檔案法修訂背景下檔案工作制度的理性審視

摘 要：2021年，新修訂的《中華人民共和國檔案法》頒布實施，為新時代我國檔案工作制度中的諸多實踐問題提出了解決辦法。本文從檔案法修訂歷程切入，從理性審視的角度對檔案工作制度的發展和需要進一步完善問題進行分析，供參考。

關鍵詞：審視;制度;檔案;檔案法

截至目前，我國檔案法經歷了三次修訂，最近一次修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）于2020年6月通過，2021年1月實施，是為了滿足新時代經濟社會發展的需要，以推進國家檔案治理體系和治理能力現代化為目標而進行的一次全面的修訂，是檔案法治體系建設的一項具有里程碑意義的成果，也是我國檔案制度建設的重要進展，對推進新時代檔案工作必將產生重大而又深遠的影響。理性審視《檔案法》修訂背景下的檔案制度，對我們更好地把握《檔案法》及檔案制度的完善過程及特點，明確下一步推進檔案制度建設的基本方向，促進制度建設，具有重要意義。

1 我國檔案法及相關制度的發展歷程

按照時間線來看我國檔案法及相關制度至今的的發展狀況，可以發現有以下幾個階段。

1.1 《檔案法》的最初形成及對檔案制度的影響

1987年9月，在第六屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議上，通過了一項適用于我國當時經濟、政治和社會發展需要的檔案法。這在中國檔案法的發展上是一項具有建設性意義的重大舉措，它首次從法律層面為國家檔案治理體系建設提供了基本的思路。其開創性意義在如下幾個方面。

1.1.1 明確了檔案與檔案工作的法律地位以及相關的權利義務。起到了規定國家機關、社會組織和個人在檔案中的主體地位的作用，國家檔案的概念范圍也在此被規定，權利義務得到進一步明確，由此起到了協調治理國家機關、社會組織和個人在檔案方面相互關系的作用，為協調治理檔案部門與其他部門、檔案形成者、檔案利用者之間的關系提供了法律準繩。

1.1.2 創立了檔案工作的基本原則和內部組織系統。當時，《檔案法》為檔案行政管理部門、機關及企事業單位檔案室和各級各類檔案館等檔案工作機構的工作內容作出了具體的規定，同時還明確地劃分了檔案工作機構的性質、職責及體制，使得我國的檔案體系得以進一步明確和完善。

1.1.3 對檔案的“收、管、存、用”等流程業務作出了明確規定。同時還規定了檔案相關業務的法律責任，為檔案相關的行為提供了法律保障，使得檔案工作也實現了有法可依。

《檔案法》正式頒布施行后，社會對于檔案的重視程度大幅增強，全國上下各級政府均積極響應法律號召，加強了對檔案工作的領導，我國的檔案法規體系因而得到了進一步的完善。可以說，正是由于《檔案法》的頒布施行，為黨和國家檔案治理構建了“四梁八柱”，形成較為完善的檔案法治體系，相應的檔案制度建設有了歷史性的進步，形成了我國檔案制度的基本框架。

1.2 《檔案法》及檔案制度的逐步完善

為了適應我國經濟社會發展和變革的需要，國家先后兩次對《檔案法》進行了修改，使其進一步完善，加強了對檔案主體發生變化、檔案流向國外隱患的規范和防范措施，進一步完善了檔案制度。

1.2.1 《檔案法》的第一次修訂。1996年7月，全國人民代表大會常務委員會第二十次會議通過《關于修改<中華人民共和國檔案法>的決定》（以下簡稱《決定》），對《檔案法》進行了第一次修改。這次修改主要是針對三個方面的問題。

1.2.1.1 為了適應我國經濟社會不斷發展，解決新形勢下檔案工作及制度建設面臨的新問題，在修訂的《檔案法》中增加了關于國有企業在轉制過程中對于檔案轉讓和集體或個人出賣檔案的規定，尤其是明確而具體地規定了對檔案轉讓的限制。這一規定客觀上保障了國家的利益，對于有益于國家的重要檔案的歸屬轉讓做出了具體規定，起到了保護國家、集體和檔案所有者經濟利益的作用，有利于明確檔案的歸屬，保證檔案的安全。

1.2.1.2 強調了對檔案的利用，重點規定了檔案館在檔案開放中的職責，將檔案館的職責具體化，使之能夠更好地發揮自己的職能，為檔案的利用保護做出貢獻，進一步完善了檔案利用方面的制度。而簡化手續則體現了執政便民，符合時代發展下的簡政放權趨勢，為國計民生提供了便利。

1.2.1.3 檔案部門的行政管理職能得到加強，檔案行政部門具有行政處罰權。決定第二十四條規定新增對于相關的違法行為應“由縣級以上人民政府檔案行政管理部門、有關主管部門對直接負責的主管人員或者其他直接責任人員依法給予行政處分”。它起到了劃分檔案違規行為的責任歸屬，進一步明確檔案行政監督的主體及責任的作用，有利于檔案具體事項的管理，以及對于自身權利義務的認識與實現。

