基于“過程—內容—結果”的科技創新政策評估及優化研究*

閻東彬 趙寧寧 丁利杰

進入21世紀以來，全球科技創新進入空前密集活躍期，新一輪科技革命和產業變革正在重構全球創新版圖、重塑全球經濟結構。鑒于政策對于創新系統不確定性的顯著消減作用，進一步加強政策供給、依靠政策引導強化創新行為成為各國政府的重要職能。當前科技創新政策的重點已逐漸從著重解決“市場失靈”演變為基于創新全過程的資源配置和方向引導，政策條目日益增多、政策系統趨于復雜。科技創新政策實施成效如何、預期目標能否實現，政策本身及執行環節存在哪些問題，政策實施會產生哪些深遠影響，如何順應科技革命新形勢帶來的挑戰等，已成為各地區科技管理部門急需破解的重要課題。因此，科學構建科技創新政策評估框架，對科技創新政策進行全面、系統的總結和評估，客觀真實地反映政策效果，具有重要的現實需求和政策指導意義。

一、文獻綜述

瑞典學者韋唐于1997 年提出了學界公認的政策評價框架，分為三大類：效果模式、經濟模式、專業化模式，分別強調了結果影響、經濟效益和評價主體。我國學者對科技創新政策的評估研究主要聚焦在以下3個方面。

1.從國家、區域、省域等不同尺度對科技創新政策成效進行比較借鑒

薛瀾（2018）、張寶建等（2019）對1996—2017年國家科技創新政策進行了系統分析，認為我國科技政策實現了由“經濟驅動”向“責任架構”的轉型（薛貴波等，2017），多種政策組合供給效果要優于單獨某類政策，且稅收優惠政策和產業政策更容易激發創新主體的內在活力（郭元源等，2019），基于北京、上海、深圳、天津、武漢、河北、吉林、山東、山西等省（市）的科技創新策研究驗證了上述結論（顧華詳，2004；蔣棟等，2009；肖士恩等，2009；肖美丹等，2016；周惠來，2016；顧雪玲等，2017）。

2.積極探索構建科技創新政策評估框架

彭紀生等（2008）從政策力度、政策目標以及政策措施3 個維度，為政策量化提供了操作標準。趙莉曉（2014）基于公共政策評估的一般邏輯框架對科技創新政策進行了研究。張煒等（2016）從政策強度、協同度及完善度3個維度對供給導向、需求導向和環境支持導向三類政策進行了量化評估。白寶光等（2017）從供給政策、需求政策和環境政策3個方面構建科技創新政策評估指標體系，分析了2007—2017 年內蒙古科技創新政策的實施效果。康捷等（2019）提出科技創新政策評價涵蓋準備、實施和總結3 個階段，以知識產權政策為例對政策內容、政策執行和政策效果進行了評估。賀德方等（2019）從國家創新體系理論出發，建立了涵蓋創新要素、主體、產業等多方面政策的科技創新體系框架。

3.科技創新政策評估方法趨于多元化

郭強（2012）從科技創新投入政策、科技創新需求政策以及科技創新環境政策3個方面構建科技創新評估指標體系，包括15 個三級指標，并采用模糊數學方法對全國31省（區、市）的科技創新政策效果進行定量評估和比較。馬江娜（2017）運用內容分析法對我國科技成果轉化政策進行文本分析，指出了我國科技成果轉化政策在政策工具設計、搭配及構建中所存在的問題。薛陽（2017）運用信息熵和TOPSIS 方法對內蒙古科技創新政策績效進行了評價，同時設計了科技創新政策評估指標體系，包括科技投入、產出和環境三大類，共19個指標。

綜上所述，關于科技創新政策評估步驟、框架、標準等方面的理論研究較為翔實，但評估的可操作性還有較大的提升空間。科技創新政策全鏈條包括“政策制定—政策執行—實施效果”，政策評價貫穿于全鏈條的各個階段，已有評估實踐多局限在對政策的實施效果或政策內容設計單一層面的評價，對政策制定、執行、反饋、優化全過程做的整體性跟蹤評價較少。因此，本文基于“過程—內容—結果”構建科技創新政策評價指標體系和評估模型，并以河北科技創新政策實踐為范本，實現對科技創新政策全過程、全體系的動態監測與評估，為政府優化“十四五”時期科技創新政策提供決策依據。

