新時代對口援藏工作高質量發展的路徑優化

衛立浩

（西藏民族大學管理學院 陜西 咸陽 712082）

中央第七次西藏工作座談會提出新時代西藏高質量發展的目標要求，對口援藏工作要正確把握西藏高質量發展的內涵和要義，不斷創新優化援藏方式，全面開創新時代援藏工作新局面，實現西藏長治久安和高質量發展。

一、新時代對口援藏工作與西藏高質量發展

在中央第七次西藏工作座談會上，習近平總書記強調指出，西藏取得的偉大成就是中央特殊關心、全國支援和西藏各族人民團結奮斗的結果。中央第六次西藏工作座談會以來，在黨中央的堅強領導和特殊關懷下，在全國各族人民的大力支援和幫助下，西藏各族干部群眾齊心協力、艱苦奮斗，解決了許多長期想解決而沒能解決的難題，完成了許多以前想做而沒能做成的大事，西藏各項事業取得全面進步和歷史性成就。

自1994 年對口援藏格局正式形成以來，全國共有十七個省(市)、六十多個中央國家機關部委、十七家中央企業，先后選派九批9682 名援藏干部進藏開展工作，對口援藏項目6330 個，總投資527億元[1]。26年來對口援藏省市、國家機關部委等單位在援藏工作中投入了大量的人力、物力、財力、技術，推動西藏經濟社會快速發展和全面進步。尤其是中央第六次西藏工作座談會以來，黨中央對西藏工作的領導關心和支持力度不斷加大；全國大力支援西藏、援藏工作向縱深不斷拓展。“十三五”時期，是黨中央舉全國之力支援西藏力度最大的五年。主要表現在兩個方面，一是中央財政給西藏的稅收返還及轉移支付補助達到8448.5 億元、比“十二五”時期增長了76.5%；二是全國共派出3571 名援藏干部人才支援西藏、奮斗在西藏，各對口援藏省市、中央企業投入資金達到235.57 億元，為西藏人民群眾辦成了許多實事好事。[2]實踐充分證明，黨中央關于西藏工作的方針政策是完全正確的，實現西藏持續穩定較快發展，是對黨和國家工作大局的重要貢獻。

中央第七次西藏工作座談會，黨中央精心謀劃、科學制定了西藏未來發展的根本方向、戰略部署、大政方針及行動綱領，描繪了下一步西藏社會發展進步的“總藍圖”和“總綱領”，確定了推動西藏長治久安和高質量發展的新舉措，發出了建設團結富裕文明和諧美麗的社會主義現代化新西藏的動員令。新時代西藏高質量發展、社會主義現代化新西藏目標的實現，依然離不開黨中央的關心支持和全國人民的無私支援。實現西藏高質量發展，必須堅持兩個原則：一是必須長期堅持中央支持、全國支援西藏原則，二是必須堅持正確處理好中央關心、全國支援和西藏自力更生、艱苦奮斗關系的原則。加強和改進對口援藏工作必須以新發展理念為指導，以高質量發展為主題，不斷創新改革，認真總結經驗，落實精準要求，開創援藏工作新局面。

二、新時代對口援藏工作高質量發展的內涵和要求

（一）新時代高質量發展的豐富內涵

高質量發展是在習近平新發展理念指導下，以滿足人民日益增長的美好生活需求為目標的高效、公平、可持續發展。“創新、協調、綠色、開放、共享”五大理念是高質量發展的主題。具體而言，高質量發展就是要在理論、體制、技術、文化等方面不斷創新，統籌協調處理好國內國際、經濟社會各種關系和矛盾，堅持綠色環保、可持續，擴大開放力度、加強交往交流，實現人民生活共享。創新是基石，協調是手段、綠色是要求，開放是動力，共享是目標。

高質量發展是“五位一體”全面高質量發展，不僅僅是經濟建設的高質量發展，還包括政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設高質量發展。它們之間相互影響相互作用，是一個有機整體。經濟高質量發展，最基本的要求是要提高各類產品和服務的質量、標準，進而促進經濟、政治、社會、文化、生態環境建設各領域的全面高質量發展。

高質量發展強調以質量變革、效率變革和動力變革為抓手，強調產業體系、金融體系、科技創新體系、人力資源體系的現代化，提升經濟發展的能力。高質量發展必須深化體制改革，激發企業活力，實現資源配置的市場化，政府宏觀調控的科學化，提升體制的質量。通過體制的優化與各類生產要素供給能力的提高，來適應經濟發展條件下生活質量的提高和需求結構的變化。

