財務(wù)視角下政府購買服務(wù)績效管理的若干思考

方彬 云霄縣人力資源和社會保障局

引言

政府購買服務(wù)能夠?qū)φ毮苓M行轉(zhuǎn)變，并且對社會公共服務(wù)的部署進行重大改善，因此，如何做好其中的績效管理工作是政府提升公共服務(wù)質(zhì)量的重要發(fā)展方向。當前政府對購買服務(wù)逐步改革，對績效管理工作的要求日漸提高。但我國各地方政府在績效管理實際工作中，由于缺乏針對性管理規(guī)范，使得當前績效管理工作并沒有落實好。開展科學合理的績效管理工作，對提高政府公共服務(wù)質(zhì)量、優(yōu)化財政支出具有長遠意義。

一、政府購買服務(wù)的定義與控制點

（一）定義

通過對第三方力量進行高效利用，讓政府管理質(zhì)量得到提升的同時，還要讓購買服務(wù)具有規(guī)范性，并要對風險進行合理規(guī)避，重點在于能夠?qū)徺I服務(wù)具有明確認知。政府購買服務(wù)實質(zhì)上是充分發(fā)揮市場機制的作用，讓政府所需履行的職責和提供的公共環(huán)境以相應(yīng)形式轉(zhuǎn)接給具有一定資質(zhì)的社會力量，制定出合約收取費用。政府購買服務(wù)能夠體現(xiàn)出低成本、高效率的優(yōu)勢。

（二）控制點

政府購買服務(wù)過程中，主要控制點有以下幾個方面。

（1）在項目確立之初具有六個控制點。是否在政府購買服務(wù)計劃之中；是否具有相關(guān)預(yù)算；是否對購買必要性進行詳細考量；是否確定出合理購買金額以及相關(guān)費用；是否在進行績效之前進行評估；是否依據(jù)相關(guān)權(quán)限進行審批工作。

（2）在進行采購環(huán)節(jié)時具有四個控制點。能否確保按規(guī)范要求采購；能否確保采購材料具有相關(guān)資質(zhì)以及滿足服務(wù)需求；能否對采購文件進行科學制定；能否依照規(guī)章制度對承接主體進行確定[1]。

（3）在簽訂合同和履約環(huán)節(jié)具有三個控制點。能否依據(jù)政府制定的招標文件簽訂契約；能否保證合同具有完整性；在履約過程中能否依照考核管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，對出現(xiàn)的問題予以及時處理。

二、政府購買服務(wù)績效管理過程中遇到的問題

（一）項目立項工作不嚴謹

項目能否得到順利開展，并且投入是否具有合理性，能夠直接反映出財政資金在管理方面的效率[2]。

首先，在購買服務(wù)時沒有進行必要論證；采購過程中對第三方力量過于依賴，導(dǎo)致不能對服務(wù)內(nèi)容所屬范圍進行明確劃分。其次，缺少購買服務(wù)的合理性論證，對采購的具體數(shù)量以及金額都缺乏對應(yīng)的審批，得不到專業(yè)部門審核意見。在對項目金額進行合理論證時，通常缺乏規(guī)范性，難以判斷財政資金投入是否符合標準。最后，和部門預(yù)算出現(xiàn)脫節(jié)也是在項目立項工作時所出現(xiàn)的重點問題。鑒于當前采購單位在制定方案時缺少遠見，普遍出現(xiàn)先確立項目后制定預(yù)算現(xiàn)象，等到項目驗收結(jié)算時才發(fā)現(xiàn)預(yù)算資金不足，或是項目啟動緩慢而出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象。

（二）采購流程缺乏規(guī)范性約束

首先，采購時沒能按照要求進行標準流程操作。政府對采購工作制定出嚴格標準，但采購人員依舊不能嚴格按照采購目錄所規(guī)定的要求對服務(wù)項目進行采購，而僅僅是通過直接發(fā)包方式完成采購工作，尤其是涉及數(shù)目較大的服務(wù)項目時，未能嚴格依照相關(guān)要求開展招標工作。其次，沒能按照相關(guān)規(guī)定在指定采購地點進行采購活動。

（三）未能嚴格履行合約義務(wù)

首先主要表現(xiàn)在合同條款不夠明確。由于缺少合同責任人簽字以及日期等多方面要素，讓相關(guān)權(quán)利義務(wù)缺少違約責任約束。基本要素的缺失，直接影響到項目流程規(guī)范性以及真實性的評斷，尤其是在產(chǎn)生合同糾紛時，無法對責任進行追究。其次表現(xiàn)在項目中缺少對具體工程量的有效確認。多數(shù)難以量化的服務(wù)項目只是通過口頭承諾，并未在合同中得以體現(xiàn)。合同中單價固定，但在最后確定工程量過程中缺少必要的監(jiān)管手段，極易導(dǎo)致財務(wù)上難以把控。最后是監(jiān)察機制缺乏。當前考核方案太過單一，不能和獎懲機制之間相融合[3]。

