重慶市教委政策執行效果的評價機制研究*

重慶科技學院法政與經貿學院 高鐘靈

一、引言

重慶市近幾年的經濟發展速度穩居全國第一梯隊，但部分社會公眾思維觀念的轉變未能跟上經濟發展的腳步，在高等教育領域體現為缺乏政策參與的積極性和參與行為的利益導向性，這可能成為阻礙重慶市未來全面發展的隱藏風險。在高等教育領域，由于政策涉及主體的廣泛性和復雜性，部分政策在實際執行過程中容易出現實踐對文本的偏離現象，導致政策執行受到阻滯，甚至政策目標無法達成。因此，對政策文本的調查分析是高等教育政策執行研究的重要基礎，可為后續高等教育政策執行研究提供部分數據支撐。

在政府持續深化“放管服”改革，教育領域持續推動“管辦評分離”改革的大背景下，高等教育政策仍然呈現出強烈的單向性特征，高校作為政策執行主體缺乏有效的、自下而上的反饋渠道，政策評價與監督主體缺乏多元化，這一系列問題都對政策的有效執行造成阻礙。對高等教育政策執行與評估問題展開研究，有助于理解高等教育政策的運行過程，并且對地方政府及高校因地制宜地執行教育政策、達成政策目標具有重要意義。

二、研究方法

（1）樣本采集。通過在重慶市人民政府及重慶市教委網站對政策文件進行檢索，以“高等教育”為關鍵詞，檢索結果僅有2項，將檢索關鍵詞更換為“高等教育”“高校”，將檢索范圍擴大到標題和正文，得到檢索結果150項。然后人工整理檢索結果，根據權威性、針對性、相關性原則，對部分無關信息進行剔除，最終確定40份已公開發布實施的政策文本作為研究對象。（2）分析工具。借助Nvivo12軟件對40份政策文本進行詞頻統計和編碼歸類，從政策文本的數量、類型、涉及方面三個維度進行數據分析。

三、數據分析結果

（一）政策文本數量分析

經統計篩選，可查詢到的政策文本總量為40份。以“年”為單位來看，重慶市在2018年政策數量大幅提高，后續又出現回落。基于此對2018年前國家及地方出臺的相關政策文件進行查詢，發現教育部于2016年印發《依法治教實施綱要（2016-2020年）》，同年12月重慶市教委發布《重慶市全面推進依法治教實施意見（2016—2020年）》，其中提出“到2017年，全市依法治教標志性、引領性和支柱性的制度基本建立，教育法治環境得到進一步優化。到2020年，全市教育系統基本形成完備的教育制度體系”的任務目標。這一指導性政策文件的出臺對高等教育相關政策文件的制定與出臺具有較強的推動作用。由此可見，重慶市高等教育政策數量的變化明顯受到上級政策的影響，呈現出強烈的行政目標導向特征。另外，從2018年后政策文件數量的回落可以發現，地方性教育立法工作的推動并未及時跟進，高等教育政策的后續發展存在不足（見圖1）。

圖1 2007—2021年重慶市高等教育政策數量趨勢圖

（二）政策類型分析

從政策文本的法律位階來看，重慶市高等教育政策文本主要涉及“地方性法規”“政府規章”和“行政規范性文件”。整理已公開發布的政策文本，各類型政策文本數量為地方性2部、政府規章2部、行政規范性文件38份。從可操作化角度分析，“通知”“細則”“方案”“辦法”“實施意見”等可操作化程度較高的政策文件共有34份。由此可見，重慶市高等教育政策呈現出實踐性較強的特征，但從政策文件的法律位階分布來看，再次印證了本文提到的地方性立法工作推動實施較為緩慢的現象。

（三）政策涉及方面分析

將政策文本導入Nvivo12軟件進行詞頻分析，得到“管理”“發展”“建設”“招生”“服務”“創新”等高頻詞以及頻次表。高頻詞匯一定程度上可以反映高等教育政策的重點內容及關鍵要素。但僅通過高頻詞匯分析所得數據無法準確反映高等教育政策在不同方面的傾向性及差異性，因此筆者將政策文本進行手動編碼，參考已有高等教育政策文本研究成果，將政策文本細化為管理政策、發展政策、質量監督政策三個方面。對比研究發現，管理政策包含文本數量為20，發展政策包含文本數量為14，質量監督政策文本包含數量只有6。這一數據表明重慶市現有高等教育政策存在結構不合理的問題，政策呈現出較為鮮明的單向性特征，政策參與主體較為單一。另外，通過對編碼節點分析，發現政策文本存在規范性較弱的缺陷，政策文本缺乏有效的量化指標，政策文本的語義表達呈現出形式化特征，容易在政策執行過程中導致政策參與者無法正確解讀政策目標，出現政策執行偏差（見圖2）。