二、科技創新政策評估模型

受王再進（2017）、康捷（2019）等學者研究成果的啟發，研究從公共政策和科技創新政策、公共政策和科技創新政策評估等基礎理論出發，運用理論研究與實證研究相結合的方式，探索構建科技創新政策的評估框架和指標體系。

1.科技創新政策評估邏輯框架

“過程—內容—結果”的科技創新政策評估框架主要包含評估準備、評估實施以及總結應用。評估準備階段的主要任務是清晰界定評估主體和評估對象，通過資料收集，明確評估要素、調查對象，依據不同的評估對象，選擇適當的評估方法；評估實施階段的主要任務是對政策制定、政策實施和政策效果展開全鏈條評估；總結應用階段的主要任務是基于政策評估結果進行綜合分析，得出結論，進行反饋，為后期政策制定和完善政策評估理論提供依據。基于上述基本規則，構建了基于“過程—內容—結果”的全過程科技創新政策評估邏輯框架，如圖1所示。

圖1 基于“過程—內容—結果”的科技創新政策評估邏輯框架圖

科技創新政策的評估對象主要為一系列的政策工具，包含財政政策、金融政策、稅收政策、人才政策、環境政策等。在科技創新政策評估過程中，需要重點評估各類政策工具之間政策內容的相關性、科學性、合理性和可操作性。相關性主要是指政策制定是否符合當地科技創新發展規劃的方向、目標、任務重點及政策需求；科學性主要是指政策制定的內容目標是否清楚明確，擬解決的問題是否具有針對性，政策內容制定程序是否完整；合理性主要是指政策內容是否符合企業、科技服務機構等的利益訴求；可操作性主要是指政策內容文本涉及的概念是否清晰。

科技創新政策評估主體對政策的評估結果至關重要，因此，政策評估主體的選擇必須科學、客觀、公正。一般而言，政策制定者、政策執行者、政策對象以及第三方機構均可以作為政策評估主體，多數情況下，政府部門側重于對政策執行和政策效果的評估，而第三方機構重點對政策內容、政策過程和政策效果進行綜合評估。對于政策執行過程的評估，要重點關注政策發布到政策執行之間的組織管理保障度、政策工作機制是否完善，政策執行是否按計劃和時間進度推進，政策執行是否高效，政策的協調銜接程度如何以及政策執行中的細則流程是否公開透明、操作流程是否便利。對于政策效果的評估，主要從政策實施后的經濟和社會影響入手，包括是否按時達到政策目標，是否實現以最小的政策成本投入達到最優的政策產出，政策實施的影響范圍和影響強度如何等。

需要注意的是，科技創新政策是一個中長期的政策實施過程，政策評估是一個多次、持續的過程，不能僅簡單地評估政策實施效果，要從政策制定、政策執行、政策實施效果等多方面進行全鏈條的評估，這樣才能從源頭上掌握政策結果的原因，不斷積累經驗、逐步完善相關的政策決斷。因此，本文的評估框架從政策制定開始，建立一個包含“評估—反饋—完善—評估—反饋—完善”全過程的政策評估循環，對于最終綜合結果的分析以及政策推廣應用具有重要的理論指導價值。

2.科技創新政策評估指標體系構建

科學、客觀、有效地評估科技創新政策綜合績效，必須針對政策整體設計評估指標體系，使各項指標能夠更加全面、準確地反映政策整體的實施效果。基于全過程科技創新政策評估邏輯框架，考慮到現實的政策重點，本文構建了基于“過程—內容—結果”的科技創新政策評估指標體系（見表1）。

