政府機關檔案信息資源開發利用的困局與突破

文/中國民用航空局檔案館 段志飛

政府機關檔案信息資源是各級政府機關依據法定授權，在公務活動中形成的，對國家和社會有查考、利用和保存價值的各種形式、各種載體的歷史記錄。根據我國檔案事業發展特點，當前，各級政府機關產生和保存的檔案信息資源是我國檔案信息資源的主體，在數量、種類和質量上仍占絕對優勢。根據相關數據，政務檔案信息資源幾乎占到檔案信息資源總量的95%。隨著國家治理體系的完善和治理能力的增強，作為管理政府機關核心信息資源的檔案工作發揮的作用也越來越大。2018年，丁薛祥同志在國家檔案局和中央檔案館調研時指出：要深入挖掘檔案的價值，把檔案有效利用起來，更好地服務黨和國家各項事業發展。加強政府機關檔案信息資源開發與利用，既是檢驗機關檔案工作的“試金石”，也是督促機關檔案工作更上一層樓的“助力器”。

一、政府機關檔案信息資源開發利用的現實困境

根據國家檔案局公布的《2019年度全國檔案行政管理部門和檔案館基本情況摘要》，截止到2019年年底，全國各級國家綜合檔案館館藏檔案82850.7萬卷、件，開放檔案13171.6萬卷、件,約占總館藏量的15.9%；提供利用檔案2140萬卷、件次，約占總館藏量的2.6%。在當前政府信息公開加速推進、信息技術應用不斷增強等背景下，館藏量之大與開放利用率之低的鮮明對比應當引起我們的反思。

（一）政府機關檔案信息資源開發的觀念之困。

政府機關檔案信息資源開發的觀念之困主要表現兩方面：1.“政治為上”。在我國五千多年的文化傳承中，檔案與政治有著天然又密切的關系。政治因素始終貫穿于檔案的形成與管理過程中。而隨著政府行政模式服務行政的轉變，尤其是近年來政府信息公開的推進以及公眾法律意識的增強，對政府信息權利的訴求越來越多，需要政府機關提供更多樣化的信息服務和知識產品。而政府機關的檔案信息資源保管仍忽視了公眾對于檔案信息服務的需求，能夠為公眾提供的檔案信息資源仍然有限。2.“重藏輕用”。由于傳統的檔案工作具有濃厚的“內向性”特質，檔案人員也多用“幕后”來形容自己的職業，將檔案工作的核心仍定為“保管”，將檔案工作服務對象局限在本機關。長期受這種被動的思想觀念影響，使檔案人員甚至整個機構對檔案信息資源開發利用的重要性認識不足，造成大量可用信息資源處于“養在深閨無人識”的封裝狀態。

（二）政府機關檔案信息資源開發利用的制度之困。1.開放責任主體模棱兩可。檔案信息資源開發利用的基礎是豐富的、可供利用的開放檔案資源。在我國，各級各類檔案館（室）雖然有檔案信息資源開發的職責，但國家對于檔案開放的責任主體、流程、職責等都沒有明確的規定。根據新《檔案法》要求，各級檔案館的檔案，原則上應當自形成之日起滿25年向社會開放，但檔案開放的具體辦法仍需要由國家相關部門制定并報請國務院批準后實行，目前相關辦法并未出臺。責任主體的不明確，使大量歷史檔案仍處在封閉期。2.降解密舉步維艱。涉密檔案資料一直是檔案開放利用的“保護區”，也是實際工作中“要求明確、操作艱難”的真實反映。根據《保密法》及其實施辦法，文件材料降解密按照“誰定密誰解密”的原則進行。國家檔案局、中央檔案館早在1991年發布的《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分使用控制范圍的暫行規定》中也明確，以1991年1月1日為時間節點，此日期之前形成的、保存在各級國家檔案館中的涉密檔案解密工作由各級國家檔案館負責進行，此日期之后形成的、尚未進館的涉密檔案解密工作由檔案形成單位負責進行。但在實際工作中，經了解，大部分中央國家機關并未開展檔案降解密，或開展過檔案降解密，但成效有限。以筆者所在單位為例，對保管期已滿30年的1200余件涉密檔案進降解密，最終只確認24件檔案可解密，降解密比率僅有2%。