從修改內容看，這次修改是在經濟社會不斷發展的情況下做出的補充完善，起到了進一步規范市場主體和保障國家利益的作用，實質上是在社會主義市場經濟深入發展的條件下從法律層面對檔案治理體系和檔案制度的一次積極完善。

1.2.2 《檔案法》的第二次修訂。《檔案法》的第二次修訂是在2016年11月進行的，主要針對兩個方面問題進行具體完善。

1.2.2.1 取消了關于不屬于國家所有的對國家和社會具有保存價值或者應當保密的檔案的審批事項，這其中包括了出賣、轉讓集體所有權、個人所有權以及其他具有同等作用的檔案的審批事項，同時這次的檔案法還刪除了“向國家檔案館以外的任何單位或者個人出賣的，應當按照有關規定由縣級以上人民政府檔案行政管理部門批準”這一規定。這也改進了檔案監管制度，促進了檔案在社會上的合理流動和開發利用，有利于我國經濟社會的發展。

1.2.2.2 增加了嚴禁將檔案賣給、贈送給任何外國組織的規定。這一規定很好地保護了我國檔案的利益，有效地防止了屬于國家所有的檔案文件流失國外和被其他境外勢力所獲，對國家檔案的保護起到了進一步的促進作用，嚴格了有關的制度性規定。

1.3 《檔案法》的重大修改

《檔案法》的第三次修訂，是一次重大的修改，是對檔案治理體系和治理能力的重大發展和完善，也是檔案制度建設的重大進展。

1.3.1 明確檔案信息化建設的法律規定。新設第五大章節，即“檔案信息化建設”，將在檔案管理工作中涉及的關鍵問題及基礎性需求加以凸顯，體現了在網絡信息技術快速發展的大環境之下，檔案工作的重要轉型及快速發展趨勢。新檔案法所設立的這一章，較好地將當下的實際需求加以呈現，即：檔案信息化的構建，是檔案機構的工作核心。新《檔案法》明確規定了檔案信息化建設的責任主體、目標要求、推進方法、電子檔案的形成和管理及利用、數字檔案館建設、檔案數字資源共享等要求，為檔案管理機構及有關部門和單位推進檔案信息化建設，對電子檔案加以規范性管制，提供了法律依據，完善了相關的制度性規定。

1.3.2 進一步明確和嚴格化了檔案開放制度。如開放形式以及開放渠道的拓寬，開放主體的拓增與對未依照相關規定開放的責任追究等。換而言之即：“構成了一套完整的能夠推進檔案開放運用的體系安排”。此次修改充分體現了我國檔案立法事業在新時代的發展，迎合了社會公眾對檔案開放利用的期望度，并且能夠大力推進檔案行業的創新式的發展。

2 近期我國檔案工作制度發展的特點

2.1 檔案管理業務法律法規規定日趨完善

新《檔案法》完善了檔案收集和保管工作制度。收集規定日趨科學。主要體現在適用范圍和檔案材料的分類標準的明確。檔案收集范圍得到了擴大，從之前的主要接受職能機關的文件擴大到了將直接形成的對國家和社會具有保存價值的材料，也納入歸檔范圍;檔案的存放單位要依據《檔案法》的相關法律條文及有關業務規范，及時查缺補漏，積極整改完善管理制度，對相關檔案做到應收盡收，及時合理存放;由于新冠疫情的出現，疫情檔案占據檔案的一大部分，此次業務管理規定中增設了此前沒有的關于疫情突發事件檔案的保管規定，同時對檔案的存取、移交、變更等行為進行詳細記錄。還要求檔案館和相關機構必須按照規定保障檔案的安全，防控檔案泄漏風險，要求必須提供可以保存檔案的相關設備，以防止毀損滅失，并且要定時檢查相關的設施，還要制定應急預案，完善保證檔案安全的工作制度，將責任落實到各個具體的位置，防患于未然。新《檔案法》增加多項法條規定來規范館藏檔案的開放利用，第27條將檔案向社會開放時間由檔案形成之日起30年縮短為25年，這有利于促進檔案社會作用的發揮，也是這方面制度建設的新地發展。

2.2 檔案制度約束的范圍日趨拓展

伴隨著數據信息科技的遞進式發展，電子檔案資源體現出了高速率上漲的發展趨向。“檔案信息化建設”專章入法并且對其提出了一定的細致化要求，進一步規范了電子檔案管理法律法規，并且針對其細致化層面予以相應規范。規定各級政府、各個地方務必把檔案信息化建設納入經濟社會發展規劃，加大推進力度。與此同時，還需保證各層級的檔案機構部門，可以對數字化檔案加以安全性地保留以及高效應用。依照相關法律法規規范所應用的電子檔案，應當具備可靠的來源渠道，納入相應的檔案信息管理應用體系，促使電子檔案能夠當作電子式的重要憑證。由技術層面以及規范層面出發，對電子檔案的安全性存儲及高效性應用，都作出了明確的規定。這些，都明顯拓展了檔案制度約束和規范的范圍。

