特大城市產業安全風險及應對策略探討

鄧麗姝

（北京市社會科學院經濟所 北京 100101）

特大城市是先進生產力的策源地，在區域和全國經濟產業發展布局中具有舉足輕重的地位。特大城市以戰略性新興產業、高技術產業的產業集群為主導產業，以現代服務業集群為載體集聚了研發創新、總部管理等價值鏈高端環節，集中了產業安全的關鍵領域和重要環節，是產業安全風險的重要承載地。因此加強產業安全風險防控，擁有自主可控、安全高效的產業體系，是特大城市經濟持續穩定發展的基礎，也是特大城市作為發展龍頭，引領區域和全國共同實現產業升級的前提。

一、特大城市是產業安全風險的重要承載地

（一）產業發展自主權存在風險

缺乏關鍵核心技術，使我國產業發展自主權不足，從而面臨嚴峻的產業安全風險。總體上，“我國自主創新特別是原始創新能力還不強，科技發展面臨重大瓶頸，關鍵領域核心技術受制于人的格局還沒有從根本上改變”，產業還處于全球價值鏈中低端。我國產業自主創新能力不足，自主權“缺位”帶來的安全風險在高新技術產業和現代制造業領域表現尤為突出。現階段，我國在先進材料、核心零部件、重大裝備、精密科學儀器、工業軟件等領域核心關鍵技術對外依賴度高，高端芯片、核心軟件等關鍵技術以及集成電路、生物安全、生命健康等直接關系國防安全、經濟安全、國計民生的戰略產業存在“卡脖子”的短板。

2019年，中國工程院對26類有代表性制造業產業鏈的安全評估顯示，我國有2類產業對外依賴度高，有8類產業對外依賴度極高，共占31.6%。我國電子信息、裝備制造等高新技術產業主要以中低端制造和下游加工組裝環節嵌入全球價值鏈，上游的基礎材料、關鍵零部件、核心技術設備、主要軟件等被發達國家壟斷，產業供應鏈被跨國公司所控制。擁有自主知識產權的國產產品仍可能包含受制于人的技術“命門”，部分領軍企業核心元器件嚴重依賴外國，供應鏈的“命門”掌握在別人手里，遭遇跨國公司“圍堵”時便十分被動，因此技術短板導致了高新技術產業供應鏈中斷風險增大。

高新技術產業和高端制造業的自主可控風險，在特大城市集中顯現，其直接影響到特大城市的產業經濟安全。特大城市的工業以高新技術產業和現代制造業為主體，工業支柱產業多集中在電子信息、汽車、生物醫藥、裝備制造等行業，并且行業集中度高，由跨國公司主導，并帶動其上下游配套廠商在特大城市形成產業集群，這一方面導致了主要收益被外資企業與品牌攫取；另一方面如果跨國公司撤離，則會影響產業集群的穩定性，給我國相關行業發展造成重大沖擊。同時，特大城市在部分戰略性新興產業、高端制造業等領域缺乏核心企業，產業發展的主導力、整合力不足，尚未形成有核心競爭力的產業集群，且產業控制力不強，產業發展的內生動力不足。大企業龍頭帶動能力不足，產業生態主導企業和關鍵零部件供應企業尚需進一步培育，大中小企業沒有基于創新鏈、產業鏈、供應鏈形成緊密關聯，城市經濟大而不強，缺乏核心競爭力。新冠肺炎疫情對全球產業鏈分工造成了一定沖擊，只有切實掌握產業發展控制權，擁有內部分工合作緊密的內生產業集群，才能在全球產業鏈分工中擁有一定地位并不斷向高端提升。

（二）產業發展控制力存在風險

產業控制力通過高端服務構建的跨地區服務網絡實現，在特大城市集聚發展的高端服務業，是國家和區域產業控制力的集中體現，也是產業控制力實施的重要載體。研發設計、商務服務、商貿流通等生產性服務業作為特大城市的主導產業，與高新技術產業和現代制造業集群基于產業價值鏈關聯相伴而生、相互融合，共同支撐特大城市的產業體系主體。高新技術產業和制造業的自主可控風險導致生產性服務業缺乏內生發展基礎和安全根基，產業控制力缺失。特大城市在科技服務業、軟件和信息服務業、商務服務業等關鍵服務領域缺乏具有整合力、帶動力的行業領軍企業，其沒有形成以核心企業為主導的產業生態，企業之間的協同創新不足，知識外溢、規模經濟等產業集群效應不顯著，沒有形成具有較強競爭力的高端服務業集群。高端服務業核心競爭力不足，特大城市不能充分發揮在區域和全國中的高端服務引擎作用，對產業向價值鏈兩端的研發設計、總部管理、營銷網絡、售后服務等高端控制、高附加值環節升級不能形成有效支撐，從而限制了特大城市經濟控制力和輻射力提升。

