當前我國糧食支持政策改革研究

普蓂喆,鐘 鈺

(中國農業科學院農業經濟與發展研究所，北京 100081)

糧食事關國運民生，黨和國家始終將糧食安全放在重要戰略地位，居安思危牢牢把握住糧食安全主動權。2020年我國糧食生產喜獲“十七連豐”的歷史性傲人成績，打破了傳統“兩豐兩歉一平”的豐歉交替波動規律。2020年糧食產量13390億斤，較2004年增長42.61%，連續六年穩站1.3萬億斤以上，糧食人均占有量474公斤，遠高于400公斤的國際糧食安全標準線，實現了“中國人的飯碗牢牢端在自己的手中”。“十七連豐”既是中國糧食生產史上的創紀錄成績，也是世界糧食生產史上不曾達到的高度。回顧世界糧食發展歷史，除中國外，僅美國在1975—1979年達到“五連增”、印度在1996—2001年實現“六連豐”。尤其是在當前資源約束趨緊、國內外多重風險疊加的背景下，“十七連豐”實屬來之不易，背后離不開科技支撐、投入保障、機制協同的作用，更離不開我國全方位的糧食政策支持體系。2004年取消農業稅以來，中央逐步加大了對糧食生產的支持力度，基本形成了穩定糧食生產能力、促進農業可持續發展的政策框架體系，為實現國家糧食安全發揮了重要作用。但不可否認，當前我國糧食支持體系還存在一些問題，需要不斷調整完善。一方面要向內審視，改進現行糧食支持政策在制度設計、落地過程、執行效果等層面存在的問題和困難，以進一步聚焦我國糧食改革的落點和重點；另一方面要向外借鑒，尤其是在糧食支持政策方面借鑒其他國家的歷史經驗，同時結合國際貿易規則的約束，推進糧食支持政策體系向市場化、規范化、高效化、高質量方向調整改革。

一、我國已建立起多維立體的糧食支持政策

糧食支持政策并不是靜態的、單一的，我國糧食支持政策經過多年的改革調整，逐步形成了多維立體、特點鮮明的政策體系。現行的糧食支持政策體系主要采用四類手段多方位確保“端牢中國飯碗”，包括以最低收購價政策為代表的糧食價格支持政策兜底糧食價格、產糧大縣獎勵政策促進地方政府抓糧積極性、耕地地力保護補貼提高農民種糧積極性，以及高標準農田建設保證農田生產載體的可持續利用。

圖1 我國現行的糧食支持政策體系

(一)市場支持：最低收購價政策

從糧食保供看，我國實行的糧食支持保護政策是成功的、行之有效的(1)賀偉、朱善利：《我國糧食托市收購政策研究》，《中國軟科學》2011年第9期。，其中最為直接的一個措施就是最低收購價政策。2004年先后在早秈稻和中晚稻上實施最低收購價政策，2006年出臺小麥的最低收購價政策。2007—2009年間，國家先后對東北地區的玉米、大豆實施了臨時收儲政策。后來又相繼實施了大豆目標價格政策、市場化收購加定額補貼的新機制。目前只有稻谷和小麥維持最低收購價政策，同時也確定了“穩框架，增彈性”的調整思路。2020年以后，為保護農民種糧積極性，同時適應世界貿易組織規則變化，最低收購價政策進行了較大調整。對稻谷和小麥限定收購總量，并分兩個批次下達。稻谷限定的收購總量為5000萬噸，其中秈稻2000萬噸、粳稻3000萬噸；小麥限定的收購總量為3700萬噸。稻谷收購量約占稻谷主產區產量的33%，小麥收購量約占小麥主產區產量的35%。

假定未來稻谷、小麥的產值基本維持不變，上調或者下調最低收購價格，會影響政策收購數量。以早秈稻和中晚稻的平均價格計，如果最低收購價每斤依次提高1分、2分、3分，秈稻限量收購的數量分別需要減少16萬噸、32萬噸和47萬噸；如果依次降低1分、2分、3分，秈稻限量收購的數量需要增加16萬噸、33萬噸和50萬噸。如果粳稻最低收購價格每斤依次提高1分、2分、3分，其限量收購的數量分別需要減少23萬噸、45萬噸和68萬噸；如果依次降低1分、2分、3分，限量收購的數量分別需要增加23萬噸、47萬噸和71萬噸。如果小麥的最低收購價每斤依次提高1分、2分、3分，其限量收購的數量分別需要減少33萬噸、65萬噸和97萬噸；如果依次降低1分、2分、3分，限量收購的數量分別需要增加33萬噸、67萬噸和102萬噸。