2.3 檔案工作制度約束力日趨加強

依照檔案義務與權利相統一的原則，新檔案法規定：一切國家機關、武裝力量、政黨、團體、企業事業單位和公民都有保護檔案的義務，并且享有依照國家法律利用檔案的權利。最初的檔案法，僅僅是針對檔案維護的基礎性義務加以著重強調。而新檔案法則是自中華人民共和國成立始，對于居民檔案應用權利最為明確以及直接的法律規定，呈現出檔案行業以及法律體系治理的深度進步。為了確保檔案應用基礎性權利的實施，同時需在檔案法配套體系內深度優化一系列制度。例如：檔案服務監管制度與檔案鑒定制度等，由此明確檔案應用權利的范疇。除此之外，新檔案法第28條對于檔案目錄公示的形式加以確立，新添了相應的基礎性權利以及義務，即：相關單位組織與個體向檔案主管部門投訴的基礎性權利，與檔案館依照法律規定開放檔案的基礎性義務。第34條在新添規定館藏檔案開發應用的形式以及目標的前提之下，同樣直觀地呈現檔案針對大眾加以服務的指向性基礎要求。與此同時，對于檔案的開放審核體系加以明確性與嚴格性規范，明確相應的審核責任，經檔案館聯合移交單位以及檔案構成單位一同擔負相應責任。除此之外，對于開放主體施以一定程度的拓增，對于開放途徑以及開放形式施以一定程度的拓寬，并且對于未依照法律規定開放行為主體的責任施以一定程度的確立。這些，都增強了檔案制度對實際檔案管理工作的約束力，有利于檔案法律法規的貫徹執行。

3 現行檔案工作制度需完善的幾個重要方面

3.1 檔案開放的審核體系需進一步完善

檔案開放審核制度仍舊需進一步優化。館藏檔案的開放審核工作，牽扯到多個相關部門的協調合作。應制定較為完整的運作體系，由此促使相應的工作得以有序且持續性地發展下去。除此之外，因館藏檔案的數據化信息內容具備著一定的豐富性，時長跨度較大，并且其所構成背景的差異性，各個歷史階段中所蘊含著的檔案皆具備著較為獨特的政治屬性要素以及時代發展特性因素，從而促使檔案開放審核標準具備著多元化特性，因此需深度探究制定各個項目的檔案開放審核標準規范，促使各相關部門所實施的工作有章可循。在深度推動全面依法治國的歷史進程中，鑒于檔案工作的數字式轉型，以及地方檔案機構變革，我國的檔案開放制度依舊有待深層次地探究以及優化。

3.2 應破解集中統一管理檔案原則實施難的問題

集中統一管理檔案是《檔案法》始終堅持的一項重要法律規定，也是我們國家長期堅持的檔案工作的重要原則。但據了解，這一規定和原則在實際工作中落實和執行的并不理想，有相當一些部門和單位的檔案分散管理，分散于單位內部各部門、各有關業務人員個人手中，給國家和單位檔案的收集、立卷歸檔、保管和利用造成很大的困難，直接影響黨和國家檔案的齊全完整、真實準確和安全保管，影響國家檔案資源的積累，給黨和國家以及人民利益造成不可估量的損失。如過去一個時期，全國范圍內大量電子檔案的非正常流失。

3.3 電子檔案安全維護難問題仍未得到解決

電子檔案憑借電子文件新型的載體方式，具備著一定的可變性，同樣較易被克隆甚至是改變，確認其完整準確的成本更高。電子檔案管理平臺的數據化信息安全問題核心，即在于確保相應的四大性能得以平穩發展，即：保密性能以及真實性能，可應用性能以及完整性能。因自身的安全性能不穩定或者互聯網絡攻擊，電子檔案或許遭遇互聯網絡安全風險等人為的操控損壞，致使數據信息被盜竊，甚至數據信息被修改等。電子檔案管理平臺，同樣可能因硬件損壞以及人為操作，導致電子檔案的數據信息遭受損害。不管是安全保護技術的片面性，或者是管理體系所存有的片面性，皆能夠添增電子檔案管理平臺及電子檔案的安全風險。針對這些情況，應優化相關的法律法規、業務規范及其落實，為確保電子檔案安全提供法律和制度保障。

從《檔案法》的發展歷程看，三次修訂都是進一步完善檔案工作制度，滿足不同時期經濟社會和檔案事業發展需要的重大舉措。未來，我們應當認真貫徹落實新《檔案法》在檔案工作制度安排方面的新規定、新要求，維護檔案工作的正常秩序，促進檔案事業發展，同時深入研究如何進一步細化《檔案法》的法律規定，更好地規范和約束檔案工作，更為有效地推動檔案制度建設，為推進我國檔案治理體系和治理能力現代化，做出新的貢獻。

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作者簡介：張祺，黑龍江大學信息管理學院，研究生，研究方向：檔案學理論與基礎。