高質量發展階段有一定的標準與質量要求，既是絕對標準與相對標準的統一，又是數量和質量的統一。高質量發展階段達不到一定的標準，就談不上高質量發展，同時高質量發展的標準又具有相對性，必須與一定的發展階段相適應。高質量發展是一個量變到質變的過程，沒有一定的數量，質量就無從談起。

西藏高質量發展具有一定的特殊性，要與西藏所處的環境相適應，高質量發展要符合西藏實際。西藏高質量發展絕不是單純的經濟發展，是政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設的全面發展，民族團結、安全穩定是西藏高質量發展的前提。

（二）新時代對口援藏工作高質量發展的內涵與要求

新時代對口援藏工作高質量發展必須堅持“五位一體”，必須以民族團結進步為基礎，以維護祖國統一、堅決反對分裂為前提，以改善民生、凝聚人心為目的，加強生態環境保護。高質量對口援藏工作必須以“三個賦予、一個有利于”為標準，即所有援藏工作都要賦予民族團結進步，維護統一、反對分裂，改善民生、凝聚人心的意義，有利于提升各族群眾獲得感、幸福感、安全感。

新時代對口援藏工作高質量發展，必須立足新發展階段，領會新發展理念，樹立新發展觀，密切關注西藏發展不平衡和不充分的問題，優化發展格局，夯實發展要素和設施建設，健全體制機制，系統統籌，實施精準政策，這是對口援藏高質量發展總體要求。具體而言，對口援藏工作要以中央第七次西藏工作座談會為指導，一是要扎實有效鞏固脫貧成果、持續加大幫扶支持力度，做好脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接，保障與民生密切相關的交通設施、就醫就學、社會養老保障等全面覆蓋；二是要圍繞川藏鐵路建設等重點工程項目，盡快建成一批關系民生的重大基礎設施、公共服務設施，建設更多關系到民族團結的幸福路、團結線；三是要加速推動新型產業發展，培育擴大扶持吸納就業的能力，提供更多就業機會，實現西藏多渠道市場就業；四是要優化學科設置，提高辦學水平和層次，培養更多理工農醫等緊缺人才，辦好職業教育，培養專業技能實用型人才。這是中央對西藏工作提出的具體要求，也是對口援藏工作的精準要求。新時代高質量對口援藏是全面的、內涵式、可持續的援藏，要不斷推動西藏自我發展能力提升，不斷健全完善對口援藏體制機制，優化創新援藏方式方法，注重重點援藏、精準援藏，推進西藏長治久安和高質量發展。

三、對口援藏工作的成功實踐及高質量發展面臨的挑戰

（一）對口援藏工作的成功實踐

全國對口支援西藏的格局已經形成，援藏方式不斷創新。中央關心、全國支援西藏的內容包括經濟、文化、生態等多個方面，方式方法多種多樣，以干部人才援藏為主導，開展了經濟援藏、智力援藏、民生援藏、組團式援藏、產業援藏、就業援藏、招商引資援藏等援藏活動，全面推動了西藏經濟社會的發展進步。

第一，干部援藏是對口支援的重要方式。1994年中央第三次西藏工作座談會就確定全國支援西藏的重大方針和分片負責、對口支援、定期輪換援助方式。援藏干部三年一輪換，干部管理由各地市黨委主要負責。2016年以來，中組部、人社部等中央主管部門全力推動干部援藏深入開展；各對口支援的中央和國家機關部委、省(市)、中央企業精心組織、高位推動，極大地促進了西藏政治、經濟、社會、文化、生態建設等各項事業的發展進步。西藏民主改革60 年各支援省份累計組織1.8 萬多名干部和專業技術人員開展援藏工作。[3]2019年7月底第九批援藏干部進藏工作，干部達2006名，總體規模進一步擴大；結構功能不斷優化，援藏專業技術人才比重提高12.5%；綜合素質進一步提高，大學本科以上學歷達到97%[4]。援藏干部進藏之前均需參加專門培訓。

第二，經濟援藏是全國援藏的主要方式。最初援藏形式是經濟援藏，經濟援藏主要是指給予物質、資金等。隨著援藏工作的推進，大量基礎設施在西藏建設，援藏內容得以拓展，項目援藏等促進產業發展變成經濟援藏的主攻方向。中央對西藏實行特殊的財政轉移支付政策，且補貼力度不斷加大。十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視西藏工作，并把西藏工作在黨和國家工作全局中的戰略地位提升到一個前所未有的高度，持續加大對西藏的支持力度，明確提出繼續執行中央制定的各項支持西藏發展的財稅、金融、投資政策，并在實踐中不斷予以完善。

