競爭中立對我國的影響及法治應對
——以國際經貿規則為視角

李修臣 楊 凱

（1.鄭州電力高等專科學校 河南鄭州 450000 ；2.中國計量大學 浙江杭州 310018）

引言

近年來，隨著我國“一帶一路”倡議和“走出去”戰略的逐漸深入，國有企業作為對外投資的主力軍，其作用顯得愈發重要。然而，隨著國有企業加快走出國門的步伐，其屬性也備受西方國家爭議。特別是近年來，西方發達國家簽訂多個協定力推競爭中立，意欲使競爭中立成為國際經貿的新規則，從而打壓我國國有企業的對外投資，使我國國有企業在國際市場競爭中處于不利地位。因此，亟需深入研究競爭中立相關規則，同時針對競爭中立造成的消極影響要提出應對措施，以提升我國國有企業國際市場競爭力，確保我國對外投資順利進行。

競爭中立的緣起與發展

（一）競爭中立在國外的緣起：從“國內法”到“國際法”的演變

1995年，澳大利亞政府在《競爭原則協議》（Competitive Principles Agreements ) 首次提出競爭中立，在該協議中，澳大利亞政府對之予以詳細解釋說明“聯邦和州政府及其所屬企業的任何商業活動均不能依靠企業所有權性質而享有特殊的市場競爭優勢”。1996年，澳大利亞政府頒布《競爭中立政策聲明》，該聲明中明確“政府應確保其所屬企業不能僅僅因為其公有性質而享有任何市場競爭優勢”。“競爭中立”的實施對澳大利亞國有企業不公平市場競爭行為起到了有效的遏制作用，維護了澳大利亞國內市場正常競爭秩序。由于競爭中立在澳大利亞聯邦政府維護其國內市場公平競爭秩序中作用顯著，其逐漸受到其他西方國家和國際組織的關注，并被加以延伸和引用。而競爭中立另外一個推崇者經濟合作與發展組織（OECD）在《競爭中立和國有企業——挑戰和政策選擇》中提出“競爭中立的要義應是國有企業與民營企業在公平的市場競爭環境中開展競爭，政府可以允許國有企業在有限事項范圍內行使優先的權利，但其核心目標應是確保市場公平競爭，最終提高市場經濟績效”。隨后，經過OECD的大力宣傳和推廣，競爭中立逐漸受到國際社會的廣泛關注。

時至今日，隨著經濟全球化浪潮的不斷高漲，以美國為首的西方發達國家在面對中國等新興經濟體國有企業對外投資擴張時，認為中國的國有企業在對外投資時憑借其所有制優勢而獲得的競爭優勢對其國內相關產業造成了不利影響，從而不利于其國內市場的公平競爭，而競爭中立恰好滿足其國家利益，能夠確保其本國企業在競爭激烈的國際市場中立于不敗之地。至此，競爭中立在國際經貿體系中已初步確立，并逐漸演變成一種新的國際經貿規則，這對中國等新興經濟體產生了重大影響。

（二）競爭中立在我國的發展：從“國際法”到“國家政策”的演變

在我國，競爭中立屬于“舶來品”，其很大程度源于《跨太平洋伙伴關系協議》（TPP）。在國內，首次提出競爭中立的是2017年國務院印發的《“十三五”市場監管規劃》，《規劃》提出“要把競爭政策作為制定經濟政策的重要基礎，實行競爭中立制度，避免對市場機制的扭曲”。2018年10月，中國人民銀行易綱行長提出“中國將考慮以競爭中立對待國有企業”。2019年3月，李克強總理在政府工作報告中指出“要按照競爭中性原則，加快清理修改相關法規制度，對妨礙公平競爭、束縛民營企業發展、有違內外資一視同仁的政策措施應改盡改、應廢盡廢”。時至今日，競爭中立一詞不僅在國際貿易中影響深遠，在國內市場經濟活動中逐漸發揮越來越重要的作用。可以看出，競爭中立在我國雖然并非立法術語，但依然更多地出現在國家政策層面。

競爭中立對國有企業的影響

（一）積極影響

盡管競爭中立并未成為我國現階段的法律用語，但一直以來我國進行的一系列的改革確實契合競爭中立。從1993年十四屆三中全會明確提出“國家要為各種所有制經濟平等參與市場競爭創造條件，對各類企業一視同仁”，可以把這作為競爭中立在我國的肇始；到20世紀90年代，我國政府大力引進外資，提倡社會資本發展并逐漸建立市場競爭機制，可以將其作為競爭中立的進一步完善；再到2013年十八屆三中全會明確提出“保證各種所有制經濟依法平等適用生產要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護”，可以將其作為新時代競爭中立的進一步發展運用；最后到十九屆五中全會，會議明確提出“堅持和完善社會主義基本經濟制度，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結合”，這是競爭中立的進一步深化。梳理我國歷次經濟體制改革，從中挖掘競爭中立內涵，不難發現其核心就是要確保所有市場主體能夠公平參與市場競爭，從而維護市場公平競爭秩序。

