金融支持資源型城市可持續發展研究
——以山西省古交市為例

李澤鋒

（中國人民銀行太原中心支行 山西太原 030001）

一、問題的提出

山西省古交市位于太原盆地以西（23千米處）呂梁山脈，東西寬50千米，南北長53千米，市域總面積1551平方千米。區域內山嶺連綿，溝壑縱橫，丘陵山地超過全市總面積的95%，而河谷平川不足5%。古交市總人口22.2萬，城鎮及人口主要分布在“一河三川”（汾河和大川、原平川、屯蘭川）形成的狹長河谷地帶，全市耕地面積僅有76平方千米。

古交市是全國著名的焦煤生產基地，資源儲備豐富，已探明的礦產資源51種，其中煤炭儲量80.4億噸、鐵礦3000萬噸、鋁土礦6590萬噸、煤層氣56.6億立方米。目前，古交市每年原煤生產能力3600萬噸、機焦生產能力560萬噸、電力裝機容量180萬千瓦。作為典型的資源型城市，古交市多年來依賴煤炭資源發展，GDP和財政收入一度高居太原轄區四縣（市）之首，但也深陷“資源詛咒”，在煤炭市場“黃金十年”期間，經濟結構未能及時調整升級，錯失轉型發展的有利時機。

2012年以來，隨著煤炭資源整合、焦煤市場持續疲軟和宏觀經濟增速趨緩等諸多因素影響，古交經濟下行壓力很大，倒逼政府為經濟復蘇付出了很多努力，但受制于單一煤炭型產業結構制約，轉型效果還不夠明顯。因此，如何進一步深化區域金融改革創新，助推地區經濟轉型發展，已經成為在新發展階段的一項重要課題。

二、資源型城市金融支持理論

資源型城市一般指依托本地區資源開發為主導產業的城市類型，其經濟具有很強的資源導向性。通過比較發現，一個地區的自然資源儲備量并非其實現經濟可持續發展的必要條件。豐裕的自然資源能夠促進地區經濟的快速增長，但也可能引起“荷蘭病”而使資源型地區陷入經濟增長不可持續的困境，即自然資源與經濟長期增長之間呈現負相關性，經濟學界稱此為“資源詛咒”。資源型城市陷入發展困境的根源，在于其高度依賴的自然資源，隨著不斷開發而枯竭，繼而引發社會經濟發展連鎖效應，且短時期內很難有其他替代產業來彌補發展缺口。國內也存在著“資源詛咒”現象，如東北老工業區、山西、內蒙古等地區，都因資源依賴性強和產業結構單一，導致經濟發展波動大、抗風險能力弱。

在金融支持資源型經濟可持續發展方面的理論認為，金融與經濟發展之間有明顯的正向關系，金融在現代經濟發展中居于核心地位，經濟發展對金融起決定作用，金融則在為經濟發展服務的同時，對經濟發展有巨大的推動作用。金融對資源型城市轉型升級的重要作用在于金融所特有的高效率和流通性，通過促進金融業的發展、提高金融服務于實體經濟的能力和水平、控制金融資本流向等政策措施，會有效促進經濟結構轉型的效率提升，促進經濟發展的可持續性。

從經濟學研究的角度看，資源型城市轉型是衰退的傳統產業逐漸被新興產業替代的一個過程。在這個過程中，金融發展為產業轉型提供了重要支持，通過合理使用金融手段引入民間資本、風險投資、信貸資本和直接融資，能夠較大程度緩解地方財政壓力。有研究表明，金融發展能否緩解“資源詛咒”取決于金融的發達程度，當金融發展水平較低時，地區對資源產業依賴度較高，“資源詛咒”現象較難消除；當金融發展水平較高時，地區會降低資源依賴度，經濟發展趨向均衡。因此，只有當金融發展處于合理水平，資源稟賦才能有效提升經濟發展水平。