（四）采購單位不重視管理第三方隊伍

購買服務(wù)時由于各部門之間職責不夠明確，采購單位責任意識較差導(dǎo)致管理工作缺失。在采購工作完成之后，是第三方力量正式開始提供服務(wù)的階段，但當前第三方隊伍與采購單位之間存在管理真空。由于大多數(shù)服務(wù)類項目具有不可預(yù)見性以及持續(xù)性特點，在對服務(wù)進行驗收時要投入大量人力，這直接導(dǎo)致在履行合同過程中，第三方一旦成為中標人，采購人會將所有責任全部甩給第三方，對項目置身事外[4]。

（五）政府思想認識不到位

政府購買服務(wù)在我國屬于創(chuàng)新制度，雖在政府各類政策中得以充分體現(xiàn)，但在當前社會中認知度較低。同時，多數(shù)政府領(lǐng)導(dǎo)受到由傳統(tǒng)經(jīng)濟體制所養(yǎng)成的思維影響，認定政府應(yīng)當直接提供服務(wù)，這也直接導(dǎo)致在很長時間內(nèi)政府承受巨量公共服務(wù)建設(shè)工作。當下級政府受到上級所下派的任務(wù)時，一般情況下基層政府會通過擴充編制等相關(guān)方式進行應(yīng)對，力求能夠?qū)ι霞壢蝿?wù)完美達成，進而提高自身政治業(yè)績。這不僅會使政府機構(gòu)迅速膨脹，加重財政負擔，還會阻礙政府職能轉(zhuǎn)型。

政府當前購買公共服務(wù)思想認識不足，被傳統(tǒng)價值觀所束縛，再加上普通群眾在公共服務(wù)上與政府之間存在認知偏差，但這種偏差會形成定式思維，導(dǎo)致多數(shù)民眾對政府購買服務(wù)出現(xiàn)擔憂。由于公共服務(wù)涉及公眾切身利益，若是不能由政府直接提供，其公平性是否會缺失，進而讓公眾利益受損。不同民間組織也會出現(xiàn)一定擔憂，由于對政府購買服務(wù)缺少有關(guān)經(jīng)驗，會讓其在競爭公共服務(wù)時缺乏動力以及積極性[5]。

（六）服務(wù)績效管理體系及評價體制不完善

首先，缺乏相應(yīng)績效管理體系。鑒于政府在購買公共服務(wù)方面的工作當前仍處于試驗時期，雖有極少數(shù)地區(qū)制定出關(guān)于政府采購的相關(guān)制度，但是在對績效管理層面缺乏相關(guān)考核，再加上當前經(jīng)驗缺乏，致使政府在購買服務(wù)時相關(guān)考核工作有待提高，難以保障服務(wù)質(zhì)量。其次，未能創(chuàng)設(shè)出效率評價體制。在財政資金管理和使用方面，目前對社會公共服務(wù)能力缺少科學的指標進行評價和考量。

（七）社會組織對服務(wù)的承辦能力不足

一是由于社會組織專業(yè)性普遍不高。當前多數(shù)社會組織仍處于發(fā)展初期，對現(xiàn)代化服務(wù)經(jīng)驗和理念知識較為缺乏，同時缺少提高能力的機會和渠道。二是籌集社會資源能力不足。政府對社會組織發(fā)起購買業(yè)務(wù)的重要考察點取決于社會組織能否發(fā)揮出其自身作用，讓行政資源和社會資源之間得到結(jié)合，保障社會公共服務(wù)質(zhì)量，可是目前大部分社會組織缺乏籌集社會資源的能力。三是社會公信力不夠。一部分社會組織把工作重點放在獲取利益上面，更有甚者會做出欺詐行為甚至腐敗現(xiàn)象，致使人民群眾普遍對社會組織缺乏信任度。