對國有企業來說，因其在我國經濟上的特殊地位，國家往往會在稅收、監管等政策上給予特殊照顧，這就形成了其他類型市場主體所不具有的競爭優勢，而這些優勢并非來源于國有企業自身的內部治理水平和管理機制，憑借這些優勢，國有企業在一定程度上破壞了公平的市場競爭秩序。對國有企業而言，只有在其出現壟斷行為時，競爭法才對其予以規制。總體而言，國有企業在出現壟斷行為時，要通過競爭法律規范予以規制，而針對其憑借“特殊屬性”獲得的競爭優勢，也應該依據競爭中立這一抽象的原則予以判斷。正是由于國有企業往往憑借其特殊屬性而獲得不正當競爭優勢，才使得“競爭中立”能夠作為國有企業是否實施不正當競爭行為的判斷準則，在此意義上，“競爭中立”產生和運用能夠倒逼國有企業自發進行內部改革，憑借自身內部治理水平提升而非依靠政府獲得競爭優勢，這也是競爭中立積極的一面。

（二）消極影響

1.國際投資市場門檻提高，阻礙國有企業“走出去”步伐

競爭中立影響深遠，其將成為繼“國家安全審查”之后阻礙國有企業“走出去”的另一“絆腳石”。從當前的國際經濟形勢看，我國國有企業在境內獲得政府補貼、稅收減免等優惠都有可能被西方國家視為“非競爭中立狀態”。西方國家認為，國有企業作為我國企業對外投資主力軍，其獲得的政府財政補貼、低息貸款、稅收減免都需要嚴格按照競爭中立進行披露。而我國國有企業在進入東道國海外市場時，如果沒有按照要求披露或者披露程度未達到要求，將得不到海外市場的準入許可。東道國相關部門如果根據競爭中立確定國有企業獲得我國政府給予特殊優惠，而國有企業無法證明這些優惠的合理性，其同樣會被拒絕準入東道國市場。近年來，國有企業對外進行投資，東道國常以“國家安全”等理由實施阻礙，而競爭中立的興起極有可能使其成為以美國為主的西方發達國家政府審查和阻礙中國國有企業進軍海外市場的新理由。

2.國際競爭力降低，削弱國有企業“走出去”能力

由于不同國家經濟發展水平不同，競爭中立在不同國家適用的條件也不同，正因為此，在所有國家均適用競爭中立的合理性面臨嚴重挑戰。由于國有企業的特殊性，在我國經濟發展過程中，國有企業往往起著無法替代的作用，因此，政府也往往會把國有企業作為彌補市場失靈的宏觀調控政策工具。盡管我國國有企業國際競爭力不斷提升，但和美國等發達國家的跨國巨頭公司相比仍然存在一定差距。如果按照競爭中立，完全取消國有企業基于“公共服務”使命而獲得的來自政府必要的扶持，國有企業國際競爭力必然會因此受到影響，進而會進一步影響國有企業在國際先進技術領域和重要行業的投資，最終削弱國有企業“走出去”的能力。

3.融入區域一體化難度加大，增加國有企業國際化經營成本

當前，區域一體化逐漸成為世界經濟發展新的趨勢，《跨太平洋伙伴協議》（TPP）、《跨大西洋貿易與投資伙伴協議》（TTIP）、《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCER）等眾多區域性貿易協定隨之簽訂。作為世界第二經濟大國，我國經濟已經和國際經濟發展深度融合，加入區域性貿易協定已是大勢所趨。隨著我國加入區域貿易協定，競爭中立對我國國有企業的適用必然進一步擴大，但基于我國現階段的經濟發展環境，必然不能接受對國有企業完全適用競爭中立，這無疑會加大我國融入區域一體化的難度，而我國國有企業在進行跨國經營決策時，更多地會考慮競爭中立對其帶來的影響，這在一定程度上會增加國有企業跨國經營的不確定性和復雜性，從而增加國有企業國際化經營成本。

面對競爭中立的法治應對

（一）進一步深化國企改革

首先是要開展混合所有制改革。推進混合所有制改革不僅可以發揮不同所有制資本優勢互補效應，而且可以激發國有企業的創造力，從而提高企業管理效率。開展混合所有制改革應符合競爭中立精神，在國有企業混合所有制改革過程中，社會資本和國有資本應該在產權保護、產業政策、政府監管諸方面享有同等待遇，彼此之間應該平等使用各種生產要素資源，公平參與市場競爭并受法律保護。建議對于經營性國企，可考慮全員持股，而對于那些關乎主權安全、國民經濟命脈的重要行業，國家仍要保持控股地位，甚至是獨資地位。通過混改，不僅可以降低競爭中立的影響，而且有利于國有企業創新。

其次是開展公司制改革。企業內部治理水平很大程度上影響企業市場競爭力大小，國有企業亦然。鑒于此，國有企業應不斷完善自身治理結構，充分發揮企業自我優勢，減少憑借政府獲得的不合理競爭優勢。只有此，才能從根源打消西方發達國家對我國國有企業對外投資的顧慮。另一方面，西方發達國家對我國國有企業的固有印象往往是“信息不透明”，其中最主要的就是“身份不透明”“管理不透明”“經營不透明”“內部治理不透明”，這倒逼我國國有企業信息公開。而站在政府立場，亟須建立國有企業信息披露機制，進一步強化國有企業信息公開意識，對此要充分發揮企業自律和政府監管的雙重作用，使國有企業信息披露機制更加公開透明。