表1 基于“過程—內容—結果”的科技創新政策評估指標體系

科技創新政策評估指標體系包括目標層、環節準則層和指標層。其中，目標層為科技創新政策綜合績效評估。環節準則層由政策內容、政策過程和政策結果3 個方面構成。在政策內容、政策過程和政策結果各環節準則層下，分別設置一級指標和二級指標，并賦予了指標具體的內涵解釋。政策內容評價主要關注政策內容設計是否科學合理可行，由政策相關性、科學性、合理性和可操作性4個一級指標構成，科學性指標包括目標明晰度、問題針對性和程序完整性3 個二級指標；政策過程評價重點考察影響政策執行效率的因素，選取了組織管理保障度、政策協調性和政策便捷性3個一級指標，其中組織管理保障度包含工作機制和管理效率2個二級指標；政策結果評價著重考察政策實施后的效果，科技創新政策可以分為科技創新供給（投入）政策、科技創新需求政策和科技創新環境政策（郭強，2012），因此，將這三方面的政策實施效果作為3 個一級指標。科技創新供給政策通過提供資金和人力資源等供給推動地區經濟發展，文章選取研究與試驗發展經費投入強度、規模以上工業生產企業研發投入占主營業務收入的比例、每萬名就業人員的研發人員數、高新技術企業數等4 個二級指標衡量科技創新供給政策實施效果。科技創新需求政策指高新產業扶持、知識產權政策等，其實施效果可以通過科技創新出來的產品及服務衡量，因此，設置每萬人口發明專利擁有量和技術市場合同交易總額2個二級指標。科技創新環境政策的實施效果可以理解為科技創新政策的實施對科技創新環境（經濟和社會方面等）的改善，采用公民具備基本科學素質的比例和高新技術產業增加值占規模以上工業增加值的比重2個二級指標。

以往研究多針對科技創新政策的實施效果，評價指標也多采取定量指標，對政策內容和政策過程的評價涉及較少。本文構建的科技創新政策評估指標體系涵蓋“政策制定—政策執行—實施效果”全鏈條，評價內容的復雜性決定了評價指標的復雜性，政策內容設計是否科學合理、政策執行是否高效無法直接使用定量指標觀測。因此，本文構建的指標體系包括定量和定性兩種指標。為使直接觀測到的定量指標更加科學、準確，政策結果準則層涉及的二級指標均采用定量指標，政策內容和政策過程準則層涉及的指標采用定性指標。

3.評估方法與程序

模糊綜合評價法可以較為科學地對定性指標進行評價，在一定程度上解決了評價者主觀性影響大、評價者意見難統一等問題。本文建立的指標體系包含定性和定量兩種指標，一般的模糊綜合評價法明顯不適用本文科技創新政策評估問題。參考龐慶華提出的AFA（AHP Fuzzy Accurate）評價方法的思想步驟，本文將模糊綜合評價法（Fuzzy）和精確值測量法（Accurate）相結合，將模糊指標和精確指標量化，即集成的FA綜合評價法，對科技創新政策內容、政策過程和政策結果進行實證評估。具體評估程序如下：

第一，運用集成的FA 綜合評價法處理定性和定量指標。首先，采用模糊綜合評價法處理定性指標數據；其次，將定性指標定量化，處理定量指標數據；最后，將二者結合得到處理后的指標數據。具體步驟如下：

一是確定模糊評價指標集：

F=（F1,F2,…,Fk）

k為模糊綜合指標數，本文中

F=（A1,A21,A22,A23,A3,A4,B11,B12,B2,B3）

二是確定評價指標的評語集合：

V=（V1,V2,…,Vh）

h為評語的個數，本文中

V=好，較好，一般，較差，差，其對應等級分值V1（好）=5，V2（較好）=4，V3（一般）=3，V4（較差）=2，V5（差）=1。

三是確定單指標模糊矩陣。邀請20 位來自政府部門、企業、高校、科研院所的專家形成評審小組，依據等級分值對各模糊指標進行打分，根據各評價等級的人數比率建立單指標模糊評價判斷矩陣R。

其中，rij表示模糊評價指標Fi對應等級模糊子集Vj的隸屬度。在此基礎上，運用加權平均型合成算子對各模糊指標進行加權處理，得到定性指標定量化處理結果，之后將定性指標進行標準化處理，使定性指標數據處于［0，1］范圍內，以便和定量指標相統一。