第三，智力援藏成為近年來援藏的主要方式。進入21 世紀后，中央把智力援藏作為對口援藏工作的重要內容，智力援藏在一定程度上彌補了西藏專業技術人才的不足，為推動西藏內涵式發展發揮了重要作用。智力援藏是指各類專門人才到西藏開展對口支援，協助各個援藏項目的開展，包括各類專業技術人才，也包括具有創新意識、改革意識的管理人才。

第四，民生援藏是十八大以來援藏重點。民生問題反映了人民群眾基本生存和生活狀態，它包括民眾基本發展能力的提升、就業發展機會以及社會保障狀況。民生援藏方式多種多樣，這些年開展的教育援藏、就業援藏以及醫療衛生援藏都屬于民生援藏。西藏生存條件艱苦，人口受教育程度低，人力資源質量不高，勞動力能力有待提升，科技援藏以及其他公共服務領域的智力援助顯得更加重要，各省市援藏資金近年來大多投入其中。在援助方式創新中最值得肯定的就是近年來的醫療和教育組團式援藏，是醫療和教育實現輸血式援藏到造血式援藏轉變的典型案例。

第五，招商引資援藏是促進自我發展的有效途徑。在項目資金援藏方面，各個對口援藏省市著力以產業援藏為依托，根據受援地資源特點、產品特色開發適合當地發展的支撐產業，以增強西藏自我創新自我生產自我發展的能力。在西藏產業發展的條件下，對口援藏省市開展多種渠道的招商引資，籌集資金來源出現了多元化，吸引了許多社會資金投入到西藏產業發展之中。以援藏干部為主導的招商引資援藏作為對口援藏的有效形式，在推動西藏產業發展提升自我發展能力方面起了重要作用。

第六，組團式援藏有力推動教育醫療事業發展。中央創新援藏方式，提出組團式援藏，根據支援省市和受援地區實際情況對受援地開展對口援助，主要實行于醫療和教育領域，旨在充分發揮團隊在醫療教育方面的集聚優勢，以團隊形式引領地方醫療、教育事業得到根本改觀，充分促進地方醫療教育事業內生增長。2015 年以來，來自全國的教育、醫療組團式援藏，為西藏教育、衛生、文化等社會公共服務事業的發展起到重要作用。

（二）新時代對口援藏工作高質量發展面臨的挑戰

中央第七次西藏工作座談會提出了西藏發展的新藍圖、新目標，要實現西藏長治久安和高質量發展，建設團結富裕文明和諧美麗的社會主義現代化新西藏。面對新目標新任務，如何在新時代高質量發展觀指導下，推動對口援藏工作的高質量發展，仍然面臨一些挑戰。

1、人力資本開發尚有較大空間

人力資本理論告訴我們，一個地區最重要的資源也是第一位的資源就是人力資源，人力資源的能力體現為人力資本的多少。人力資本的高低主要用人均國內生產總值和受教育程度兩個指標衡量。根據統計資料來看，2018、2019、2020 年西藏人均國內生產總值分別為43398 元、48902 元[5]、52157元[6]，人均國內生產總值增速明顯，但距全國人均水平還有較大差距（如2020 年全國人均國內生產總值約70384 元）；另根據第七次全國人口普查數據計算，西藏自治區人口受教育程度提高幅度高于全國，但由于歷史原因西藏人口受教育程度與全國相比還有較大差距，見表1。

表1：西藏與全國受教育程度狀況對照表①

西藏人口整體受教育程度決定了人力資源質量，這不僅影響了社會經濟運行的質量，也影響了社會發展的速度和質量。西藏農牧區人口占西藏總人口絕大多數，農牧民整體受教育程度低，勞動技能水平不高，決定了西藏整體人力資本水平低的特點。

2、對口支援在農牧區和邊境地區實施不夠顯著

自然條件惡劣，基礎設施薄弱，經濟發展落后是導致西藏農牧區和邊境地區發展緩慢的主要原因，邊境地區的發展和穩定更是關系到國家形象、國家安全以及社會的全面進步。當前西藏農牧區人口2344657人，占西藏總人口的64.27%，③大多分布在海拔3500米以上的高原，居住比較分散，具有面廣線長的特點，人與人交往困難，建立起促進人與人之間交往的基礎設施和公共服務也是異常困難，農牧區發展與城市之間差距越來越大，城鄉發展不平衡問題突出。西藏全面建設小康社會目標的實現，主要取決于西藏廣大農牧民物質、文化生活水平是否得到改善和提高，農牧區是西藏長治久安的基石，農牧民生活水平提高也是西藏高質量發展的目的。加大農牧區援助力度，加快推動農牧區經濟發展，應成為今后援藏工作的重點方向。

