∕∕news.qq.com∕a∕20100202∕002413.htm。

②西藏各縣普遍存在支出遠超收入的現象，其差額均由中央財政支持。

③為支援西藏社會經濟建設，央行對西藏地區貸款執行特殊優惠政策，同檔次貸款西藏地區低于內地基準利率水平約2%。