（三）對培育新動能支撐能力不足存在風險

新形勢下，產業競爭優勢和創新發展能力成為產業安全的核心。新一輪科技革命和產業變革條件下，我國向更高端的全球產業分工地位攀升。在新冠肺炎疫情沖擊下，以數字經濟為代表的新經濟新動能展現出強大的發展韌性和發展潛力，成為提升產業競爭優勢、鞏固產業安全的突破口、穩定器。特大城市是創新型經濟策源地，是引領區域和全國實現產業創新發展和升級的龍頭。2018年，北京科技企業孵化器在孵企業當年獲得風險投資額占全國的20%，眾創空間服務企業與團隊當年獲得投資總額占全國的44% 。但特大城市存在勞動力成本高、企業發展空間不足等不利因素，這對新技術與新產業的落地轉化和發展壯大造成了一定影響。高新技術企業由于空間限制不能進行規模擴張，其產業生態中配套支撐不足，產業規模經濟、范圍經濟和創新協同效應不能有效實現，因此創新型企業根植特大城市發展的動力不足。新經濟新動能對特大城市全要素生產率的帶動作用尚不明顯，特大城市建立在創新驅動基礎上的經濟競爭優勢沒有完全確立。例如，2016年北京、上海、天津三個特大城市大中型企業高技術產業收入利潤率平均為6.19%，低于全國的6.73% 。新經濟新動能的發展，能否立足特大城市產生領軍企業，主導產業生態并輻射帶動形成區域產業集群？能否以特大城市為中心實現戰略性新興產業集群的創新創業衍生和發展壯大，成為特大城市構建現代產業體系、加速實現新舊動能轉換和產業升級的關鍵所在？特大城市如果能抓住戰略機遇，超前布局，圍繞創新鏈部署產業鏈，根據產業鏈布局創新鏈，做強產業創新鏈，則能實現產業發展能級的躍升，否則將存在產業被中低端鎖定的風險，此時產業高質量發展將面臨困境。

二、特大城市維護產業安全的對策建議

第一，牢牢把握城市產業的核心技術，完善科技創新體系。“只有把核心技術掌握在自己手中，才能真正掌握競爭和發展的主動權”，對此要充分發揮市場的決定性作用，更好發揮政府作用，完善科技創新治理體系，提升創新體系效能。在社會主義市場經濟條件下完善新型舉國體制，集中力量，開展關鍵核心技術攻關。加強生命健康等領域關鍵核心技術突破，補齊高端醫療裝備等短板。以關鍵共性技術、前沿引領技術、現代工程技術、顛覆性技術創新為突破口，努力實現關鍵核心技術自主可控，把創新主動權、發展主動權牢牢掌握在自己手中。特大城市擁有重大科技基礎設施等戰略性科技資源，因此要充分發揮特大城市在關鍵共性技術創新組織和技術供給中的戰略引領作用，帶動全產業鏈協同創新。要以特大城市為主導，推動實現城市群和跨地區的產業技術協同創新，完善以企業為主體、市場為導向、產學研深度融合的區域技術創新體系，打造區域創新共同體。同時要在城市群培育重點領域產業鏈集群，加強產業協同，延伸產業鏈條，建立更加穩定的利益聯結機制，促進大中小企業融通發展，帶動形成一批能夠提供核心基礎零部件（元器件）、關鍵基礎材料等關鍵中間產品和應急物資的企業，補齊產業鏈關鍵環節和產品的“短板”，形成產業發展合力，提高產業鏈韌性與抗風險能力。

第二，進一步優化特大城市產業治理，提升特大城市高端服務業體系。對此要加強高端商務服務、科技服務、流通服務等高端服務業的內部整合，提高服務業集群集中度，打造具有核心競爭力的創新型企業集群，提升對總部管理、研發創新、品牌營銷等產業控制力環節的支撐能力，為培育領軍企業創造良好環境。同時要提升特大城市高端服務業引領力、輻射力、帶動力，在區域和全國建設高端服務網絡，為我國高端制造業、戰略性新興產業集群的內生發展提供有力產業組織保障。推動培育壯大一批在產業生態中具有重要影響力和主導作用的領軍企業，以服務網絡支持領軍企業發揮龍頭帶動作用，提升價值鏈治理能力，加強領軍企業與中小企業的供應鏈產業鏈關聯與協同創新，帶動培育競爭力強的“專精特新”企業、“隱形冠軍”和“獨角獸”企業。

第三，加強跨區域產業治理，促進跨區域產業協同和產業融合。對此要進一步推動特大城市疏解非核心功能和產業“騰籠換鳥”，為創新型企業衍生和發展壯大拓展空間。促進城市群中小城市對特大城市形成有效支撐，對接產業鏈和創新鏈，打通新技術新成果轉化應用鏈條，共同打造區域創新生態系統。進一步優化市場環境，推動產業要素、創新資源在地區間自由流動，實現高效市場化集聚和配置，培育跨區域產業分工中重點領域、關鍵環節的市場解決機制。要以特大城市為主導，在城市群形成具有核心競爭力的新興產業集群，促進我國科技創新領域構建產業鏈和創新鏈深度融合的產業生態，推動產業向全球分工的中高端邁進。