地方政府債務運行、風險及處置機制

尹 艷

（中國人民銀行綿陽市中心支行 四川綿陽 621000）

一、地方政府債務運行及風險狀況

（一）地方政府債務運行特征

1.我國地方政府債務規模較大且呈上升態勢。第一，地方政府債券總體規模較大。截至2020年末，全國地方政府債務余額256615億元，其中地方政府債券作為第一大券種，2020年末余額254864億元，比排名第二、三位的記賬式國債、政策性銀行債分別高出6萬億元和7萬億元；第二，債務增量規模不斷擴大。2020年發行地方政府新增債券45525億元，同比增長48.96%。這一方面可能出于財政收入大幅下滑后的財力緊張，另一方面出于緩解新冠肺炎疫情沖擊提振經濟的需求；第三，隱性債務存量規模仍然較大。新《預算法》實施后，雖然各類變相舉債和違規擔保得到有效遏制，但隱性債務存量規模仍然較大。截至2020末，仍大約有15萬億元債務需要分類施策、穩妥化解。

2.我國地方政府債務區域分化嚴重且期限趨于長期化。第一，區域間的差距較大。從債券發行規模來看，2020年我國江蘇省、山東省、廣東省為債券總發行量較多的省份。其中江蘇省發債規模最大且以城投債為主，累計發行城投債10080億元，同比增長39.18%。山東省、廣東省債券發行以地方政府債券為主，累計發行3932億元和3639億元，分別同比增長47.06%和53.55%。而經濟較為落后的寧夏、新疆和西藏地方政府債券發行較少，這些地區2020年的債券發行量分別為316億元、181億元和140億元；第二，中長期地方政府債券占比不斷提升。隨著不再限制專項債券期限結構比例，地方政府債券發行期限明顯延長。2020年，地方政府債券平均發行期限同比增加4.4年。其中，專項債券平均發行期限同比增加5.6年。由于專項債券以特定項目收益為償債資金來源，期限結構的延長，使得項目收益與債券還本付息更趨合理，流動性風險得到緩和；第三，專項債券發行規模持續增長。在穩增長的目標下，我國稅收增速明顯回落，專項債券成為支持基建投資的主要方式。2020年，我國發行專項債券41405億元，占地方政府債券發行總量的64.26%，同比提升4.93%；第四，地方政府債券發行利率整體下行。由于央行不斷釋放流動性，加之整體市場風險偏好降低，地方政府債券平均發行利率由2019年的3.9%降至2020年的3.4%。

（二）地方政府債務風險狀況。

1.財政收支壓力不斷增加。第一，一般公共預算收支缺口逐步拉大，一般債券還本付息壓力加大。2020年，受減稅降費力度加大、新冠肺炎疫情沖擊等因素的影響，全國一般公共預算收入同比下降3.9%，收支缺口6.27萬億元，比2019年擴大1.42萬億元。隨著一般公共預算收入增速的低位運行，一般債券還本付息壓力將明顯上升；第二，政府性預算收支壓力增加，專項債券償債風險攀升。2020年，全國政府性基金預算收入同比增長10.6%，但由于全國政府性基金預算支出增速高達28.8%，全年政府性基金收支缺口由2019年的6849億元擴大到2020年的2.45萬億元。

2.結構性風險仍然較大。第一，債券投資人較為單一。目前我國地方政府債券的投資主體以商業銀行為主，其持有占比超過八成以上，相當于變相通過銀行授信方式對地方政府提供融資，后續風險如果被釋放，將進一步向商業銀行轉移，因此存在一定的投資人結構風險隱患；第二，用債需求與償債能力存在一定程度的區域錯配。目前我國地方債的舉借主體局限于省級政府，市縣級政府有融資需求，需要發行債券時，由省級政府代為發行并逐級轉貸。這種方式雖有利于在省內化解債務風險，但存在需求和償債能力在區域內的錯配問題；第三，部分地區債務風險偏高。總體來看，我國地方政府債務風險可控，2020年地方政府債務率為56.9%，但地方財力較弱的青海省、貴州省等地2020年債務率均超過了80%，償債壓力較大。

3.市場化程度有待提高。第一，信用評級機制尚不健全。目前，我國地方政府信用評級缺乏專門的法律規定，且信用評級機構的收入主要源于政府部門支付的費用，非市場因素仍在一定程度上存在，這將顯著影響地方政府信用評級的獨立性和公正性；第二，信息披露質量仍存短板。目前，財政部門會按月公布全國地方政府債券的發行和余額情況，但公布范圍仍然有限，如債券款項的使用情況等還沒納入；第三，交易活躍度仍然較低。地方政府債的二級市場尚未真正發展起來，交易量仍然較小，流轉效率仍然較低，地方政府債券的籌資功能未有效發揮。

二、我國地方政府債務風險控制及處置路徑

（一）第一階段：重點治理地方政府融資平臺和貸款類地方政府債務

2010年6月，國務院出臺《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，啟動了地方政府債務治理工作。2010年6月至2013年7月間，各部門出臺了一系列治理政策。

此階段風險控制與處置的特點與不足：第一，地方政府融資平臺債務是此階段治理的主要關注點，對其他舉借主體債務的治理涉及較少；第二，政策設計以堵為主，雖然有效控制了貸款類地方政府債務，但由于后期疏導性政策跟進不足，導致融資需求向其他高成本、低透明度的債務轉變。

（二）第二階段：逐步推廣地方政府自行發債

在前期地方政府債務治理取得階段性成果的背景下，《2011年地方政府自行發債試點辦法》（財預〔2011〕141號文印發）批準上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發債試點。隨后，自行發債試點進一步擴容到江蘇省、山東省等10個省份。

