預算編制與預算執行管理中的難點和對策

李 群 黃河水利委員會經濟發展管理局

一、引言

預算管理作為管理會計中重要組成部分在現代事業單位管理中扮演著不可替代的角色，它有效地彌補了傳統核算型會計在事業單位財務管理中預測未來現金流量的職能，能有效測算事業單位未來期間的投入產出和資金余虧，預算管理關乎事業單位未來的發展，預算編制的準確程度直接關系到事業單位未來的各項決策，而預算的執行更是決定了實現事業單位總目標的可能性，所以做好預算管理是事業單位發展的必經之路。

二、預算編制管理的意義

對于事業單位而言，優化和推行預算管理是不斷提升經營管理水平，增強事業單位競爭力、創新力、控制力、影響力和抗風險能力，促進事業單位提質增效穩增長的重要措施之一[1]。事業單位實施全面預算管理有利于充分整合事業單位的內外部資源，將內部有限的資源納入到事業單位的預算規劃中，提升事業單位內部管理效率，促進各業務部門的經營目標與事業單位的發展目標協同一致；全面預算管理作為事業單位開展日常工作的依據，可保證事業單位的運營發展向著既定的軌道前進。作為預算管理全面實施的重要部分，預算編制過程就是對事業單位生產經營分配資源的過程，明確年度預算目標，分解為各預算單元，預算編制的質量對預算執行效果有直接影響，還會在很大程度上影響到全面預算管理的執行效果。

三、預算編制與預算執行管理中的難點

(一)預算管理認知不足

市場瞬息萬變，不確定性增加了預算管理的風險，預算管理意識不強，溝通不暢，形成“預算就是預算員或財務部門的事”、“為預算而預算”等片面認識，加之預算編制執行過程中的專業性及精細化，從心態和精神層面影響預算編制質量、執行效率和效果，產生預算疲勞，使得全面預算的執行有許多困難。全面預算管理統一由預算管理委員會領導，下設辦公室，財務部負責具體組織實施。于是傳統觀念認為這主要是財務部門的事情，其他部門管理人員參與度不高。造成預算管理全面、全員、全過程的理念無法落實到位，工作推行受阻，財政部門沒有對事業單位各項業務流程和部門現狀做到系統了解，使得預算編制目標和內容與實際不符，不利于對各部門工作的引導，影響預算作為管理工具提供事業單位戰略決策支持的效力。

(二)欠缺科學合理的預算編制方法

許多事業單位在編制下一年度預算時往往采用增量預算法，它是假設以前年度的預算收入和支出合理的前提下經過小幅調整編制而成。當今的經濟環境競爭激烈，瞬息萬變，事業單位自身的能力和資源也在不斷變化，這就需要事業單位不斷進行SWOT分析等戰略分析，通過一系列動態的評估過程可以制定出較為合理的預算，從而有效避免資源浪費。其次，許多事業單位預算期間的選擇往往都是定期預算，雖然便于預算期間和會計期間的配比，但同樣不能夠根據環境和自身的變化，及時制定出最合適的預算方案[2]。

(三)預算執行監控分析不足

全面預算工作的不斷提升，需要靠事業單位對歷史進行總結、提煉寶貴經驗，為將來提供有效的數據支撐，不斷改進全面預算工作質量。由于現代化經濟市場的多變，事業單位在預算執行的過程中，需依靠全面預算數據的分析，來迅速制定合理的應對方案，并將相關數據沉淀為寶貴的工作經驗，指導將來預算編制工作。但是從許多事業單位的實際工作狀況來看，預算執行的過程往往缺乏管控追蹤，導致很多問題在接近預算年度結束時才被發現，這不僅影響年度預算的執行效果，也給下一年度的預算編制傳遞錯誤的信息。做好預算管理，要確保每月在事業單位內部開展例會、專題報告等活動，及時監測和分析預算執行情況，對存在的問題提出相應的解決辦法，并進行經驗總結。然而，在現實中的大部分事業單位未能嚴格做到定期對預算和實際執行情況進行差異化分析，歷史數據未能得到很好的利用，難以發揮歷史數據對全面預算編制的指導作用。

(四)預算管理調整頻繁

全員、綜合、全過程作為預算管理的特點，事業單位在完成全面預算編制工作并報請最高決策層通過以后，該預算便成為事業單位在預算期間經營管理活動的綱領性文件，具有剛性，不得隨意調整。但現實中，相關部門或相關人員擔心預算任務無法完成會受到相應的考核，而尋找各種各樣的理由調整預算。更有甚者，事業單位的預算指標是一改再改，頻繁調整，使得預算的最終執行效果很大程度上違背了編制預算的初衷，頻繁的調整注定預算目標難以實現。