（二）積極謀劃加強區域合作

當前，隨著美國政府單方面宣布退出TPP，中國更應主動與加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）與韓國、日本等五個主要亞洲國家開展自由貿易協定談判，力求降低CPTPP對我國國有企業對外投資的不利影響，從而給中國在亞太經貿合作領域的發展創造穩健發展環境。除此之外，CPTPP的“包容性加入”條款給亞洲主要國家拋出了橄欖枝，從當前來看，泰韓兩國均已對加入CPTPP表達了強烈的愿望。而另一方面，盡管美國目前已單方面退出TPP協議，但是縱觀CPTPP協議，其條款大部分依然是繼承TPP協議，而CPTPP協議實施的應對條款，其本質也是為了適應未來如果美國重返TPP時的應對條款，二者本就一脈相承，從性質上來看仍然屬于一個協議。所以，中國應開展與CPTPP的主要亞洲國家自由貿易協定談判，并加強合作，這樣可以最大限度抵消未來如果美國重返TPP對我國經濟發展造成的消極影響。

美國極力倡導TPP的核心動力來源是使亞太地區利益重新分配趨于平衡，從而主導經濟全球化背景下新一輪國際經貿規則，以達到其國家利益最大化的目的。而美國單方面退出TPP后，遏制中國經濟的發展，確立自己在亞太地區經濟貿易發展格局的主導地位，已成為日本積極倡導CPTPP的主要動因。從當前國際形勢來看，CPTPP將會與中國政府當前極力推行的《區域全面經濟伙伴關系協定》（RECP）相互博弈。就當前的國際經貿格局而言，伴隨各國CPTPP協議簽訂意向的初步達成，原本復雜多變的國際經貿關系變得更為緊張。有鑒于此，我國政府更應積極主動尋求與東盟成員國和日韓之間自由貿易談判，加快形成以中國政府主導、以RECP為基礎的自貿區建設，促進以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的形成，從而在亞太區域經濟發展一體化格局中占據有利地位。

（三）深度融入國際經貿投資規則

由于一直以來我國在國際經貿領域法律構建中的缺位，最終導致的結果是我國在國際經貿法律規范領域依然空白，無法深度融入國際經貿格局，我國政府很多時候只能被動接受對我國經濟發展極為不利的國際經貿規則，這明顯與我國當前經濟發展形勢不相符合。隨著我國加快實施“一帶一路”倡議和“走出去”戰略，我國企業尤其是國有企業對外投資需求不斷擴大，其迫切需要符合其利益的國際投資條約，以獲得公平、透明的國際市場投資環境。鑒于此，中國政府更應主動參與國際經貿領域自由貿易談判，創設新的有利于中國經濟發展的國際經貿規則，增強在國際經貿領域自身話語權，尤其是在諸多領域多邊主義都遭受嚴峻挑戰的形勢下，積極融入國際經貿規則更是首要之選。

（四）構建中國版本“競爭中立”法律制度

2017年1月，國務院頒布并實施《“十三五”市場監管規劃》，明確提出“充分尊重市場，充分發揮市場的力量，實行競爭中立制度，避免對市場機制的扭曲，影響資源的優化配置”。從目前來看，盡管我國仍未在法律中明確規定競爭中立，但為深度融入國際市場與世界接軌，競爭中立在我國法律中出現只是時間問題。

為構建中國特色的“競爭中立”，首先，要確定其適用范圍。競爭中立規范的國企應該是國家或者各級政府投資并能實際控制的企業。對涉及國家安全、關系國家經濟命脈、為社會提供公共服務的國有企業，這些國有企業的特點往往是政府對其具有實際控制力，對于這一類企業，政府需要對企業“壟斷”行為進行合法性認定，如認定其壟斷行為合法，可對其行為豁免適用“競爭中立”。而針對競爭性國企，政府應嚴格按照競爭中立要求對其市場行為予以規范。其次，對于現行國內法中有關違背競爭中立理念的規定，立法機關要認真審查并加以修改和完善，諸如相關產業政策、對國有企業的各項優惠等需要以立法形式予以明確，使之更加透明化。最后，政府應建立聯動監管機制，可協調諸如發改、國資、市場監管等多個政府部門聯動緊密配合，穩步推進競爭中立實施。同時，建議完善市場監管機制，可考慮在現行監管體制下設立專門監管機構，對競爭中立實施進行全面監管，確保競爭中立順利實施。

結語

隨著競爭中立在國際經貿領域的廣泛適用，其逐漸演變成國際經貿新規則，對我國尤其是國有企業的對外投資產生了較大影響。我國應該不斷適應競爭中立作為新的經貿規則帶來的挑戰，并為之做好充分的應對準備，從而確保我國“走出去”戰略的順利實施，提升我國國有企業的國際競爭力。