三、完善政府購買服務(wù)績效管理的若干建議

（一）確立采購相關(guān)制度保障，規(guī)范整體流程

政府在采購服務(wù)時要具體明確任務(wù)目標，制定出相關(guān)規(guī)定對采購標準進行限制。對采購目錄所涵蓋范圍要進行一定約束，并根據(jù)社會實際發(fā)展狀況進行適當調(diào)整。此外，對于一些未達到限額標準的采購項目，依據(jù)定義其屬于非政府單位采購項目，但是為了全方位加強政府對財務(wù)的管理，讓采購和資金支出得到規(guī)范，就需要采購單位依據(jù)相關(guān)預(yù)算規(guī)定，制定出相關(guān)內(nèi)部控制流程。在實施上級命令時，對未達到限額標準的服務(wù)進行采購時，要充分結(jié)合單位所建立的內(nèi)控制度，對實施細則以及內(nèi)控要求進行明確限額。

同時，要對具體購買服務(wù)的制度以及各環(huán)節(jié)工作進行制度上的完善。在事前環(huán)節(jié)要強調(diào)主體責任意識，采購要求要合理，充分對采購方案進行論證。事中階段要對各服務(wù)項目進行嚴格立項，讓相關(guān)流程得到明確，進而讓采購行為得到規(guī)范。事后環(huán)節(jié)要對監(jiān)管進行強化，從履行合約角度來講，讓監(jiān)管考核等各方面得到加強。

（二）健全購買服務(wù)績效管理機制，重視各環(huán)節(jié)落實

購買主體必須在政府購買服務(wù)各環(huán)節(jié)實行績效管理。采購之前，要對購買服務(wù)所需績效目標進行詳細制定，要對考核標準進行細化考量。在實施服務(wù)項目過程中，必須對項目進行績效追蹤，及時監(jiān)控并掌握實施進度。在項目完工之后，要對績效目標的實施狀況、質(zhì)量水平、資金情況以及協(xié)作等多方面進行績效考核，并根據(jù)情況選擇是否讓第三方參與到績效考核工作中。考核結(jié)果是后續(xù)財政安排的主要參考依據(jù)。

（三）加強風險控制能力，強調(diào)主體責任

首先，采購單位應(yīng)當明確采購部門與財務(wù)部門的職責分工及責任范疇，強調(diào)相互配合的重要性。其次，各級政府所制定出的相關(guān)政策文件要確保能夠及時下達到各采購單位并在一定程度上加強指導(dǎo)和培訓，引導(dǎo)采購及財務(wù)等人員能夠?qū)τ嘘P(guān)政策進行正確解讀。明確的分工及大力宣傳和業(yè)務(wù)培訓，能夠?qū)Σ少弳挝凰枷肫鸬竭M一步提升作用，讓其對政府購買服務(wù)具有清晰的認知，嚴格對相關(guān)制度和方法進行落實，讓采購單位主體責任意識得到全方位強化，在服務(wù)方案設(shè)立初期對其加強論證，讓每一服務(wù)的資金預(yù)算得到合理確定，項目立項得到嚴格考量。在引導(dǎo)采購單位進行采購過程時要對各階段控制點進行嚴格把控，有效讓各類風險得以規(guī)避。大力促進社會公眾以及相關(guān)監(jiān)督部門加入招標過程中，對當前普遍存在的問題加強監(jiān)察管理工作。

（四）提升政府認知水平，保障公共服務(wù)質(zhì)量

當前社會組織處于政府與群眾之間，開展服務(wù)相關(guān)工作時擁有先天性優(yōu)勢。社會組織既可以減輕政府工作負擔，避免政府由于職責過多而致使單位成員和部門數(shù)量持續(xù)增加，還可以規(guī)避因行政化所帶來的多種不足，使公共服務(wù)水平和效率得以提高，從而減少腐敗現(xiàn)象。推動購買服務(wù)高效發(fā)展區(qū)域和發(fā)展緩慢地區(qū)之間進行充分交流，使各級政府在購買服務(wù)方面達成認知統(tǒng)一，建立相應(yīng)協(xié)調(diào)機構(gòu)，持續(xù)對相關(guān)法律進行完善，對購買服務(wù)進行統(tǒng)籌安排，讓其能夠得到健康發(fā)展。政府面向社會組織購買服務(wù)時，既要保證積極推進，又不可貪功冒進。要杜絕用政治任務(wù)形式去推進購買服務(wù)，避免出現(xiàn)浪費現(xiàn)象，導(dǎo)致社會管理成本和財務(wù)風險增加。