目前，我國的很多資源型城市已逐步進入了資源枯竭期。北京大學國家資源經濟研究中心發布的《中國資源型城市轉型指數報告》顯示，我國有近一半的資源型城市面臨著嚴重的轉型問題。同時，我國多數資源型城市區位條件較差，金融發展水平落后，影響了經濟轉型發展能力。要解決這些問題，實現資源型城市經濟可持續發展，根本在于改善經濟結構，轉變經濟增長方式。為此，需要政府將產業轉型升級政策與市場自發調控手段相結合，并通過深化金融創新發展，推動經濟金融互融互促，為區域經濟轉型升級注入持久動力。

三、古交市經濟發展現狀與特點

經濟發展波動大，深受煤炭市場影響。煤炭產業長期以來都是古交市經濟的支柱產業，煤炭行情也是古交市經濟的晴雨表，煤炭市場波動對古交市經濟發展影響很大。如2009年初山西省進行的煤炭資源整合，大量中小煤礦撤并關閉，古交市GDP由2008年的57.3億元跌落至2009年的25.9億元，全年財政收入由2008年的31.3億元跌到2009年的12.2億元。2011年開始，煤炭價格出現斷崖式下降，平均每噸售價從2011年的596元下滑到2016年的292元，累積跌幅達到51%；同期，古交市GDP、財政收入由35.4億元、15.92億元分別下降到26.39億元、5.33億元，降幅分別達到25%和66.5%。煤炭產業的衰退，也使居民收入增長不足，如2018年古交市城鎮居民人均可支配收入31178元，在太原市轄10縣（市、區）中排第8位。

產業結構調整緩慢，投資增長乏力。長期以來，古交市嚴重依賴以煤炭業為主的第二產業，經濟增長粗放型特征明顯。如第一、二、三產業增加值占該市GDP的比重，從2009年的3.8：52.5：47.3到2018年的3.9：49.2：46.9，產業結構幾乎沒有變化。同時，古交市第二產業中傳統產業占比高，大型國企占比高。如2018年，古交市以煤炭、電力為支柱的傳統產業占工業比重85%以上，其中興能、西山兩大電力企業工業總產值占到全部規模以上企業工業總產值的60%。另外，受土地、資金、項目審批等制約要素的影響，一些重點項目和重點工程落地、開工、投產率不高，制約了經濟發展。如2018年，古交市固定資產投資完成23.75億元，同比下降15.3%，在太原市轄10縣（市、區）中排最后一位。

民營經濟落后，營商環境有待改善。衡量地區經濟活力的一個重要指標是民營經濟的發達程度，這是因為民營經濟體制靈活、競爭激烈，更能激發創新、提高效率，是經濟發展的重要推動力。雖然近年來古交市在優化營商環境上做了大量工作，但成績不夠明顯。一方面是煤炭資源整合帶來的“國進民退”，國企對民企形成擠出效應，國企獲得各種資源要素比民營企業具有壟斷優勢；另一方面是在前些年煤炭資源整合后，民營企業從煤炭資源獲得的高收益并沒有在當地轉化為資本再投資、大力發展非煤產業和促進地方轉型發展。根據山西省工商聯發布的2019年山西省民營企業100強榜單，古交市沒有1家企業，而太原市轄內煤炭資源儲備較差的清徐縣、陽曲縣分別有2家、3家資源型民營企業入圍。由此可見，古交市的民營經濟發展相對滯后，實力較弱，在山西沒有競爭力，民營經濟是阻礙其經濟可持續發展的短板。

財政收支矛盾突出，政府推動轉型壓力大。近些年來受大環境影響，古交市煤炭產業遇到了前所未有的困難，加上全省煤炭整治整合、復工復產驗收標準不斷提高，再加上煤炭資源需求下降、產能嚴重過剩、國際煤炭進口競爭等因素影響，煤炭產業經濟運行面臨嚴峻挑戰，古交市整體經濟也受到重挫，城市GDP和財政收入總量下降很大。由于產業結構不合理、城市服務和疏解功能滯后、生態環境惡化等因素，導致古交市經濟復蘇難度大，財政收支矛盾相當突出，許多民生領域的投資捉襟見肘，城鄉道路、生態環保、基礎教育等基礎設施建設嚴重滯后，歷史欠賬短期內很難消化。如粗放式煤炭資源開采形成的煤炭采空區，約占該市總面積的23%，加之城區的發展空間狹小、社會公共資源有限，引發了較為嚴重的耕地塌陷、住房裂縫和水資源斷流等生態問題，總體上環境治理成本負擔沉重。