3、援藏的最大問題是出現“援助依賴”

西藏經濟運行和社會發展，無論是財政開支、社會投資，還是人才資源等，都依賴于中央與各省份的支持與援助。國家長期對口支援西藏政策，難免出現“等靠要”思想，缺乏自力更生的動力和能力，把發展寄托在外部幫助上。這種援助依賴，影響對口援藏省市和西藏各級政府的積極性，不利于自身可持續發展。援助依賴是受援方普遍存在的問題，主要表現為財政依賴、資金依賴、人才依賴。西藏自治區財政自給程度弱，2017 年一般公共預算自給率為11.05%，財政收入主要靠中央轉移支付，2017 年西藏獲得上級補助收入達1520.34 億元，仍占財政收入的85.44%。[7]中央政府通過全方位大力支援西藏經濟社會發展，其目的在于啟動西藏自我發展的活力、動力，實現西藏高質量發展。

4、對口支援與西藏高質量發展能力之間契合度還有待加強

長期以來，西藏發展多是依靠于外部力量，自我發展內生力量不足，這不能適應西藏高質量發展的要求。黨和國家都希望西藏能夠增強自我發展能力，實現西藏長治久安和高質量發展。高質量發展的根本是依靠自身能力的自我發展，西藏高質量發展的最終落腳點還是自身能力提升。因此，援藏工作重點應放在能夠培育西藏自我發展、自我成長能力的項目上，更多注重人力資本的投資，更加注重產業援藏、科技援藏、教育援藏、醫療援藏、管理援藏、文化援藏，不斷健全完善人才援藏機制、促進西藏自我發展能力的提升，推動西藏全面高質量發展。

四、推進對口援藏工作高質量發展的路徑優化

（一）健全援藏法律制度

對口援藏主要是依靠中央的政治動員啟動，各對口援藏單位主要本著完成政治任務而開展。完善援藏工作相關法律法規，規范援助雙方行為非常必要。具體來說，一是規范對口援助雙方關系。雖然援助方沒有明確的法定義務也沒有直接行政關系幫助受援方，但雙方作為一個整體，都是國家援藏體制的重要組成部分，加快西藏發展是根本目的，雙方密切聯系溝通、支持是責任和義務，因此，確立援藏雙方法律關系很必要。主要是明確援助雙方在對口援助中各自承擔義務和應有權利，促進雙方協商合作，提高援助有效性。二是規范對口援藏項目管理的立項、實施、后續管理程序、標準都應有相關法規規定。如何征求意見、建議的范圍、流程、實施等；援藏項目資金使用流程、規范，如何進行監督，監督范圍等都需要法律規范規定。出臺相關法律法規，讓對口援藏及項目全過程公開化、公共化、規范化、標準化，接受社會各界尤其是廣大人民群眾監督，提高對口援藏工作有效性。

（二）完善援藏干部人才管理機制

1、優化援藏工作人員結構，深化智力援藏工作

調整以往以行政干部援藏為主的人才援助模式，加大醫療衛生、教育、農業技術等方面專業技術人才援藏的比例。實行人才援藏與智力援藏并重的援助模式，不僅授人以魚也要授人以漁。西藏自治區黨委組織部、國資委、各行業對口管理機構要根據自身實際要求認真梳理崗位需求，建立“人才援藏直通車”機制，爭取選派急需的各類專業技術人才、經營管理人才。

2、完善援藏工作人員考核激勵保障機制

一要嚴格落實中組部、人力資源和社會保障部對援藏工作人員的各項管理要求，認真做好援藏工作人員年度考核和期滿考核，對考核優秀的援藏工作人員優先考慮待遇提升和職務晉升。二要完善掛職交流干部、專業技術人員的考核內容和辦法，制定對口援藏考核細則，定期考評與不定期抽查相結合，及時表彰工作突出的合作單位和個人。三要建立援藏工作人員關懷保障機制。對援藏工作人員充分信任，委以重任，在崗位、資源、政策、經費、團隊配備等各方面給予全力支持。同時定期組織看望慰問援藏工作人員、落實各項政策待遇，努力幫助解決他們的后顧之憂。

（三）創新對口援藏高質量發展新格局

完善對口支援合作機制，提升對口支援與合作交流水平。一方面深化“組團式”援藏模式，采取“小組團”等方式，大力推進對支柱產業、重要領域、重點產品、關鍵技術的支援。二是鼓勵支持央企在藏注冊法人機構，支持央企在藏機構與西藏企業合作。

