新時代鐵路內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的思路與方法

李靖 中國國家鐵路集團(tuán)有限公司武漢審計特派員辦事處

引言

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是具有中國特色的審計監(jiān)督制度和國家治理行為，為加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)人員管理、促進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、推動企業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮了積極作用。隨著新時代對審計工作提出的新要求，鐵路內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的思路和方法有待完善和創(chuàng)新。

一、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的發(fā)展

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計以20世紀(jì)80年代對國有企業(yè)廠長（經(jīng)理）的離任審計為雛形不斷發(fā)展而來。2019年7月，審計署會同有關(guān)部門出臺了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）。《規(guī)定》強(qiáng)調(diào)了黨對審計工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行和責(zé)任落實(shí)情況，突出審計重點(diǎn)；根據(jù)不同類別主要領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)特點(diǎn)，明確評價標(biāo)準(zhǔn)；堅持“三個區(qū)分開來”，鼓勵擔(dān)當(dāng)作為。

二、新時代鐵路經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計內(nèi)容

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是以“人”為對象的綜合性審計項(xiàng)目。按照《規(guī)定》明確的原則和要求，中國國家鐵路集團(tuán)有限公司（以下簡稱國鐵集團(tuán)）所屬單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計內(nèi)容主要包括：貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟(jì)方針政策、決策部署和國鐵集團(tuán)重大決策情況；企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的制定、執(zhí)行和效果情況；主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的完成情況；重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的決策、執(zhí)行和效果情況；企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的建立、健全和運(yùn)行情況，內(nèi)部控制制度的制定和執(zhí)行情況；企業(yè)財務(wù)的真實(shí)合法效益情況，風(fēng)險管控情況，境外資產(chǎn)管理情況；落實(shí)有關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任和遵守廉潔從業(yè)規(guī)定情況；以往審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況等。

由此可見，新時代鐵路內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計更加側(cè)重于對領(lǐng)導(dǎo)人員行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，關(guān)注“被審計領(lǐng)導(dǎo)人員履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任應(yīng)該干什么？干了什么？怎么干的？干得怎么樣？”等內(nèi)容，體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的著眼點(diǎn)已由經(jīng)濟(jì)監(jiān)督向經(jīng)濟(jì)背后的管理責(zé)任、政治責(zé)任和社會責(zé)任拓展，形成了以經(jīng)濟(jì)責(zé)任為切入點(diǎn)的人格化的審計監(jiān)督類型。

三、新時代經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的思路和方法

（一）提高站位，把握大局

新時代下，內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計除了要糾錯防弊，還承擔(dān)著規(guī)范企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員權(quán)力運(yùn)行、促進(jìn)企業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大使命。這就要求審計人員進(jìn)一步提高站位，以全面客觀評價領(lǐng)導(dǎo)人員履職情況、規(guī)范管理、促進(jìn)企業(yè)改革發(fā)展、實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)開展審計。在開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作時，首先了解被審計領(lǐng)導(dǎo)人員履職和被審計單位發(fā)展的總體情況，從戰(zhàn)略規(guī)劃、內(nèi)控制度、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、重大決策部署落實(shí)情況等總體評判領(lǐng)導(dǎo)人員權(quán)力運(yùn)行情況，分析判斷其管理薄弱環(huán)節(jié)，再有針對性地開展審計工作。如審計組發(fā)現(xiàn)有關(guān)費(fèi)用制度陳舊且不健全時，可重點(diǎn)加強(qiáng)對費(fèi)用支出真實(shí)性、合規(guī)性的檢查，確認(rèn)是否存在通過關(guān)聯(lián)交易套取資金等問題。

（二）圍繞“人格化”特征，抓住重點(diǎn)領(lǐng)域、高風(fēng)險領(lǐng)域、新經(jīng)營開發(fā)領(lǐng)域決策過程開展審計