四是處理定量指標數據。對定量指標進行處理時，引入員工績效評價中的目標管理方法，根據科技創新政策指標完成情況設定隸屬度函數，以此得到各項定量指標的隸屬度值。隸屬度函數設置如下：

其中，xi表示第i 個定量指標的實際數據，ai表示第i個定量指標的基準值，而bi表示第i個定量指標的目標值。指標體系中包括8 個定量指標（見表1），i=1，2，…，8。由于實例是對河北“十三五”時期以來科技創新政策進行評估，因此xi表示第i個定量指標2020 年的實際數值，ai為第i 個指標2015 年的實際數值，bi為河北“十三五”規劃中設定的第i個定量指標2020年目標值。

五是結合定性指標和定量指標數據，得到處理后的數據。

第二，確定指標權重。本文采用實踐經驗法與專家咨詢評議相結合的方法，根據指標的重要性，確定準則層及指標層權重。政策內容、政策過程和政策結果占比分別為20%、30%、50%。一級指標和二級指標指標權重見表1，此處不再贅述。

第三，指標的評分與綜合評級。首先，將一級指標下的各二級指標值根據權重值加權平均得到一級指標評分；其次，將各一級指標根據權重值加權平均得到準則層評分，以此類推，得到科技創新政策綜合績效評分。科技創新政策指標評價等級及標準參照表2。需要特別說明的是，最終各指標及準則層、目標層的評分不是為了政策排名和比較，而是為了便于對不同政策環節的績效評分進行分類的區間比較（好、較好、一般、較差、差），以便著重體現被評估政策各環節和關鍵要素的突出表現和薄弱環節，為后續政策推動落實和調整完善提供更加有力的參考依據。

表2 科技創新政策評級標準

三、基于“過程—內容—結果”的科技創新政策評估實踐

基于“過程—內容—結果”的科技創新政策評估模型適用于對國家及省級層面科技創新政策的綜合評估。“十四五”時期，京津冀協同發展邁入高質量發展的快車道，科技創新的協同至關重要。“十三五”以來，河北深入實施創新驅動發展戰略，出臺了一系列科技創新政策，不斷推進科技體制機制改革向縱深發展，積極營造“多主體協同、多要素聯動、多領域互動”的綜合創新生態，科技創新能力在一定程度上得到很大提升。但是河北科技創新政策綜合績效如何？政策各環節和關鍵要素的薄弱之處是什么？與京津科技創新政策的結合點、助燃點是什么？這些關鍵問題的識別和測度，直接影響“十四五”時期河北科技創新政策優化的重點和方向，也決定了京津冀科技創新協同發展的質量和效果。因此，本文以河北“十三五”時期科技創新政策為研究樣本，基于“過程—內容—結果”的評估模型開展評估實踐。

1.綜合績效評估

如表3 所示，河北科技創新政策綜合績效得分為0.61，處于0.6—0.8，總體來看，河北科技創新政策綜合績效較好。“十三五”時期以來，河北深入貫徹黨中央關于推進科技創新的重大決策部署，大力實施創新驅動發展戰略，創新型河北建設效果初顯。從貢獻情況來看，政策內容、政策過程和政策結果三方面對河北科技創新政策的綜合績效影響存在較大差異。政策結果準則層得分為0.69，表現較好，政策內容準則層得分為0.59，而政策過程準則層得分僅為0.49，這說明政策過程的有效監督和反饋是河北科技創新政策的薄弱環節。

表3 河北省科技創新政策綜合評估指標得分表

2.政策內容評估

2015 年以來，河北密集出臺《河北省科技創新“十三五”規劃》《河北省深化科技體制改革實施方案》等一系列科技創新政策，構建了較為完善的科技創新政策體系。由于2015—2020年，河北出臺的科技創新政策數量眾多，根據政策的重要性和典型性，本文選取20 項主要政策進行評價，所有政策均來自于河北省政府、科技廳等官網公布的政策文件。其中，綜合性科技創新政策5 項，占比25%；需求面科技創新政策5項，占比25%，主要聚焦于成果轉化、高新技術產業、知識產權等方面；供給面創新政策5 項，占比25%，主要聚焦于人才發展、財政支持等方面；環境面創新政策5項，占比25%。