表1 稻谷最低收購價格限量收購空間估算

(二)基礎設施：高標準農田建設

農田是糧食生產的基本載體，加快推進高標準農田建設，可以增強糧食生產抵御自然風險的能力，有力確保糧食穩產保供。國家在1988年設立的土地開發建設基金是高標準農田建設雛形。2004年中央一號文件首次提出“高標準基本農田”的概念，指出“支持農業土地開發，建設高標準基本農田”。此后每年的一號文件都對高標準農田建設提出具體要求。2013年3月16日，國務院批復通過《國家農業綜合開發高標準農田建設規劃(2011—2020)》。高標準農田建設以糧食主產區和全國800個產糧大縣為建設重點，按照糧食主產區占70%、非糧食主產區占30%的比重，糧食主產區建設任務2.8億畝，非糧食主產區1.2億畝。截至2018年底，全國建設高標準農田6.4億畝，2019年度新增高標準農田8150萬畝(2)《農業農村部辦公廳關于2019年高標準農田建設綜合評價結果的通報》，http://www.ntjss.moa.gov.cn/tzgg/202005/t20200526_6345196.htm。，2020年度新增8391萬畝(3)《農業農村部辦公廳關于2020年高標準農田建設綜合評價結果的通報》，http://www.moa.gov.cn/ztzl/gdzlbhyjs/gbzntjs/202106/t20210625_6370327.htm。，均超額完成年度目標。截至2020年底，我國完成8億畝高標準農田建設任務，到2022年將完成10億畝高標準農田建設，可以確保1萬億斤糧食產能。在一些糧食主產省，也探索了具有地方特色的高標準農田建設模式。2017年，江西啟動新一輪高標準農田建設，探索出一套卓有成效的“江西方案”，概括起來為“五個一”模式，即：形成全省“一盤棋”統籌、堅持規劃“一張藍圖”、“一把標尺”嚴把關、“一套制度”治理、實現高效利用“一個目標”。

(三)促進可持續發展：耕地地力提升

為穩定耕地質量、提升土壤肥力、確保耕地資源永續利用，國家從多個方面開展耕地地力保護，持續發放耕地地力保護補貼。2016年將過去糧食直補、農資綜合補貼和良種補貼合并為農業支持保護補貼，除一部分用于糧食適度規模經營外，其余調整為支持耕地地力保護。耕地地力保護補貼旨在鼓勵農民采取秸稈還田、深松整地、施用有機肥等措施主動保護耕地地力，提高農業資源生態保護意識(4)彭炎輝：《耕地地力保護補貼政策的效果評價及改進建議》，《中州學刊》2017年第12期。。2020年中央下撥耕地地力補貼資金1204.85億元(5)《對十三屆全國人大三次會議第8221號建議的答復》，http://www.moa.gov.cn/govpublic/ntjsgls/202009/t20200925_6353302.htm。，2021年下撥資金1205億元(6)《對十三屆全國人大四次會議第6148號建議的答復》，http://www.moa.gov.cn/govpublic/FZJHS/202107/t20210713_6371681.htm。。