四、古交市金融發展現狀和特點

金融供給市場不夠均衡。截至2019年末，古交市共有銀行業金融機構11家，包括5家國有商業銀行分支機構、3家全國性商業銀行分支機構、3家地方法人金融機構，另外有小貸公司5家。同時，政府正籌備成立1家政策性中小企業融資擔保公司，以緩解中小企業融資難的困境。總體上，古交市銀行業金融機構配置較為充裕，但非銀金融機構較為欠缺，金融供給市場不均衡。經統計，古交市銀行業金融機構存款余額從2010年的122.4億元上升到2018年的185.37億元，貸款余額從2010年的38.1億元上升到2018年的100.97億元，存貸比從2010年的31.1%上升到2018年的54.5%，信貸資金使用效率為歷史最高，說明古交市煤炭經濟雖有大幅下滑，但地方金融機構發展總體穩定，貨幣流動性相對充裕，提供金融服務能力不斷提升。

信貸投向集中于資源領域。受古交市產業結構不平衡和行業集中度較高影響，金融機構貸款對象比較單一，主要集中于大型煤炭、電力等相關企業，對地方民營企業和小微企業支持度較低，如近年來僅古交電廠的貸款余額占全市貸款余額比例就超過40%。資源類企業的貸款額度占比偏高，勢必會擠掉其它行業尤其是新興行業可使用的金融資源。經統計，2018年古交市金融機構行業貸款中，采礦、電力加上與其配套的洗選及煤炭運輸等相關行業貸款額占到全市貸款余額的62%，同期批發零售、住宿餐飲、商務服務等行業貸款額占比僅4.7%，水利、文化、教育、衛生等公共領域貸款也只占5.1%。

金融政策針對性不強。2010年，國務院同意批復設立山西省國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區；2017年，再次出臺《國務院關于支持山西省進一步深化改革促進資源型經濟轉型發展的意見》，要求破解深層次體制機制障礙和結構性矛盾，加快轉型升級和創新驅動。這說明中央層面已經給予山西省前所未有的突破性支持，是加快資源型經濟轉型發展的重大機遇。不過，目前我國對于資源型經濟轉型發展出臺的金融支持政策仍較為宏觀，在政策具體落實措施上還需各地要因地制宜拿出針對性舉措。目前，山西省就如何推進轉型升級實現跨越式發展仍在探索階段，省內僅有大同、晉城等個別地市出臺了一些分散的金融支持政策，還缺乏系統性的制度框架，尤其是當前地方政府還是主要推動力量，市場機制尚未有效激發。就古交市來講，其經濟金融發展程度和市場機制完善程度都與山西省內資源型城市有著較大差距，短期內很難出臺較為完善的金融支持政策，對加快地方經濟轉型升級會有較大制約。

五、金融支持的思路與對策

建立統籌運行的金融協調機制。資源型城市轉型是一個世界性難題，也是一項系統性工程，時間跨度長、轉型任務重，沒有統一的現成制度可套用。因此，必須立足古交市經濟和金融發展實際，結合當地資源、經濟、社會、科技、環保等各類因素來綜合考量。一是搭建政府引導、金融部門主導和金融機構參與的金融議事協調機制，建立制度化、常態化的政銀企合作平臺，解決金融企業與政府、企業間的信息不對稱難題，為銀企合作、銀企雙贏創造條件。二是建議政府充分利用古交市豐富的山、水資源，推進旅游資源開發，打造特色小城鎮，深入推進新型城鎮化建設。同時，聯合太原市共同申請組建綠色金融綜合改革試驗區，將金融支持與財稅、環保政策相結合，改變傳統的資源配置結構，作為推動古交市轉型升級發展的重要突破口。三是政府要針對生態環境的薄弱環節，在轉變經濟發展方式、環境污染綜合治理、自然生態修復保護、資源節約集約利用等方面，采取超常舉措，堅決以生態環境保護倒逼轉型發展。同時，要進一步優化營商環境，運用政府采購、財政補貼、融資擔保等方式撬動金融資源，支持新興產業、民營及小微企業發展。四是加強社會信用體系建設，通過建立聯合獎懲機制、搭建信息公示平臺、開展誠信專項治理等多項舉措，落實社會信用體系建設各項制度，構建政府、市場、社會共同參與的良好信用環境。