圖2 為政策內容準則層的一級指標評分結果。從圖2 可以看出，相關性、科學性、合理性和可操作性等4 個一級指標得分分別為0.68、0.59、0.37、0.72，差距較大。

圖2 政策內容準則層的一級指標評分結果

相關性和可操作性兩個指標得分處于0.6—0.8，表現較好，說明“十三五”時期河北科技創新政策與河北科技創新發展規劃的方向、目標、任務重點總體相符，關聯度較大，且政策文本涉及的主要概念比較清晰、具體，便于理解和執行。科學性指標得分處于0.4—0.6，表現一般。其中，目標明晰度、問題針對性和程序完整性3 個二級指標得分分別為0.57、0.59、0.62，表現差距不大。與相關性、科學性和可操作性3個指標相比，合理性指標得分僅0.37，處于0.2—0.4，表現較差。由此可以反映出，企業和科技服務機構的利益訴求在一定程度上并未得到滿足。當前，新能源、新材料、高端裝備制造等重點產業面臨緊迫需求，在政策制定過程中，應大力扶持相關企業發展，在政策投入和資源配置方面可以進行適當傾斜。

3.政策過程評估

政策執行過程的高效是科技創新政策能夠取得預期成效的關鍵，是科技創新政策實現暢通的重要保障。而組織管理保障度、政策協調性和政策便捷性等指標是政策過程評估的重要方面。

科技創新政策的實施往往需要多個執行機構共同參與，如財政部門、稅務部門、科技部門等，這就需要建立完善有效的工作機制，相關部門貫徹執行，才能切實落實相關政策。組織管理保障度評分為0.56（見圖3），處于0.4—0.6，表現一般。這意味著在政策實施過程中，存在著職責劃分不清、工作重復等問題，造成有些地方難以形成有效的配合機制，這也是造成政策執行過程效率較低的重要原因。政策之間的協調銜接程度和政策操作的便利性也是影響政策執行的重要因素。政策協調性和政策便捷性評分分別為0.49、0.43（見圖3），分數較低，是導致政策過程評分較低的主要原因。這表現在科技創新政策配套實施辦法尚需完善，政策執行的具體實施細則和操作流程需要進一步明確，應加強統一性，以便提高政策執行的有效性。

圖3 政策過程準則層的一級指標評分結果

4.政策結果評估

政策結果評估是政策評價過程的最后一環，其評價結果是政策是否達到預期目標的主要依據。科技創新供給政策、需求政策和環境政策三方面的政策效果評價結果如圖4 所示。評價得分分別是0.65、0.73、0.69，處于0.6—0.8，表現較好，差距不大。可見，“十三五”時期以來，河北科技創新政策整體實施效果較為顯著。

圖4 政策結果準則層的一級指標評分結果

由表5 可知，從科技創新政策供給政策效果相關指標看，河北研發經費投入經費強度與每萬名就業人員的研發人員數兩個指標目標完成度分別為70%、82%，均未完成2020年目標值，在一定程度上可以說明，河北“十三五”期間科技創新財政、人力等科技創新供給政策實施效果不太理想。2015年，河北規模以上工業生產企業研發投入占主營業務收入的比例為0.63，2020 年上升至1.32，超過了2020年目標值1.20，可以看出企業對科技創新投入的重視程度有所提高。此外，“十三五”時期，河北高新技術企業由2015 年的1628 家增至9400 家，目標完成度235%，創新主體不斷壯大。

表5 科技創新政策結果指標目標完成度

從科技創新需求政策效果相關指標看，每萬人口發明專利擁有量目標完成度僅56%，與目標值差距較大；技術市場合同交易總額超額完成目標，河北科技成果轉化能力有所提升。

從科技創新環境政策效果相關指標看，河北公民具備基本科學素質的比例從2015年的5.28%增至2020年的10.77%，科學創新社會環境和氛圍得到明顯改善，對于創新型河北建設意義重大。高新技術產業增加值占規模以上工業增加值的比重目標完成度僅為78%。上面提到，高新技術企業數量增長迅速，這說明高新技術企業發展疲軟，發展活力不足。