(四)調動地方積極性：產糧大縣獎勵

為調動地方政府抓糧積極性，出臺并不斷加大產糧大縣獎勵力度。2005年中央財政出臺了產糧(油)大縣常規獎勵資金。后來對糧食產量或商品量分別位于全國前100位的大縣，出臺超級產糧(油)大縣獎勵資金。資金用途方面，2008年以前存量獎勵資金，可作為財力性轉移支付，由縣級財政統籌使用；2008年以后新增的獎勵資金全部用于促進糧油安全的開支。獎勵初始資金規模為55億元，此后每年持續快速增加，到2009年達到175億元，獎勵覆蓋1000多個縣(7)《增加產糧大縣獎勵》，http://www.moa.gov.cn/ztzl/2010qnhn/201003/t20100308_1442364.htm。。2011年獎勵資金超過200億元，達到225億元(8)《中央財政今年安排225億元獎勵產糧大縣》，https://finance.qq.com/a/20110407/002734.htm。，次年提高到280億元(9)《惠農政策:含金量越來越高》，《農村農業農民》，2013年第4期。；2019年資金規模達到449.56億元，2005—2019年間累計安排資金達4483.7億元(10)《對十三屆全國人大二次會議第4073號建議的答復》，http://www.moa.gov.cn/gk/tzgg_1/tz/201909/t20190918_6328245.htm。；2020年進一步增加到466.7億元，比2019年增加 3.81%。除了產糧大縣獎勵以外，中央通過減免主產區糧食風險基金地方配套，持續減輕主產區財政負擔。2009—2010年，中央逐步取消主產區糧食風險基金地方配套58億元，2011年新增并下撥糧食風險基金預算40億元(11)《中央財政取消糧食主產區糧食風險基金地方配套》，www.gov.cn/gzdt/2011-03/18/content_1827398.htm。。三年內，中央政府全部取消了糧食主產區糧食風險基金地方配套，未來全部承擔主產區糧食風險基金249億元，每年減輕主產區財政負擔98億元。從政策效果上看，產糧大縣獎勵成為很多糧食主產區財政收入的重要來源，在很大程度上緩解了地方財政負擔，加上獎勵資金使用的專用性，強化了主產區糧食生產投入，直接且有效促進了糧食生產(12)曾明：《財政轉移支付的激勵效應：地方政府為什么支持糧食生產？——基于糧食主產區JS縣的調研》，《南京農業大學學報(社會科學版)》2015年第15期；費佐蘭、王有國、郭翔宇：《產糧大縣獎勵政策實施的效果評價——以黑龍江省為例》，《農村經濟》2016年第5期。。

二、國內糧食支持政策存在的問題與挑戰

我國糧食生產能力連續六年穩定在1.3萬億斤以上，但糧食供給增長相對于需求增長是緩慢的，而且需求的剛性增長在工業化、城鎮化結束之前不會停止。因此，我們要保持和不斷提升糧食生產的好形勢，必須破除當前糧食支持政策存在的一些深層次矛盾和問題。

(一)從支持效果看，補貼有轉化成地租的傾向

國內外大量研究表明，農業補貼是推動土地租金上漲的重要原因，且“脫鉤”類補貼資本化為地租的程度更高。根據馬克思絕對地租理論，農業補貼是“土地所有權在經濟形式上的實現”，是一種特殊的地租表現形式。與農業生產掛鉤的補貼，會構成農業絕對地租的來源。西方經濟學家也注意到，很多農業政策最終都會在一定程度上資本化為農地價值，變相為土地所有者所分享。由圖2可以明顯看出，我國糧食支持強度和土地成本在總體上有較為一致的上升趨勢。特別需要注意的是，糧食支持強度在宏觀調控下偶有下降年份，但土地成本的上漲趨勢鮮有逆轉，如在2004—2006年糧食支持強度連續兩年下降的情況下，土地成本還是在上漲，僅在2015年糧食支持強度下降幅度較大時，2016年的土地成本才有略微下降，但2017年又快速恢復上漲。

圖2 土地成本與糧食支持強度關系

(二)從支持環節看，側重前端生產保障

我國糧食支持政策長期以增產為導向，側重糧食前端生產保障，旨在保障糧食產量。糧食生產支持政策主要包括耕地地力補貼、生產者補貼、農機具購置補貼、水稻和小麥病蟲害防治補助等。2018年我國在糧食生產端的財政支持為3760.8億元，占到可測算的糧食支持總額的68.7%，在糧食產業鏈所有環節中占比最高。在長期以增產為導向的政策支持下，出現了市場扭曲、庫存積壓、資源環境緊張等問題，不利于糧食的長效發展。相比之下，美國并不以單獨環節作為政策支持核心，而是以全方位保護生產者收益為目標，注重建設使生產者免于自然災害、市場風險等沖擊的“收入安全網”；在政策手段上以市場化改革為導向。市場化的支持效果利于國內國際“兩個市場”的有序循環，貼近市場規律又多環節為糧食“保駕護航”。