此階段風險控制與處置的特點與不足：我國地方政府債務風險處置逐步轉變為增加財政收入或者減輕財政債務負擔的方式。但無論是從法律層面，還是政府行政層面，對地方政府債券管理及風險處置方面的措施都較為欠缺。

（三）第三階段：建立規范的地方政府舉債融資機制和應急處置機制

頂層設計方面，新《預算法》從法律層面賦予地方政府適度舉債融資權限；機制、監管方面，2014年國務院在舉債融資機制、推廣使用PPP模式等方面做出了重要決策，推動地方政府性債務治理在全國拉開序幕。隨后，相關部門逐步加大了對地方政府性債務的管理和化解，出臺了一系列政策文件，逐步構建了我國地方政府債務處置的政策體系。

此階段風險控制與處置的主要特點：第一，處理存量債務和在建項目后續融資。2015年3月，國務院批準下達了1萬億元地方政府債券置換存量債務額度。2015年5月，國辦發40號文印發，要求區分存量和增量實施分類管理；第二，加強規模和預算管理。2015年12月，對地方政府債務實行限額管理的實施意見要求逐級下達債務限額。2016年11月，政府債務預算管理辦法將地方政府債務分類納入預算管理；第三，制定應急處置預案。將地方政府債務風險劃分為四個等級，并分類提出對應的處置措施；第四，是加大地方政府隱性債務風險治理力度。2018年8月，國務院要求地方政府在5-10年內化解隱性債務。

此階段風險控制與處置的不足：雖然地方政府債務風險控制與處置工作取得明顯的成效，但地方政府債務政策落實過程中仍存在隱性債務統計不清、地方政府償債壓力大等問題。

三、國外地方政府債務風險控制及處置機制

（一）美國

1.舉債機制。聯邦、州和地方均可以通過發行市政債券進行融資，分為一般責任債券和收益債券兩種。由于美國市政債的市場化程度較高，其投資主體種類較多，包括貨幣市場基金、商業銀行、個人等，但最主要的投資者是個人。

2.風險控制。第一，嚴格控制規模。美國主要通過設置關鍵財政指標約束債務總量的方式對市政債發行規模進行控制。控制指標主要有負債率、債務率和償債率等；第二，加強預算管理。包含經常性預算和資本性預算，發行市政債籌措的款項一般只能用于資本性支出；第三，風險預警機制。美國建立了一套包括赤字（一般預算支出超過收入5%以上）、流動性等八項預警信號指標的監測體系。如美國哥倫比亞紅綠燈預警系統，主要使用地方政府利息支出測試資金流動性狀況。

3.危機處置。如果一般責任債券發生償付危機，而地方政府的救助措施無效時，法院若批準其破產請求，則政府會采取如制訂恢復計劃、進行財政調整等措施，以走出債務困境。如果收益債券發生債務償付危機時，損失將由投資人來承擔。

（二）日本

1.舉債機制。日本地方政府債務是以地方政府債券主、以交付稅特別會計借款和發行公營企業債為輔的債務體系。地方政府發行債券實行協商制，其發債與否不僅取決于自身財政狀況，還與上級政府制定的各項發債許可標準密切相關。

2.風險控制。第一，嚴格預算管理。制定嚴密的地方財政計劃體系引入權責發生制作為政府會計制度，來提高債務預算的透明度，出于審慎要求，或有負債幾乎均被納入預算管理；第二，建立風險預警體系。設置了包含實際赤字率、綜合實際赤字率等四項財政監控指標。如果地方政府財政達到預警區間，則要求其制訂財政改進計劃并定期跟蹤改進成效。

3.危機處置。如果地方財政出現危機至重建線（如市實際赤字率超過20%），那么地方政府需要在中央政府的嚴格監管下制定財政重組計劃，通過采取多種措施實現降低公共支出、增加稅收和其他財政收入的目的，從而使財政監控指標降到上限以內。

四、完善地方政府債務風險處置的政策建議

（一）完善地方政府債務管理制度體系，強化地方政府預算硬約束

第一，強化預算硬約束。持續深化財稅體制改革，嚴格執行預算管理，增加基層政府統第安排的財力空間，逐步理順地方財政與城投平臺債務關系；第二，加強基礎制度建設。借鑒日本，不斷完善以權責發生制為基礎的會計制度，強化顯性、隱性債務確認與計量；第三，建立完善地方政府債券績效監督制度、清償管理等制度建設。此外，應逐步探索以試點的方式適當放寬市縣級政府的舉債權限。

（二）加強地方政府債務績效評價，健全風險監測管理體系

第一，建立地方政府債務資金使用績效評價制度。以事前項目論證研究、事中動態跟蹤、事后細化評價等方式，開展動態跟蹤評價；第二，完善地方政府評級機制，提高信息披露質量。可借鑒美國，以立法的方式明確地方政府信用評級行業標準，不斷完善地方政府債務信息披露體系；第三，建立和完善地方債務風險預警體系，通過引入政府債務率等統一標準的債務風險指標，有效設定債務警戒邊界，實時監測地方政府財政狀況。

（三）完善地方政府債務危機處置方案，防范化解重大風險

第一，建立完善商業保險和償債準備金制度。借鑒美國，探索引入債券商業保險，同時建立完善與政府負債之間關聯的準備金制度；第二，完善地方財政重整制度。當地方政府發生嚴重債務危機時，可借鑒日本設置財政重建團體，對地方政府預算進行重新安排；第三，探索建立地方政府破產制度。債務危機處置實踐中，可借鑒美國從法律層面明確債務危機處置機制，堅持中央不救助原則，并加快建立地方政府破產制度。