（三）政府機關檔案信息資源開發利用的資源之困。這種資源之困主要表現為資源結構之困，即各門類檔案資源的不平衡，主要以文書、會計等傳統檔案門類為主，音像、照片、公務郵件、網站網頁等占比小，尤其是對一些重大活動、重要會議、重點項目等檔案資料收集、保存不全，檔案資源結構相對單一，使得檔案信息資源開發過度依賴文件材料，編研產品也多以紙質載體為主，缺少照片、音視頻等資料支撐。

（四）政府機關檔案信息資源開發利用的傳播之

困。根據統計資料，2019年，全國各級國家綜合檔案館公開出版編研資料705種，35989萬字，編研成果數量可觀，但能夠擁有廣泛社會關注度的成果十分有限。多數編研產品的傳播渠道仍限于在單位內部發放，傳播受眾僅局限在本單位或本行業，難以引發社會效應。這種“自娛自樂”的傳播結果并不利于檔案信息資源開發的良性發展。

二、政府機關檔案信息資源開發利用的突破之舉

近年來，中央檔案館連續推出《浴血奮戰——檔案里的中國抗戰》《南京大屠殺檔案選萃》《偉大勝利——中國受降檔案》等一批圍繞、服務黨和國家中心工作的編研成果，引發了良好的社會反響。應當從問題導向探索政府機關檔案信息資源開發的突破之舉，把保存于政府機關的檔案信息資源用高質量的編研成果展現出來，服務于國家大局和社會大眾。

（一）逐步轉變價值觀念。1.樹立以社會和公眾需求為導向的開發理念。近年來，政府機關不斷簡政放權、優化審批程序、梳理權責清單等，建設服務型政府，回應和滿足公眾需求。機關檔案部門也應逐步轉變價值觀念，在立足機關工作、服務中心大局的同時，在檔案信息資源的開發中也應當擴大服務對象，主動了解公眾需求，分析用戶喜好，綜合運用大數據分析，主動向潛在用戶提供信息服務，不斷提升檔案價值，將庫房中的“故紙堆”變成對社會有用的“活信息”。2.改變“重編輕研”的思維模式。當前，編研仍是政府機關檔案信息資源開發的重要手段之一，編研方式主要有大事記、專題資料匯編等，仍是以原貌性呈現方式為主的基礎編研，缺少綜合性、思想性和研究性，難以展現出“破圈性”的精品。因此，政府機關的編研工作應當突破傳統思維模式和工作方式的束縛，逐漸從“編”向“研”轉變，在做好基礎編研工作的同時，集中力量深度挖掘本單位檔案內容，并與不同學科、專題相融合，多出一些具有思想高度和研究價值的精品，把編研工作做出實效、做成精品。

（二）完善檔案信息資源開發利用制度。為使檔案信息資源利用開發更具合法性和有效性，應當進一步完善檔案開放和歷史檔案降解密的相關法規制度。一是要盡快出臺檔案開放相關辦法，明確檔案開放的責任主體、審核流程、開放依據等，使檔案開放工作更具權威性和科學性。二是要建立歷史檔案降解密工作常態機制，從國家層面自上而下統籌歷史檔案降解密工作進度、原則、要求、程序、各方職責等，將檔案降解密作為一項常態性工作堅持抓下去。

（三）加大檔案資源建設力度。加大檔案信息資源建設力度，既要豐富信息資源的數量，也要優化信息資源的結構。一方面，要繼續抓傳統檔案資源不放松，將應收盡收、應管盡管的各類檔案保存、管理好，保證傳統檔案信息資源不斷檔；另一方面，要積極探索數字檔案的管理模式，如通過各種業務系統形成的專業檔案，通過行政審批系統形成的行政執法檔案等，這些數字檔案資源大部分直接在電子環境下形成，要借助政府加快推進信息化的“東風”，探索新型數字檔案的收集、管理模式，將這部分檔案數據納入機關檔案資源建設中，保證新型門類檔案資源不流失。

（四）拓寬信息傳播渠道。拓寬政府機關檔案信息資源和編研產品的傳播渠道，一是要加強跨界融合，適時將有用的檔案信息通過報紙、廣播電視、互聯網平臺等推送、傳播出去，如中央檔案館與中央廣播電視總臺合作的《百集微紀錄：紅色檔案》，將館藏革命記憶通過平臺傳播出去。二是要發展微媒體，如微信公眾號、微博、微視頻號等，將檔案信息資源和檔案編研成果通過微媒體的途徑，以碎片化、新穎化的形式傳播給用戶，如“民航檔案工作”微信公眾號，通過發布一些民航歷史知識點、集中推送民航檔案編研成果等，起到了有效的宣傳檔案工作、加強民航行業文化建設的作用。