表2 我國現行糧食支持環節及補貼金額

(三)從支持標準看，政策強度高于部分發達國家

雖然近年來我國糧食政策支持強度有所下降，但總體仍呈上升趨勢。在城鄉二元結構以及過去“以農養工”的發展方針下，很長一段時間糧食政策支持屬于負向支持。2006年后糧食政策支持強度持續加強，稻谷、小麥、玉米分別在2013、2014、2015年達到最高值289.1元/噸、173.8元/噸、406.4元/噸。隨著政策效應不斷累積和放大，出現了糧食國內外價格倒掛、收儲規模過大、庫存積壓嚴重、財政負擔加重、加工流通企業經營困難等問題。2014年以來，我國啟動了糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度改革，隨后三大谷物的政策支持強度有所下降，但絕對值依舊處于全球高位。2014—2017年美國玉米年均政策支持強度折算成人民幣(下同)為40.36元/噸，支持強度遠低于中國，且基本無波動。同屬玉米產出大國的巴西政策支持強度更低，2016年僅為4.32元/噸，小麥也表現出類似的情況，2014年以后我國小麥政策支持強度都在140元/噸以上，美國在86.0～113.0元/噸，歐盟在100～130元/噸，加拿大維持在0.12～3.35元/噸的較低水平。總體來看，我國糧食生產的政策依賴性還較高。

圖3 中國和美國糧食政策支持強度(元/噸)

(四)從支持對象看，調動地方積極性減弱

中央對糧食安全的要求是一貫的，但部分地方積極性明顯不足導致糧食種植面積和糧食產量的下滑。1998年我國開始糧食流通體制改革，逐步放開糧食購銷環節，向市場化推進。在此背景下，國家根據各省區資源稟賦將31個省區劃分為糧食主產區、糧食產銷平衡區和糧食主銷區三類，并對三類糧食區域作出不同的功能定位以及差異化的糧食生產要求。在國家的政策支持和具體要求下，部分糧食主產區種植面積和產量總體在上升，2003—2019年黑龍江和內蒙古兩省區的糧食種植面積增加超60%，加之糧食單產提高，黑龍江糧食產量增加近2倍，內蒙古糧食產量也增加約1.7倍;其他主產省份產量也有不同程度上升，只有四川糧食種植面積出現輕微下降。而糧食產銷平衡區和糧食主銷區的糧食生產狀況不容樂觀，11個產銷平衡區中的6個省區糧食種植面積出現下降。因得益于糧食單產提高，糧食產量下滑的省區為3個，低于糧食種植面積下降的省區數量。但糧食主銷區除天津以外的所有省份糧食種植面積和產量都在下降，其中北京下滑程度最為嚴重，種植面積下降67.1%，糧食產量下降50.4%。區域糧食自給率狀況值得警惕，據估算，2003年11個糧食產銷平衡省份自給率平均為90.4%，到2018年，除新疆和寧夏繼續保持高水平自給外，其余9個省份降到58.5%，4個主銷區(不含京津滬)自給率從66.4%下降到22.4%。

三、糧食支持的國際經驗

縱觀主要國家和地區的糧食支持政策演變可以發現，美國、歐盟、日本等的糧食支持政策總體遵循著市場化導向的改革路徑，從以價格干預為政策主體逐漸過渡到以脫鉤補貼和農業保險政策為主導，特別是綠箱手段普遍增多，黃箱側重重點品種與重點環節。究其原因，主要是受兩方面的因素影響：一方面，價格支持政策的運行過程常伴隨一系列弊端，政策實際效果往往與設計目標逐漸偏離甚至相悖，并且長期實施下不可避免地會帶來糧食過剩、財政負擔過重、價格機制扭曲等問題。當支持政策體系發展到一定程度，削減價格支持、實行市場化調整改革便成為許多國家的必然選擇。另一方面，1993年世貿組織烏拉圭回合談判簽署的《農業協定》，以建立“公平、市場化的農產品貿易體系”為目標，著力遏制各成員國內過度的農業支持和保護，減少扭曲農產品貿易和市場的政策。可見，《農業協定》在各國糧食支持政策市場化改革進程中也發揮了重要的推動作用。

(一)進一步發揮市場機制的作用

糧食支持政策的市場化方向調整，主要表現為以黃箱支持為代表的扭曲性干預強度降低。由于WTO《農業協定》設定了各成員國黃箱支持總額(AMS)的年度上限，評估農業支持政策能否符合和遵循《農業協定》及《補貼和反補貼措施協定》的規定，成為各國調整和改革糧食支持政策的重要依據。由表3展示的1995—2016年部分國家AMS支持情況可以看出，總體上，發達國家和地區的AMS支持總額都呈現下降或穩定狀態，支持強度較上世紀末明顯下降。其中，美國政策支持強度從2000年的14.17%下降到2016年的4.90%，歐盟、日本分別從1995年的21.28%、29.96%下降到2016年的2.98%和9.10%。

