垃圾分類新政：多元主體利益博弈的思考——基于蘇州城區的調研分析

徐一帆

蘇州大學，江蘇 蘇州 215123

1 選題背景

實行垃圾強制分類的管理模式，是落實國家保護環境戰略的體現，本身是符合綠色發展、可持續發展理念的，而且垃圾分類也確實是公民應盡的義務[2]。當前對于垃圾分類，全國上下已經采取了一些措施，《生活垃圾分類制度實施方案》要求2020年底前在46個重點城市實施強制分類[3]。2019年10月25日，蘇州市十六屆人大常委會第二十二次會議，審議并通過了《蘇州市生活垃圾分類管理條例》，蘇州垃圾分類在2020年6月1日起強制執行。這一條例的出臺，也是反映了之前垃圾分類成效不顯著的問題。

蘇州市用自己的方式在垃圾分類的困境中“突圍”，如物業受到政府的委托對居民垃圾分類的監督，社區委托社會組織對于垃圾分類進行定期宣傳，居民在社區的指導下進行垃圾分類。當然這其中也存在著許多問題，如社區如何有效長期監管垃圾分類，居民如何形成長期垃圾分類習慣，政府如何考核社區垃圾分類的成效等。政府、物業和居民是如何應對垃圾分類新政的出臺，相互之間如何進行利益分配從而達到“多贏”，如何制定適應現代蘇州居民生活的、真正有效運行的垃圾分類系統等等，都是值得我們探討的問題。

2 相關概念

2.1 委托代理理論

街道受到上級政府的委托，進行垃圾分類的實施，上傳下達，一方面有來自上級的壓力，另一方面又害怕承擔責任。物業受到政府的委托，協助居民進行垃圾分類，物業與政府的委托關系中，存在信息不對稱的問題，雙方職責不明確，物業作為受委托人不愿意積極主動采取宣傳措施并解決一些當前存在的問題，害怕沒有協議的制約，給自身帶來風險和利益損害。

2.2 多中心治理理論

多中心治理理論產生于20世紀70年代，強調多個主體共同治理的重要性。多中心治理廣泛應用于公共管理中，多中心治理理論是多個主體作為中心共同參與社會治理，比如政府、居民、社會組織等等。

在案例中，物業認為政府是垃圾分類的主要責任人，但其實垃圾分類的主體是多元的，在垃圾分類推進過程中，單靠政府的努力遠遠不夠，還需要居民的積極配合和物業的主動解決問題，多元中心治理為垃圾新政的實施提供了解決措施。

2.3 計劃行為理論

計劃行為理論指的是人的行為并不完全出于自愿，而是處在控制之下。計劃行為理論因其對個體行為有良好的解釋力和預測力，被大量應用于生活垃圾循環利用領域，為居民垃圾分類行為分析提供較為有效的理論框架[4]。首先，居民作為執行者，不熟悉垃圾分類知識；其次，由于制度尚未完善，配套設施和人員沒有跟進，社會在垃圾分類方面帶給居民的影響較小，即主觀規范程度較低，不足以支撐居民自覺地完成垃圾分類；最后，居民受周圍環境因素影響和“隨大流”心態，導致直覺行為因素較弱。三者綜合影響，導致居民垃圾分類行為意向較小，也導致了社區垃圾分類的現狀。

2.4 博弈論

本文將利用博弈思想來論證政府、居民和物業之間從多元博弈到多元共治的過程。這其中各方利益訴求和各方的額外負擔不一致，便出現了不協調的局面，導致了垃圾分類的實施出現一系列問題。

3 A小區現狀分析

3.1 A小區垃圾分類取得的成效

2020年6月1日，A小區開始試行生活垃圾“四分類”投放模式，成為街道首個生活垃圾“四分類”試點小區。A小區設置生活垃圾定時集中投放點1處，實施可回收物、有害垃圾、廚余垃圾、其他垃圾“四分類”。在7：00～9：00和18：00～20：00兩個時間段開放，點位配置2名分揀員，對分類不到位的垃圾進行實時分揀。