四、研究結論及優化建議

本文結合科技創新的典型特征，提出了基于“過程—內容—結果”的科技創新政策評估理論框架，并以河北科技創新政策為樣本開展了實證研究。研究的主要貢獻在于：一是不同于多數的政策評估方法，本研究從科技創新政策全過程出發，建立了從政策內容、政策執行過程到政策結果的全過程評估框架，兼顧了對政策文本內容的評估和政策執行以及政策效果和影響的評估；二是區別于多數政策評估文章，本研究采用定性指標和定量指標相結合的方法，結合政策評估的框架構建了基于“過程—內容—結果”的評估指標體系；三是以河北科技創新政策為例進行實證研究，對其政策內容、政策過程和政策結果開展了實證評估，驗證了科技創新評估框架的實用性，探討了當前科技創新政策評估面臨的重要挑戰。基于以上研究和綜合評估結果，針對“十四五”時期科技創新政策的管理與優化，特提出以下三點建議。

第一，在科技創新政策評價方面，要強化科技創新政策的全過程評價，綜合運用多種評價方法，充分發揮科技創新政策評價的反饋作用。對于科技創新評價的具體工作，要從政策內容出發，以政策實施結果為導向，在重點關注評價政策實施效果的基礎上，兼顧對政策內容制定的科學合理性，以及政策執行過程組織管理保障度、政策協調性、便捷性等方面的全過程評價。科技創新政策是實施資源優化配置，促進經濟技術快速發展的有效方式，從政策內容制定、政策執行過程，到最終取得的政策效果，任何環節出現問題都會對科技創新以及社會發展產生重大影響。因而，科技創新政策的全過程評價缺一不可，要將政策制定、政策實施、政策結果貫穿科技創新政策評價的全鏈條，推動科技創新政策的進步與發展。

第二，在科技創新政策內容制定方面，要強化供給和需求雙側的科技創新政策頂層設計。針對科技創新政策存在的問題，以科技創新企業及市場需求為導向，制定符合科技創新發展實情的政策內容。科技創新資源不能完全依賴于市場的資源配置，要強化政府部門的職能，提高科技創新的有效供給，加大科技創新人才引進力度，擴大科技創新企業財政支持力度，改善科技創新環境，因地制宜給予企業人才、稅收、金融、服務等方面的優惠與便利，創造良好的發展環境。從政策方案本身出發，優化市場的投融資環境，完善企業信用等級評價體系，加大金融機構對科技創新產業的扶持政策。與此同時，注重基礎設施建設，強化研發機構和科技服務機構的交流聯系。由于河北內部地區發展不平衡，經濟發展水平高的地區，科技創新政策的實施效果較好，經濟發展水平低的地區，政策實施效果較差。因此，要從需求側入手，提高政策實施效果，制定更加有利于企業發展的交易支持政策，注重知識產權保護政策，以需求促發展，用需求拉動科技創新企業發展，營造良好的需求環境，促進科技創新企業穩步發展。此外，要改善科技創新政策的實施效果，注重區域經濟協調均衡發展，提升經濟發展水平落后地區的經濟發展能力，補齊發展短板，提高整體的政策效果水平。

第三，在科技創新政策執行方面，要強化推進政策執行的協調性、便捷性。完善政府職能，強化政策相關部門人員對政策的學習，注重部門之間的合作交流，促進各項政策的精準發力。同時，給予地方政府和相關部門一定的自由決斷權，使其因地制宜地制定、調整和實施相應的政策推行方案和配套措施，以科技創新扶持政策推動不同區域的產業發展。由于地區不同、供需及政策環境不同，需要各政府采取靈活的治理思路，在規避風險的同時，提升區域整體的政策實施效果。此外，還要積極建立動態的跟蹤和調整機制。對與科技創新政策相關的產業和企業，應探索構建動態監測體系，在研究分析的基礎上，針對不同的指標建立動態追蹤監管機制，使政策執行更加符合實際發展狀況。