表3 1995—2016年部分國家和地區的AMS支持情況及政策支持強度

(二)“黃轉綠”成為糧食支持新常態

通過WTO成員國通報的國內支持情況可以發現，幾乎所有成員國都報告了綠箱措施(13)綠箱政策是指對生產者不提供價格支持，不需要作出減讓承諾的農業支持政策，其對農產品貿易和市場價格的扭曲很小。。如圖4所示，從數量上看，綠箱政策支持數量呈現逐年上升態勢。與2000年相比，2016年6國的綠箱政策支持額度增加了247%。據不完全統計(14)2016年數據來自IATRC(2020)報告“Taking Stock and Looking Forward on Domestic Support under the WTO Agreement on Agriculture”。，1995年各成員國實行的綠箱支持總額僅為1293億美元，而2016年已通報的成員國共完成了4478億美元的綠箱支持，是1995年的3.46倍，占世界農業產值之比也從1995年的8.2%上升到2016年的12%。《農業協定》簽署以來，發達國家和地區的綠箱支持占糧食支持總額比例呈持續增加的趨勢，尤其是美國、歐盟綠箱政策所占比例顯著增長。其中，歐盟綠箱政策所占比例從2000年的24.28%上升到2019年的86.37%，美國綠箱政策所占比例從2000年的65.66%上升到2018年的83.77%。

進一步探究綠箱措施的內部構成，各成員國既有共性也有差異。各國綠箱政策的支持結構具有以下兩個共同點：一是與生產脫鉤的直接支付比例增多。2016年已通報的成員國作為綠箱支持豁免的直接支付金額達到1676億美元，占綠箱政策支持總量的37.5%，而1995年這一比例則在30%以下。這意味著越來越多的國家開始利用綠箱政策的直接支付對農業生產者進行補貼。二是環境保護越來越受到各國重視。近年來，生物安全、生物多樣性、氣候變暖、水土資源等農業環境問題成為各國政府普遍重視的問題。大多國家選擇將對環境的支持政策設計成綠箱，從而加大了環境項目的支出比例。其中，2018年美國環境項目占綠箱支持總額的3.42%，2019年歐盟環境項目占比為12.03%，2018年日本環境項目占比為19.54%。此外，不同國家的綠箱政策結構也呈現出各自的差異特征。美國將營養計劃通報為綠箱政策，約占整個綠箱政策的3/4；歐盟則幾乎一半的綠箱政策都是以脫鉤補貼形式提供；日本約40%為基礎設施服務，除此之外與環境有關的政策所占比例也較高。總體來看，各國農業支持政策都在朝綠箱方向調整，將黃箱措施靈活調整為不會對生產產生干預的綠箱措施，一些國家提供了有益的實踐經驗和改革思路。

圖4 部分國家和地區的綠箱支持情況

(三)黃箱支持聚焦保重點、兜底線

由于各成員國需遵守黃箱支持AMS的限制承諾，因此各國黃箱支持政策絕大部分集中在玉米、大米、大豆、小麥等少數重點糧食品種上。但由于各國貿易優勢和品種競爭力差異，黃箱支持的側重點也有所不同。以2016年為例，美國對玉米的支持遠高于其他國家，支持金額達到23.45億美元；美國第二大支持品種為大豆，2018年的支持金額達84.97億美元。印度黃箱支持主要集中于大米，2020年印度對大米的支持金額達到63.18億美元。日本的黃箱政策主要應用于糖和奶制品。歐盟主要對普通小麥進行價格支持(MPS)，2019年其普通小麥的黃箱支持金額為21.27億美元。

黃箱措施除了集中在少數重點品種外，其應用手段也更加多元。常見的傳統黃箱手段以MPS為主，但隨著糧食政策向市場化不斷調整，價格支持規模不斷削減，黃箱手段也逐漸向保險補貼等形式轉移。以美國為例，自1996年取消主要糧食作物的MPS政策后，對糧食的黃箱支持主要由農作物保險和商品貸款利息補貼構成。根據美國向WTO通報的2018年國內支持數據，其對玉米的黃箱支持總額為21.32億美元，其中市場促進計劃(MFP)(15)市場促進計劃(MFP)：是為受到國外不合理的報復性關稅而導致商品貿易中斷的生產者提供直接支付。以2019年為例，其援助依據是單個縣的支付率乘以農場2019年符合MFP條件作物的總種植面積。每英畝的支付與2019年種植作物種類無關。生產者符合支付條件的種植面積不能超過2018年的種植面積。縣支付率從每英畝15美元到150美元不等，具體取決于該縣受到不合理貿易報復的影響程度。此外，生產者必須在 2019年8月1日之前種植才有資格獲得MFP支付。支出為1.36億美元，約占6%，農作物保險費補貼支出為19.79億美元，約占93%，商品貸款利息補貼支出為0.17億美元，占比1%；對大豆的支持總額為84.97億美元，其中MFP支出70.66億美元，農作物保險費補貼支出14.21億美元，商品貸款利息補貼支出為0.10億美元；小麥支持總額為8.76億美元，其中MFP支出2.38億美元，農作物保險費補貼支出6.36億美元，商品貸款利息補貼支出0.02億美元；大米支持總額為0.59億美元，其中商品貸款利息補貼支出0.021億美元，剩余為農作物保險費補貼。除此之外，美國還會通過價格損失保障(PLC)等非特定品種的基礎性黃箱政策對農業生產者提供支持。