四、預算編制與預算執行管理對策

(一)明確預算管理目標

在現代化事業單位管理工作中，全面預算管理是非常重要的工具手段，對事業單位的目標管理、計劃管理、資源配置、業務執行、分析提升等各方面工作都有指導作用，與市場息息相關，提供給品牌發展、原材料保障、技術創新、市場營銷等工作的有力保障；核心業務資源的良好配置，保障科學預測及資源組織，規劃事業單位經營目標，通過分析、比較和預測，合理定位營銷市場，為市場配置有效資源，促進營銷[3]。預算目標的制定，要與事業單位發展戰略協調統一，是事業單位戰略目標的具體化、精確化和數字化。事業單位以成本費用控制為重點，以優化資源配置為目的，以服務行業戰略、服務經營目標為導向，形成全方位覆蓋、全過程管理、全員參與的預算管理機制，將事業單位中全面預算管理對經營管理的支撐作用充分發揮出來。事業單位的長遠規劃及持續性發展，必須目標明晰，職責分明，執行有力，落實到位，在實際施行過程中，進行事業單位全面預算管理內容及標準的制定工作時，著重考慮是否與事業單位戰略發展目標相一致，在推動事業單位發展過程中通過比較預算目標，及時發現并調整不足之處，對戰略導向做到嚴格執行并落實監督，通過預算管理手段的優化實現事業單位戰略發展目標，促進長久穩定發展。

(二)全面落實“零基預算”的預算編制方法

零基預算的編制要求編制人員對單位的人員情況、收支情況、資產情況有全面的掌握，對項目資金要立項、評審、考核全流程管理，不以任何數據為基礎進行預算編制。然后，在編制預算時，要打破預算安排條塊分割的局面，通過優化資金結構，提高資金投向的精準度，建立清理盤活存量資金的常態機制。

(三)加強預算執行監控分析

1.建立合理的預算指標體系。事業單位應按照審批下達的預算，進行預算指標的合理分解，按照“權”“責”“利”相匹配的原則，分配給各職能部門，職能部門再統籌規劃、合理分配到具體的崗位和員工，形成一套整體有目標、人人有指標的完整的預算指標管理體系，充分發揮全面預算管理的優勢。2.加強預算管理的過程控制，突出重點管理。事業單位預算指標分解分配之后，各職能部門應予以嚴格執行、控制。可以定量控制的，應該將預算指標具體化、細節化、數量化，全程跟蹤、定期對比分析，及時發現差異和不足，找出問題的主要原因，提出相應的改進措施，確保年度指標的順利完成。不能定量控制的，也應該采取定性管理的方式，進行整體把控。同時，應突出重點預算指標的管理，把80%的資源用在能對事業單位效益產生重大影響的20%的關鍵指標上，即在全面預算管理過程中要注重二八定律的運用。3.謹慎、規范進行預算的調整。年度預算經批準后，由于諸多客觀因素，如市場環境、國家政策或者其他不可抗力等，給預算執行帶來了一定阻礙，確實需要調整預算的，事業單位應嚴格執行審批程序[4]。

(四)盡量減少預算調整頻率

事業單位全面預算一經批準，便具有一定的剛性，但是當國家政策、法律法規、市場環境、經營條件、經營方針、組織結構發生重大變化或者出現了不可抗力事件，導致預算編制基礎不成立，預算不適用或者預算執行成為不可能時，預算是可以進行相應調整的。由此可見，預算調整有嚴格的條件限制；在進行方案調整時要確保客觀、合理、可行，并確保實現經濟上的最優化；要經過分析、申請、審議、批準等主要程序進行預算調整。因此，預算調整不單純是管理層或者相關部門就能決定并調整的，隨意的調整預算，將使預算的最終執行效果很大程度上違背了編制預算的初衷，使得很難實現預算目標。因此，預算調整要謹慎，嚴格控制調整頻率，盡量減少預算調整次數。

(五)加強預算執行的績效考評機制

既要建立預算執行效果的評價機制，又要建立預算執行管理的監督評價機制。預算執行率是一個可量化的指標，但不是評價的唯一指標。可以按照基本支出、項目支出、基本建設支出幾個類別分別考核預算進度，還可設置投入產出比來考核項目資金的使用效果。此外，還要對預算執行管理工作本身進行監督考核，考核預算執行相關工作是否及時開展、是否及時召開預算執行推進會、是否及時通報預算執行進度、是否及時總結預算執行問題等，全面提升預算執行工作水平。

五、結語

綜上所述，預算管理已經成為事業單位不可或缺的重要管理方式，實施全面預算管理勢在必行，但其也很難實施。因此，要調動全員做到積極參與，結合事業單位特點進行全面預算管理辦法的不斷創新，運用更加先進的信息技術，對事業單位全面預算管理的激勵和考核機制進行優化和完善，確保全面預算管理積極有序的推進，充分發揮全面預算管理的價值，使得事業單位的戰略目標盡快實現。■