完善援藏資金投入渠道和方式，探索發展“飛地經濟”。即在異地建立西藏經濟開發區，這樣可以用足、用活、用好中央政策的優勢，充分增強西藏經濟社會發展的內生動力，變“輸血”為“造血”，促進西藏產業結構升級。國家還可以在對口支援西藏的其他省市相應建立多個多層次的“反向飛地”，通過“飛地經濟”全面快速地推進西藏經濟邁上新臺階。

大力推進就業援藏，爭取各對口援藏單位和企業吸納更多西藏籍高校畢業生到區外實現穩定就業，搭建高校畢業生多渠道就業平臺，確保“十四五”時期西藏籍應屆高校畢業生就業率保持在95%以上。

深化干部人才援藏、醫療教育人才“組團式”援藏、“小組團”援藏、系統專項援藏等工作，集聚愛國奉獻扎根西藏的各方面優秀人才。

（四）注重人力資源開發

1、加大西藏人力資本投資，提高勞動力質量

第一，優化中央財政補貼對教育投資的結構，提高教育支出所占比重，在鞏固和提高西藏農牧區義務教育成果的基礎上，穩步增加基礎教育投資，加大對高中階段教育投入，加快普及高中階段教育，繼續實行高中階段免費教育政策，從整體上提高西藏農牧區的人口素質；第二，立足于西藏經濟社會發展需求，大力發展職業教育，加大對職業技術教育投入，擴大職業教育規模，尤其要加強農牧區職業教育工作，注重對農牧民進行職業技能培訓，提高西藏農牧區人力資本存量，提高西藏自我發展能力；第三，樹立勞動光榮、自力更生、“不依賴”思想。加強自力更生艱苦奮斗精神的教育，大力弘揚“老西藏精神”“兩路精神”，克服“等靠要”，調動人民群眾的積極性、主動性、參與性。

2、加大智力援藏力度

第一，西藏要充分利用中央關心、全國支援的優勢，加強與援藏各省(市)的高校、科研機構進行交流合作，應創造利于科技與技術引進、吸收、創新、應用等良好的發展環境，積極引導援藏各省(市)的智力支持，側重對西藏科研單位、高等院校、產業園區的智力支持；第二，創新人才引進和內部培養模式。人才引進側重于專業技術型人才，尤其是教育、醫療衛生、農牧等領域。加大人才援藏力度，人才的組團式、訂單式援藏，以及依靠“傳幫帶”模式培養自身專業技術人才與骨干；第三，堅持干部“走出去”“留下來”，搭建平臺讓更多的西藏干部職工到援藏省(市)交流，同時也應以優惠政策鼓勵優秀援藏人員長期留藏工作。

（五）援助重點由城市轉向農牧區和邊境地區

中央關心、全國支援的重點應由城市向農牧區和邊境地區轉移，援助對象也應轉向以農牧民和邊民為主，讓廣大農牧民和邊民生活水平不斷提高，感受到黨和國家的關懷，感受中華民族大家庭的溫暖。結合西藏農牧區和邊境地區實際，根據比較優勢原則調整投資方向與模式，將來自中央和各對口省市的援藏資金更多地投入到農牧區和興邊固邊建設中，改善其基礎設施條件，提高教育醫療水平，逐步縮小西藏地區城鄉之間差距。

（六）樹立系統觀念，全面全員協同

西藏高質量發展是政治、經濟、文化、社會、生態環境保護的全面協調發展。經濟建設的高質量發展是基礎，政治建設的高質量是保障，共同促進文化、社會、生態環境保護全方位、協調、可持續發展。西藏高質量發展離不開中央支持、全國支援，也離不開西藏各族干部群眾的齊心協力、艱苦奮斗，更需要廣大農牧民的積極參與，要樹立農牧民“參與式”發展理念，讓廣大農牧民投入到中央關心、全國支援的項目建設中，有更多機會全程參與到對口援藏項目規劃、設計、實施、后續管理等一系列過程中去。西藏也要積極探討建立協同發展機制，與四川、云南、青海、甘肅四省加強溝通協調，共同提高西藏民族地區經濟社會發展水平。對口支援要與鄉村振興、脫貧攻堅相銜接，按照中央要求，加強民生援藏，在交通設施完善、就學就醫保障、養老社保等涉及民生方面要做到全覆蓋，加快推動重大基礎設施建設、完善公共設施，支援修建一批團結線、幸福路，讓西藏人民群眾都能過上幸福生活。

[注 釋]

①根據第六次、第七次全國人口普查公報數據整理。

②根據第七次全國人口普查公報數據整理。

③根據第七次全國人口普查公報數據整理。