(四)支持政策的規范化和連續性

美國糧食收儲政策主要經歷了四個階段，其糧食支持政策也隨之進行了不斷的改革和完善。20世紀30年代，羅斯福政府強調政府干預作用，在農業領域通過營銷援助貸款(MAL)收儲糧食，同時給予生產者價格支持。隨著價格支持的持續和農產品出口的萎縮，糧食產量和儲備開始過剩，為解決高庫存問題，政府開始有意識地壓縮干預性收購。20世紀70年代開始以目標價格差額補貼為主要手段進行價格支持，同時將收儲職能讓位給農場。20世紀80年代，在冷戰這一特殊時期，美國建立了以糧食安全為目的的國家戰略儲備；迫于財政壓力，取消了目標價格補貼政策。1985年對農場實行的營銷援助貸款(或稱無追索權貸款)進行了重大修訂，調整后的營銷援助貸款成為這一時期糧食生產的主要支持方式，取消了抵押農產品環節和收儲功能，至此“托市”收儲萎縮。目前美國不再設有政府糧食官方收儲，民間儲備占據主導；糧食支持手段上，不再設有類似于最低收購價性質的收儲支持政策，而是以收入補貼為主線，只是進行部分支付方式的調整。當前實施的損失保障計劃(PLC)、農業風險保障計劃(ARC)，包括調整后的營銷援助貸款(MAL)，從本質來看都從屬于目標價格補貼政策的范疇。

歐盟的糧食支持政策演變也大體分為四個時期。“二戰”后，歐洲各國農業產能不足，1962年歐共體出臺了以價格干預機制為核心的共同農業政策。在強有力的政策支持下，歐共體糧食產量迅速提高，糧食干預性收購不斷增加，20世紀70年代歐共體迎來糧食過剩時期。隨后歐共體通過實施生產限制和出口補貼進行干預。20世紀90年代美歐農產品貿易摩擦時期，迫于財政預算和烏拉圭回合農業談判的雙重壓力，1992年全面改革共同農業政策，縮減了價格支持幅度和干預收購規模，改用直接支付補貼農民收入；儲備部分也調整為公共干預和私人儲備支持。目前歐盟的糧食多元儲備結構形成，糧食支持政策以脫鉤補貼為主線，只有普通小麥少數糧食品種仍存在價格干預。

日本自20世紀40年代開始對稻谷實行低價壟斷性收購，到20世紀60年代改變稻谷定價方式、提高稻谷定價，其糧食產量和儲備情況也從短缺逐漸過渡到過剩狀態。為解決稻谷過剩問題，日本一方面開始維持稻谷收購價基本不變，另一方面通過補貼調減種植面積去庫存。為應對WTO農產品貿易談判，1994 年日本對稻谷收儲政策進行了市場化改革，收縮了政府收購和支持范圍，放開了大米自由流通，控制了稻谷種植面積，并對稻米生產者進行直接補貼。目前日本政府基本退出稻谷管理，官方不再有過去的干預性收購，僅持有和管理應對突發事件的戰略儲備，農產品銷售和流通環節不斷改善。

1965年印度開始實行最低收購價政策保護糧食生產者，該政策一直沿用至今。隨著價格支持政策的持續以及農業生產力的提高，到20世紀80年印度也出現了糧食庫存過剩問題。政府主要通過改善糧食儲備條件以及儲備公私合營的方式來緩解壓力。但目前來看，政府糧食庫存仍然處于超標狀態，這也說明作為人口大國，糧食安全仍是印度關注的重點。