小區還充分利用社工委宣講團的力量，對物業員工、社區志愿者、居委會社工進行入戶宣傳培訓。社區、物業公司在居民活動較多的小區出入口、物業接待點、小區廣場、樓道口等設置了宣傳欄、海報等90余處，社區聯合物業公司、社會組織開展垃圾分類宣傳活動，迄今為止，社區累計舉辦垃圾分類宣傳活動20余次，發放垃圾分類倡議書、宣傳手冊2000余份，有效提高了居民對垃圾分類的知曉度和參與率。為確保A小區垃圾分類試點工作順利進行，街道和物業公司通力合作，經過多次現場調研、召開推進會、開展人員培訓，小區垃圾分類工作有序開展。

3.2 A小區垃圾分類取產生的問題

3.2.1 新舉措的窘迫感

在垃圾分類實施得如火如荼之時，A小區物業接到上級需要撤回垃圾桶的通知，緊急轉變新舉措，修建了垃圾分類房，派遣了一到兩位工作人員開始進行輔導，主要任務是“定時定點”的全方位監管和要求居民廚余垃圾破袋處理，居民對于忽然改變的政策不知所措。

雖然物業與政府簽訂了協議，擔負起實行垃圾分類的責任，并且積極幫助政府進行宣傳，給居民和政府正面積極的形象，但是漸漸地隨著物業正常工作的開展，物業工作更加繁忙，為了年底的績效考核，開始不斷推進日常事務，增加了工作的窘迫感。

3.2.2 “定點定時”中的困境

在規定時間以外，一些居民因錯過了投放時間，隨隨便便就把垃圾扔在了小區的路邊或綠化帶內，只能等到志愿者早上來了才能清理，不少居民在家中都能聞到隨地亂丟垃圾的臭味。一些居民由于時間限制和無人監管等問題，無法有效實行垃圾分類，當志愿者告訴他們需要重新分類時，他們表現出了反感情緒，得不到有效配合。

4 破解多元主體利益博弈的困境

4.1 多元主體利益博弈的分析

在垃圾分類政策執行的過程中，居民、政府和物業都有自己的利益訴求，且都有額外的負擔。對于政府而言，政府一方面迫切想要滿足人民日益增長的美好生活需求，另一方面，為了滿足人民需求，又需要付出一定的代價，大量的工作壓力等。對于居民而言，居民有對于美好生活的需求，內心也渴望綠色低碳的生活，但是與此同時，垃圾分類又給自己的生活帶來了不便，這時居民的行為也產生了阻礙，就產生了消極的態度，疲于應付，不主動配合。物業作為政府委托的對象，與政府簽訂了協議，一方面想履行和政府的承諾，另一方面自身也有許多其他工作，為了節約成本而忙于應付。三方都在自身利益和額外負擔中權衡比較，追求自身利益最大化。

垃圾分類的公共政策在某種程度上是代表著特定的利益分配，牽涉到居民和物業各方的利益，在垃圾分類政策執行的過程中，保持絕對的“價值中立”是難以實現的。正如美國著名行政學家埃莉諾·奧斯特諾姆所指出的：“在每一個群體中，都有不顧道德規范、一有可能便采取機會主義行為的人，也都存在這樣的情況，其潛在收益是如此之高以至于極守信用的人也會違反規范”。政策利益是相關主體在政策執行過程中的重要考慮因素，利益追求是政策執行主體行為的內在驅動力，正是利益推動著人們去執行政策或是違反政策[5]。因此，政府、居民和物業博弈的根源其實就是利益的沖突。

4.2 A小區在垃圾新政推行中產生新問題的原因

4.2.1 居民能力、動力和毅力的缺失

制度完善是居民給政府相關部門提出的一條基礎要求。對于配套硬件設施，作為居民最能直觀感受到政府在垃圾分類投資和重視程度的部分，也同樣直接影響著居民垃圾分類的意識。據此次問卷調查結果顯示，僅垃圾運輸車這一項配套設施，就成了垃圾分類的“中梗阻”，打擊著居民參與垃圾分類的積極性。