（五）嚴格把控服務(wù)資金預(yù)算，提高資金效益

政府支付購買服務(wù)所需的資金大多由各部門根據(jù)購買所簽訂的服務(wù)合同以及部門預(yù)算，采用國庫直接支付的方式進行結(jié)算。可見，資金預(yù)算是購買服務(wù)項目的起點，應(yīng)當以必要性為準則，優(yōu)化需求組合。財務(wù)部門應(yīng)當綜合考慮量購買服務(wù)的必要性，充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用，既要剔除不必要的資金需要，如社會組織將其自身所需承擔的責任轉(zhuǎn)嫁到供給方，又要兼顧其他社會資金參與[6]。合理進行并嚴格把控采購服務(wù)預(yù)算，能更好推動政府開展服務(wù)監(jiān)督，發(fā)揮部門職能作用，從而提高資金效益。

（六）加強采購合約履行管理，提升整體履約水平

政府購買服務(wù)相關(guān)流程得到規(guī)范實施之后，還應(yīng)對服務(wù)質(zhì)量提供保障。對于重視采購而忽視管理的問題，要著重加強對社會組織的監(jiān)管力度，確保公共服務(wù)水平。要實現(xiàn)對第三方的完善管理，既要強調(diào)采購單位部門責任，又要充分依據(jù)自身和行業(yè)管理準則，科學制定出精細的考評制度，建設(shè)良好的獎懲機制，為日常管理工作打下堅實基礎(chǔ)，并且讓考評結(jié)果成為付款考量，進而加強合同履約管理。通過專業(yè)機構(gòu)評價以及自我評級等方式對購買服務(wù)項目進行評價，讓績效考核實際情況成為是否繼續(xù)進行服務(wù)的重要參照，并且讓考評結(jié)果成為購買服務(wù)依據(jù)，在招標時擇優(yōu)選取社會組織，促使其能夠自發(fā)性實現(xiàn)自我進步，提升履約水平。

（七）重視社會組織建設(shè)，促進績效目標實現(xiàn)

政府購買服務(wù)是對傳統(tǒng)方式的創(chuàng)新改革，是政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵舉措。政府將應(yīng)承擔的職責轉(zhuǎn)嫁給社會組織時，對其各方面要求就會提高。而社會組織對公共服務(wù)承擔能力的強弱直接關(guān)系到政府部門所購買的公共服務(wù)能否達到預(yù)期效果。因此，政府應(yīng)當重視并引導(dǎo)社會組織完善自身建設(shè)，使其在合作中按規(guī)范要求履行合同義務(wù)，實現(xiàn)績效目標。

1.強化社會組織內(nèi)部建設(shè)，提高自身綜合性素質(zhì)及公信力

第一，要提高整合社會資源能力并完善內(nèi)部治理具體結(jié)構(gòu)，讓財務(wù)管理達到規(guī)范要求，進而有效降低運行成本，在規(guī)范管理和使用服務(wù)項目資金的同時保證資金收益。第二，要提高團隊專業(yè)化水平，社會組織要加快人才隊伍建設(shè)，特別是對擁有技術(shù)、懂得管理的復(fù)合型人才廣泛吸收，打造出具有高水平、高素質(zhì)的人才隊伍，提高項目運轉(zhuǎn)能力。第三，重視社會公信力影響，要對信息做到公開透明，遵循基本原則，取得社會和地方政府的認同，在由政府所構(gòu)建的良好競爭環(huán)境下，抓住對社會公共服務(wù)的機遇，實現(xiàn)社會組織基本價值。

2.加大對社會組織的支持力度，保證績效目標實現(xiàn)

政府要積極發(fā)揮引導(dǎo)作用并對各類型社會組織大力支持和培養(yǎng)，特別是一些相對弱勢組織以及公益組織。政府通過購買服務(wù)讓社會不同階層之間的差距得以縮小，尤其是在教育、住房以及醫(yī)療衛(wèi)生方面。政府要對民間服務(wù)進行資金支持，并在行政層面予以一定方便，既要切實保障社會組織具有其自身獨特性與民間性，又要保證其擁有充分發(fā)揮專業(yè)性的平臺以及表現(xiàn)自身價值的空間。地方政府作為服務(wù)采購方，要與社會組織之間協(xié)商出專業(yè)、科學的服務(wù)指標，依照制定指標進行考評，指引服務(wù)項目在實施進度中逐步實現(xiàn)績效目標。

結(jié)語

綜上所述，政府購買服務(wù)具有多面性，在充分利用社會力量提升政府管理效率與治理能力的同時，又會出現(xiàn)諸多不規(guī)范行為以及腐敗風險。要推動政府購買服務(wù)健康發(fā)展，就必須結(jié)合市場在資源配置中的作用，只有通過科學合理的績效管理約束采購行為，才能更好地實現(xiàn)政府職能目標。績效管理創(chuàng)設(shè)之根本是促進政府規(guī)范化服務(wù)，這也是績效管理的最終歸宿。