四、深化農產品市場化改革的方向和路徑

經過長期探索和發展，我國已經建立起了一套適合本國國情、行之有效的糧食支持政策體系，有效促進了糧食產量提升，確保了國家糧食安全。但目前政策的邊際支持效果在減弱，國內外挑戰在增加，亟待進一步調整完善支持政策，釋放支持潛力。從國際經驗可以看出，各國支持政策并非一蹴而就，也經歷過多次改革完善，其調整方向和一些具體措施可以為我國所借鑒。必須認識到，現階段我國糧食支持政策的調整是在糧食生產高位穩定基礎上的進一步優化，因而不能像過去那樣采用籠統的支持政策，而須進行精細化設計，以適應不同品種的特征及其國內外市場的變化。同時，由于國情不同，我國農業支持政策的調整與改革不能只是簡單照搬國際經驗，而要緊密結合中國農業生產實際和產成品的國際競爭力，充分了解和把握未來全球農業發展趨勢、主要國家的支持政策方向和國際政治、經濟環境的變化，綜合施策。

(一)分品種穩妥推進糧食支持政策改革

分品種施策是近年來國內糧食支持政策調整的一大特征。國際經驗也表明，各國的支持政策在不同品種之間有所側重和區分。區分品種、精細化設計支持政策，不僅可以充分體現不同糧食品種本身生長特征、消費習慣、需求變化及市場環境的差異，而且有利于提高政策支持效率、提升支持精準度、減輕資源環境壓力。根據“確保谷物基本自給，口糧絕對安全”的基本要求，可以按消費用途劃分為口糧、飼料糧和其他糧食品種三類，分類設計支持政策細節。對于稻谷和小麥兩大口糧，應在確保最低收購價政策基本框架的基礎上，通過調整收購品種、收購數量、收購區域等啟動條件，減少市場干預，同時引入其他支持手段確保地方政府和農業生產者等的種糧積極性。以玉米為主的飼料糧，應基本按照市場定價進行流通，進一步優化生產者補貼的發放方式，確保生產者和經營者均從中獲益，同時增加其他支持手段。其他糧食品種要盡可能采取市場化支持方式，確保與市場有效銜接。此外，在分品種支持的基礎上，還要實施一般性、基礎性的支持體系，通過糧食保險、建設基礎設施等手段，增強生產者抵抗自然災害、市場風險等沖擊的能力，構筑糧食安全網。

(二)分階段穩妥推進糧食支持政策改革

糧食支持政策調整有一定規律，要根據自身糧食生產能力、市場環境乃至經濟社會發展實際來調整。若調整不及時會導致支持效果減弱、供給側結構性矛盾加深、財政負擔加重，但調整過快過急會打擊種糧積極性、動搖糧食安全根基。所以不同發展階段對應的糧食支持政策不同，即使在同一階段，也要給支持政策調整留下余地。從支持政策演變的大方向來看，過去我國糧食生產能力弱、農民收入水平低，通過強干預的支持手段，能夠有效提升生產能力、改善農民收入狀況。隨著生產能力提升、供需關系扭轉，要從過去的數量支持轉化為結構優化，與市場聯動對接，更多通過脫鉤補貼等直接支付手段以避免個別糧食品種的盲目性擴張，減少扭曲。未來隨著消費升級、資源環境壓力加大，要進一步聚焦到品質提升、綠色生產上來(16)彭炎輝：《耕地地力保護補貼政策的效果評價及改進建議》，《中州學刊》2017年第12期。，通過耕地深松、秸稈還田、綠色農業技術推廣，推進生產方式綠色變革，著力提升我國糧食可持續發展能力。還應該注意到，當前發展階段面臨的各種風險增加，自然災害頻發、國際環境日益復雜，要求在支持政策調整的大趨勢中納入小的回旋政策。這意味著，不能簡單地以某一單一政策或完全市場化的政策，替換過去支持效果強、但有一定市場扭曲的支持手段，而應該保留基本的干預框架，以備不時之需，同時增加其他多樣化的基礎性支持手段，適應調整的大趨勢，從而建立起立體多樣、進退靈活的支持體系(17)普蓂喆、鄭風田：《中國糧食支持政策該向何處去?——來自商品儲備模型量化政策評估的證據》，《中國人口·資源與環境》2020年第3期。，盡可能以相對不變的支持體系應對萬變的市場環境，力求以最大的支持效果，在任何時候都能確保糧食絕對安全。