由于制度尚未完善，配套設施和人員沒有跟進，社會在垃圾分類方面帶給居民的社會壓力較小，即主觀規范程度較低，不足以支撐居民自覺地完成垃圾分類；此外，居民感受到的外部激勵缺失，周圍環境因素影響和“隨大流”心態，導致居民垃圾分類行為意向較小，也導致了社區垃圾分類的現狀。

一些居民在保護環境的能力、動力和毅力上都有所欠缺。能力指關于保護環境的基礎知識，用于保護行為的方法論，關于垃圾分類的層面就是居民是否知道手里的垃圾該投放到哪一類垃圾桶；動力又分為外在激勵和內在激勵，一個是社會給予居民的刺激或者說鼓勵，另一個是居民自身內心的責任感、道德水準，兩者相輔相成，促使居民產生垃圾分類的意愿；毅力是個人在擁有前兩項后，主動地將垃圾分類這一行為持續下去，成為自己的生活習慣。從訪談中可以發現，一些居民自身社會責任感偏低、所受相關教育不足，再加上外部的社會壓力較小，從而導致他們沒有產生這種分類垃圾的行為，或者一些居民的有效的分類行為在長期的垃圾分類中消解。居民確實希望垃圾分類能夠有效施行，也期望環境能夠得到改變，這是他們的利益訴求，可是這種利益訴求在短時間內幾乎看不到，再加上自己本身能力的缺失，就更加無法做到垃圾分類了。在利益博弈中，居民收下了物業發放的告知書，做出了承諾，但是他的行為卻呈現出相反的現象，這就是利益博弈和額外負擔之間的不協調的情況。

4.2.2 物業和居民的利益博弈

物業其實也只是一個受委托的角色，從物業的角度來說，物業執行了政府委派的任務，這是一種履行承諾、擔負責任的表現。然而居民對于物業的行為表示不滿，對于物業突然的舉措感到疑惑和不知所措。居民還沒有完全適應垃圾分類新政策，就又要適應新的規定，這給居民的生活造成了困擾。雙方在利益訴求中都沒有得到正向反饋，積極性都有所下降，因而出現物業不能有效施行政策。居民也不能有效配合的困境。物業并不會主動去解決居民的問題，而是應付了事，態度消極，居民感覺物業并沒有垃圾分類的職責，自身積極性下降，自然也不愿意去配合物業的工作。

4.2.3 物業與政府的利益博弈

物業主要目的還是以盈利為主，通常不愿意冒著風險自己行動，物業只能等到委托方與其簽訂協議，才開始進行行動，這樣的契約關系為其利益提供更多的保障。但是當建立委托和受委托關系之后，物業一樣可以選擇是否履行、接受契約，并決定是否努力達成更好的委托關系。

很多物業都認為垃圾分類的主要責任方是政府。政府應該安排專人前來開展活動，另外也需要投入一定的資金來協助活動的有效開展，物業只需要應付一些簡單的宣傳工作，完成政府下達的指令就可以。

案例中的物業一方面想要履行與政府簽訂的承諾，擔起垃圾分類的責任；另一方面又把垃圾分類的責任推給政府和居民。從理性經濟人的角度出發，物業在垃圾分類中的工作好壞并沒納入政府對其的年度工作考核體系中，在精力有限時，物業自然會盡力做好其他考核指標中的工作，此時對于垃圾分類的態度就是消極的。

物業對于垃圾分類的消極態度決定了其在具體工作中的被動和應付?？吹嚼诸愔械男聠栴}，物業并不會主動去解決，對垃圾分類缺乏足夠的工作積極性，基本上都是履行與政府的協議，僅僅是扮演著協助者、配合者的角色。