新時代經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是以領(lǐng)導(dǎo)人員權(quán)力運(yùn)行和責(zé)任落實(shí)情況為重點(diǎn)的審計類型，因此在實(shí)施審計時，避免將大部分精力耗費(fèi)在財務(wù)資料真實(shí)性的審查上，要始終明確審計對象為領(lǐng)導(dǎo)人員而非企業(yè)本身，聚焦領(lǐng)導(dǎo)人員履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的過程和權(quán)力運(yùn)行軌跡，把審“人”和審“事”相結(jié)合，體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計“人格化”的特征。

聚焦領(lǐng)導(dǎo)人員履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的過程和權(quán)力運(yùn)行軌跡，就要加大對重點(diǎn)領(lǐng)域、高風(fēng)險領(lǐng)域、新經(jīng)營開發(fā)領(lǐng)域決策過程的審計，檢查其決策是否符合國家重大方針政策和國鐵集團(tuán)重要決策部署相關(guān)規(guī)定，決策程序是否合規(guī)，調(diào)研論證是否充分，決策執(zhí)行是否到位。尤其是對高風(fēng)險事項(xiàng)要重點(diǎn)關(guān)注，如風(fēng)險評估是否全面充分，是否制定了合理的應(yīng)對方案將風(fēng)險控制在可承受范圍內(nèi)，風(fēng)險與收益是否相匹配等。

隨著公司制改革和現(xiàn)代企業(yè)制度的不斷完善，鐵路企業(yè)的市場化程度越來越高，在審計過程中，可重點(diǎn)關(guān)注投資并購、重組改制、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等事項(xiàng)，查看可行性研究報告、資產(chǎn)評估報告、議案相關(guān)文函批復(fù)、會議記錄等資料，并結(jié)合投資目的、財務(wù)數(shù)據(jù)、被審計單位經(jīng)營狀況等分析可研報告、評估報告的合理性。通過上述方法，審計組可查證被審計單位重大決策事項(xiàng)是否按規(guī)定報上級審批、投資論證是否充分等問題，從而促使被審計單位規(guī)范決策程序，完善調(diào)研論證內(nèi)容和要求，切實(shí)維護(hù)企業(yè)利益。

（三）廣泛搜集資料

由于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是對領(lǐng)導(dǎo)人員履職過程的監(jiān)督，因此審計組實(shí)施審計時，要有針對性的擴(kuò)大資料搜集范圍。除了收集財務(wù)資料和相關(guān)內(nèi)控制度外，還可取得企業(yè)組織結(jié)構(gòu)和股權(quán)結(jié)構(gòu)情況表、“三重一大”事項(xiàng)決策資料、督察督辦臺賬、經(jīng)濟(jì)活動分析資料、法律涉訴事項(xiàng)資料、合同臺賬、收發(fā)文臺賬等。通過查閱上述資料，審計組可以快速了解被審計領(lǐng)導(dǎo)人員如何落實(shí)上級重大決策部署，做出了哪些重大決策，效果如何，是否存在重大風(fēng)險等情況，同時可以通過倒查法檢查是否存在未按規(guī)定進(jìn)行決策的情況。如審計組可通過對比“三重一大”決策事項(xiàng)臺賬和收發(fā)文臺賬、涉訴事項(xiàng)臺賬，發(fā)現(xiàn)重大決策事項(xiàng)、重大涉訴案件未履行決策程序等問題；通過查看涉訴事項(xiàng)資料，發(fā)現(xiàn)被審計領(lǐng)導(dǎo)人員依法治企、風(fēng)險防控等方面問題，進(jìn)而促進(jìn)企業(yè)完善制度，規(guī)范流程，明晰職責(zé)，有效防控經(jīng)營風(fēng)險。

（四）創(chuàng)新審計方法

在以往的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中，由于更注重對經(jīng)營結(jié)果和財務(wù)收支真實(shí)性的審查，主要通過查賬、盤點(diǎn)等傳統(tǒng)手段進(jìn)行審計。而新時代下要把推動黨中央和國鐵集團(tuán)重大決策部署的有效落實(shí)作為審計工作的第一要務(wù)和重點(diǎn)內(nèi)容，因此可以通過與同期任職的領(lǐng)導(dǎo)人員、主要部門負(fù)責(zé)人談話了解被審計領(lǐng)導(dǎo)人員權(quán)力運(yùn)行和落實(shí)上級重大決策部署工作開展情況；通過與基層站段等決策執(zhí)行單位相關(guān)人員座談、對比改革前后結(jié)果性資料等方法，了解重大決策部署相關(guān)工作推進(jìn)情況和落實(shí)效果，從而發(fā)現(xiàn)被審計領(lǐng)導(dǎo)人員推動重大決策部署不到位等相關(guān)線索。