(三)分手段穩妥推進糧食支持政策改革

在多樣化的支持手段下，要明確現階段各類支持手段的歸箱劃分，將《農業協定》和《補貼和反補貼措施協定》作為重要依據，有針對性地調整支持措施。總體上，繼續推進糧食支持政策整體向綠箱措施和藍箱措施調整，必要的黃箱政策框架應聚焦重點糧食品種。以最低收購價為代表的黃箱政策，要在允許的范圍保留支持框架并探索充分發揮其市場調控能力的措施，不能簡單取消。對于生產者補貼政策，可以通過固定基數面積的方式，納入到藍箱政策范圍內，同時探索各類有助于提升生產可持續能力的脫鉤補貼形式。各類農業保險雖然不是黃箱政策，但要研究世界貿易組織相關規定和糾紛案例，從保險條款細節設計上規避可能的歸箱爭議。除了現行政策的調整外，要持續新增多樣化的綠箱政策。將新的補貼手段與生產技術模式打包，與新型經營體系相對接。設立專門補貼用于綠色高效生產技術、良種良法等先進生產技術，設立規模經營主體、社會化服務主體等專屬補貼項目，這一方面有利于規避黃箱約束，另一方面也可以有效地促進糧食生產技術的升級和生產效率的提高。

(四)分層次穩妥推進糧食支持政策改革

根據政策作用主體不同，分層次優化糧食支持手段。支持政策作用的最小主體是糧食種植戶。在穩定現有耕地地力保護補貼、最低收購價、生產者補貼等支持補貼存量的基礎上，逐漸增加收入保險、完全成本保險等收入補貼手段，穩住種植農戶的種糧積極性。以規模經營為特征的新型種糧主體，包括種糧大戶、家庭農場、合作社、生產服務型組織等(18)冷博峰、李谷成、馮中朝：《從不種地農民也能領取農業補貼談起——兼論農業“三項補貼”改革后的補貼發放方式》，《農業經濟問題》2021年第5期。，已經逐漸成為先進生產能力的代表，是未來糧食生產的主力，在促進小農戶與現代生產方式有效銜接、緩解耕地非糧化和種地老齡化等問題上發揮著重要作用。對這部分主體，應當對其規模經營、綠色高效生產技術采納、農機具購置更新、農業設施建設、貸款等出臺有針對性的支持措施。對當前糧食生產中面臨的關鍵重大科學難題，實施技術攻關、技術集成、轉化推廣等“綠色化”專項補貼。及時向WTO提交綜合支持量測算依據方法和綜合支持量數據，尤其是大米、小麥和玉米的分品種綜合支持量數據，以糾正并消除外界誤解，化解由此帶來的負面沖擊。地方政府層面要落實好糧食安全黨政同責，完善糧食安全省長責任制考核標準，加強地方抓糧積極性，激勵地方探索行之有效的綠色、高效糧食生產和發展模式。在財政政策上，提高高標準農田建設的補貼標準，穩定增加產糧大縣獎勵力度，對主要糧食生產區開展的集中連片綠色高效生產技術進行項目資金支持，加大生存補償和發展補償。

(五)分區域穩妥推進糧食支持政策改革

糧食安全不只是主產區的責任,在全國一盤棋的統籌安排下,根據地方比較優勢以及糧食生產基礎的差異，分區域有所側重地實施糧食支持政策。糧食主產區是穩定糧食核心產能的重中之重，要著力建立健全一般性轉移支付和專項轉移支付的發展補償機制，除了進一步加大中央財政對糧食主產縣的專項轉移支付力度外，對產糧大縣還要給予資源轉化優惠政策等發展性補償，對產糧大縣的大型農業農村基礎設施、義務教育等純公共產品，中央財政要擔負起主要責任。主銷區是當前國家糧食政策最直接的受益者，除了在主產區和主銷區的財政收入間形成利益補償關系外，還要鼓勵銷區企業到產區投資，提升產區糧食生產技術裝備和產業化水平，培育新經濟、新業態和新模式，推動現代農業高質量發展。主銷區、產銷平衡區的糧食大縣，與主產區大縣有同樣功能，甚至在局部區域發揮的功效更大，因而應享有糧食主產區同等的待遇。從人、財、物等方面完善支持舉措，充分挖掘品種、技術、減災等穩產增產潛力。要進一步加大高標準農田建設力度，增加資金投入，實施高標準農田建設再提升工程。此外，針對部分產糧大縣糧食產量減少已不符合現行的補貼標準的情況，要動態更新產糧大縣名單，以便更加精準地進行支持。