5 從多元博弈到多元合作

針對上文中分析出的原因，筆者現對居民垃圾分類問題提出如下建議。

5.1 政府積極引導

一是思想上調動居民的積極性，引導社會文化，形成居民的綠色文化觀念。政府需要給居民和物業提供更多的正向激勵，如對于居民和物業的良好表現進行物質上和精神上的肯定，引導居民更加有效地投入垃圾分類的各項工作中，并滿足物業的利益需求，從而使得物業在行動上履行承諾。

二是需要提升執行能力，完善相關制度，做到具體、細化，且可長期保持不變。由于垃圾分類政策的徹底實施是一個長久的過程，不同地域的生活垃圾種類占比、居民生活習慣、配套設施等關鍵性因素不同，因此在制定垃圾分類政策時，應因地制宜，充分考慮每一環節中的細節，確保政策制定后居民擁有充足的時間適應，并形成生活習慣。

三是要引導社會力量，加入幫助垃圾分類的行列。政府應該開設各種形式活動，充分發揮“三支隊伍”的積極作用，培育固定培訓教員、指導員和志愿者開展定期的垃圾分類，幫助居民提升垃圾分類意識，并且應當發揮黨建引領作用，成立特色隊伍。政府應認可社會組織的工作優勢，提供制度化參與平臺，探索靈活多樣的協作方案，糾正社會失靈[6]，這就要求政府還要引導第三方組織加入垃圾分類的行列，動員更多的社會力量參與到垃圾分類治理的公共事務之中，提升全民的熱情和積極性。

5.2 物業主動應對

物業在追求利益的同時也需要考慮到垃圾分類的主要意義。垃圾分類不能單靠一方努力，而是需要政府、居民、物業等多方參與其中，形成合作共治的局面。此外，物業需要通過配合政府工作、及時反映問題，適當宣傳，定時監督等方式，來提升居民垃圾分類實際水平。

5.3 居民參與社會治理

生活垃圾的產生與現代社會的發展相伴而生，但人與生活垃圾的關系似乎一直以來都處于一種自然的疏離狀態[7]。因此，居民需要努力增強社會責任感和垃圾分類的專業知識，需要認識到垃圾分類是環境保護的重要一環，每個人都需要為了“藍天白云，青山綠水”的目標貢獻自己的一分力量，積極配合相關部門的工作。另外，可以積極參與有益的垃圾分類活動，許多垃圾分類宣傳活動，以及一些相關的環保展覽等都具有一定的趣味性和教育意義，值得參加，要提升垃圾分類參與度。當自身能力受到限制時，可以及時向監管人員尋求幫助，當對于自己生活造成嚴重困擾的時候，及時向社區和物業反映，使得溝通機制暢通。

6 總 結

當前生態文明建設正在穩步進行，而一些社區的垃圾分類政策并沒有“落地”，這其中的根源便是人們都會不自覺地將自己的利益最大化，往往和愿望不一致，因此就產生了主體間的利益博弈。政府、物業、居民多元主體自身的利益訴求和他們額外的負擔之間產生了不協調，因而導致了垃圾分類政策的“失靈”。通過本次關于垃圾分類新政背景下的調研，筆者對垃圾分類新政下存在的問題及治理措施提出了一些建議。政府方面要積極調動居民的積極性，通過社會文化引導綠色文化觀念，還要提升自身的執行力，完善垃圾分類制度，引導社會力量如社區、物業、第三方組織等共同治理垃圾分類；物業方面要引導物業積極進行垃圾分類，提高垃圾分類的實際水平，并給予物業一些激勵措施；在居民方面，積極主動提升自己的垃圾分類意識，提高自己垃圾分類參與度，積極參加社會治理。只有這樣多方參與垃圾分類處理，才能不斷提升環境綠色理念。本文希望通過筆者的一些思考和見解，為蘇州市垃圾分類提出一些建議，幫助蘇州市更好地實施垃圾分類，并使得蘇州經驗在全國得到推廣。