（五）擴(kuò)展審計途徑

新時代下的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計還承擔(dān)著加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要職責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)人員及其任職單位落實(shí)中央“八項(xiàng)規(guī)定”和設(shè)立“小金庫”情況已成為常態(tài)化審計監(jiān)督內(nèi)容。面對審計范圍龐大與審計力量不足的矛盾，以及違規(guī)違紀(jì)方式隱蔽多樣的特點(diǎn)，國鐵集團(tuán)在開展內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計時，可通過在企業(yè)人流密集的地方以及內(nèi)部辦公網(wǎng)發(fā)布審計公告、設(shè)立舉報電話、舉報郵箱等方式，讓廣大人民群眾參與到審計監(jiān)督中來。上述審計途徑的擴(kuò)展能夠提高審計效率和質(zhì)量，降低審計風(fēng)險，也為堵塞管理漏洞、推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨更好地發(fā)揮作用。

（六）充分發(fā)揮內(nèi)部審計優(yōu)勢

雖然內(nèi)部審計往往存在手段有限等問題，但也有全面性、持續(xù)性、時效性等優(yōu)勢。為了更好地發(fā)揮內(nèi)部審計的優(yōu)勢和作用，國鐵集團(tuán)成立了區(qū)域性審計特派員辦事處，對各自轄區(qū)范圍內(nèi)鐵路企業(yè)進(jìn)行審計監(jiān)督。特派員作為監(jiān)事會主席參加轄區(qū)內(nèi)各單位董事會會議，特派辦通過參加轄區(qū)內(nèi)單位經(jīng)濟(jì)活動分析會、定期收集規(guī)章制度、財務(wù)數(shù)據(jù)、分析總結(jié)等資料，熟悉被審計領(lǐng)導(dǎo)人員權(quán)力運(yùn)行情況和被審計單位經(jīng)營管理情況，并進(jìn)行持續(xù)性審計監(jiān)督，大大提高了審計的精準(zhǔn)度和時效性，為治已病、防未病打下良好的基礎(chǔ)。

（七）改進(jìn)組織方式

為了解決領(lǐng)導(dǎo)人員離任審計中“先離后審”的弊端，打破傳統(tǒng)“事后審計”的模式，國鐵集團(tuán)加強(qiáng)了任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的比重，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計以任中審計為主，加強(qiáng)過程監(jiān)督，將任中審計頻次由五年一次縮短為三年一次。通過審計關(guān)口前移，能夠及時發(fā)現(xiàn)被審計領(lǐng)導(dǎo)人員在重大事項(xiàng)決策等方面苗頭性、傾向性問題，對“三重一大”事項(xiàng)決策中可能存在的風(fēng)險隱患及時預(yù)警，有效提高了審計時效性和審計質(zhì)量，避免小問題釀成大錯誤的情況。同時，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計發(fā)現(xiàn)問題在領(lǐng)導(dǎo)人員任中期間，更加有利于審計結(jié)果的利用和審計發(fā)現(xiàn)問題的整改。

此外，要加強(qiáng)與組織人事、巡視巡察、業(yè)務(wù)檢查等各方面監(jiān)督的協(xié)作配合，全面了解重點(diǎn)情況和問題線索，充分發(fā)揮審計在大監(jiān)督格局中的作用，提高審計監(jiān)督效能。

結(jié)語

綜上，新時代下鐵路內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計更加關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)人員權(quán)力運(yùn)行和責(zé)任落實(shí)情況。本文針對上述發(fā)展趨勢和工作要求，結(jié)合鐵路企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計特點(diǎn)，從審計站位、審計重點(diǎn)、審計資料、審計手段、審計組織方式等方面提出了審計思路和方法，希望能為鐵路內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計發(fā)展提供一定參考。