大力優化區域金融發展環境。構建良好的金融環境和相關配套制度，是推動資源型城市轉型發展的關鍵因素之一，也是實現金融發展助推轉型升級的必要條件。一是金融管理部門應依據古交市經濟發展和金融配置特點，制定有針對性的金融規劃和金融支持政策，積極爭取中央和地方對資源型城市轉型發展的各類金融扶持政策，強化金融定點支持力度。二是充分利用各類融資擔保、應收賬款融資服務等平臺，進一步利用好各項金融資源，強化對新興產業、延伸產業的信貸支持力度，切實改善民營和小微企業金融服務。三是深化、創新金融服務，要大力發展民營銀行、農村商業銀行、小額貸款公司、典當行等中小金融機構，合理引導社會資本進入金融業，促進金融機構多元化和市場化。四是加快建立并完善多渠道融資體系，大力發展以企業債券、股票融資等直接融資，鼓勵符合條件的民間資本參與或發起創業投資公司、雙創示范基地和融資擔保基金，不斷改善融資結構，縮短融資鏈條，降低融資成本。

充分發揮金融業先導作用。金融推動資源型城市轉型發展的任務，最終是要靠各類金融機構提供的金融服務來實現，這就需要充分發揮金融業的先導作用和優化資源配置的功能。一是建立古交市重點項目金融支持工作機制，引導金融機構深度對接各類轉型發展重點工程，更有針對性地開展金融支持工作。二是鼓勵金融機構按照市場化原則，充分發揮自身優勢，創新金融產品，完善信用評級、授信評定和融資擔保機制，主動盤活信貸存量，多渠道滿足地方經濟發展的資金需求。三是制定相應的政策措施，推動政策性金融機構加大金融支持力度，吸引并強化其在產業扶持和重大項目建設上的引導作用。四是加強金融機構內部風險控制和財務規范，防范和化解金融風險，必要時通過發行債券、財政注資、吸引民間資本等方式對資本不足的地方中小金融機構補充資本金，提升其抗風險能力和支持地方經濟發展能力。

六、總結

2020年5月，習近平總書記在山西考察時指出，“對山西來說，轉型發展既有緊迫感，更要有長遠的戰略謀劃，不能等到資源枯竭了再來搞轉型。”指明山西的轉型發展既要加快推進，也要注重長遠謀劃。當前，山西省正在推進金融創新示范試點城市建設，無論是從貫徹中央精神、加大金融對經濟支持的現實需要看，還是從推動經濟金融融合發展、提升區域競爭力的角度看，都迫切需要有壯士斷腕的決心，打破陳舊觀念束縛，認真規劃，下大力氣深化區域金融改革創新，推動經濟金融互融互促，為經濟轉型升級注入持久動力。

古交市作為山西經濟轉型發展的一個縮影，“因煤而興，因煤而困”，如何擺脫對煤炭的過度依賴、形成多元支撐是其轉型發展的實質和關鍵，利用好金融的支持作用，通過不斷推進金融改革創新，促進經濟金融的深度融合，將會有效提升古交市經濟轉型升級的質量和效率。

本文以山西省古交市為研究樣本，基于經濟學相關金融支持資源型城市發展理論，探討資源型城市陷于“資源詛咒”的一個關鍵因素就是金融發展滯后，能否擺脫資源依賴困境、推進經濟升級轉型，金融的發展水平將起到至關重要的作用。要解決這些問題，需要政府主動作為、強化調控，深化金融創新，推動經濟金融互融互促，為區域經濟轉型升級夯實基礎。在此基礎上，本文分析了古交市當前經濟社會及金融發展的現狀、特點以及存在的問題根源，并基于分析結果從建立統籌運行的金融協調機制、大力優化區域金融發展環境及充分發揮金融業先導作用等方面，提出了古交市下一步推進金融支持經濟轉型升級的具體思路和對策建議，以期為山西省及國內相關資源型城市經濟體深化改革促進轉型發展提供參考和借鑒。