圖2 重慶市高等教育政策詞云圖

四、研究結論

（一）政策單向性特征對政策執行存在負面影響

隨著政府“放管服”改革的深入推進，教育領域也開始嘗試和探索開展“管辦評分離”改革。但就目前來看，高等教育政策領域仍然存在強烈的單向性特征。一方面，地方政府在政策執行過程中會受到中央政府的強力約束。從政策工具的角度看，強制工具在整個高等教育政策中所占的比例仍然過高，地方政府在落實執行中央政策的過程中未能發揮其應有的決策權和執行權。我們將重慶市已發布實施的高等教育政策和中央發布實施的上級政策進行對比，發現其政策文本的重合度極高，部分文件與上級政策文件完全一致。理想的政策執行應是在中央政策的指導下，地方政府根據本地實際情況與區域差異進行細化落實執行，然而在現實中，地方政府往往會因為不同利益主體提出的利益訴求而陷入決策困境，這就導致地方政府偏向于利用決策的程序正義來規避自身可能承擔的政策風險，即地方政策與中央政策完全或高度一致，政策執行集中體現中央意志，可能造成與當地實際情況產生偏差。從法治角度看，姚榮教授指出，我國的高等教育治理邏輯仍然是“政策思維”而非“法治思維”。《高等教育法》作為高等教育領域最高專項法律，其條文對地方政府及地方高校的自主權缺乏明晰的界定，法律規定存在一定的模糊性。地方性的教育立法特別是高等教育立法工作尚處于起步階段，重慶市目前沒有地方性的高等教育專項法律。這就導致在高等教育領域，政策的單向性特征仍然對政策執行產生顯著影響，政策執行的主導因素仍然是上級政策以及中央意志，不利于地方政府以及各級高校因地制宜地執行政策。另一方面，政府管理與高校辦學之間權力界定的不明晰導致高校更類似于政府科層制結構的延伸而非獨立學術機構。高校對政府財政經費的高度依賴性使得高校喪失或主動放棄一部分辦學自主權，導致部分高校出現無視客觀現實而盲目追逐政策文件的現象。高等教育政策需要高校的具體操作與實踐來實現其政策目標，然而高校在政策約束下產生違背實際的政策執行，實際上偏離了政策制定的根本目的。高校的自主辦學權在政策單向性特征的影響下產生縮減，高校辦學仍然傾向于圍繞政策文件開展，這意味著高校辦學仍然缺乏相應的自主權，或者說在政策單向性影響下，追隨上級政策開展工作承擔的風險性和難度要遠低于高校結合自身實際以及生源情況制定個性化的發展方案，這一困境在非一流高校中體現得尤為明顯。

（二）高等教育政策缺乏完善的政策評價體系

一直以來，政策評價都是我國公共政策實施過程中最為薄弱的一個環節，高等教育領域亦不例外。政策制定、政策執行、政策評價三大環節在整個政策實施過程中缺一不可，政策評價能夠對政策執行起到有效的監督作用，并且能夠為之后的政策制定提供客觀依據，促進下一步政策制定科學有效地開展。目前，重慶市高等教育政策評估體系存在兩個明顯缺陷。第一是政策評價的內部化。高等教育政策評價缺乏必要的參與渠道，導致評價主體缺乏多元化。各級政策執行主體都應當對自身的政策執行效果進行精準客觀的評價，并且引入其他評價主體，特別是利益相關主體進行評價，以此來檢驗政策執行效果。然而，目前從政府機構這一主體來看，內部評價在整個政策評價體系中占據絕對優勢，缺乏多元主體的參與。而從高校這一主體來看，除了少部分科研工作者參與到政策評價工作中，絕大部分高校作為政策執行主體都只接受政府主管部門的評價和考核，沒有主動參與政策評價工作。第二是高等教育政策評價與高校辦學質量評價存在模糊性。誠然，高校辦學質量可以直接反映各高校政策執行的有效性，但政策評價不應該只局限于政策執行的結果。高校辦學質量評價直接影響高校辦學工作的開展，這就導致高校辦學只能圍繞上級政策進行，這樣一來就有可能出現政策導向與政策執行偏差、政策目標與實際情況不符的現實問題。高校作為政策執行的主體，在政策評價過程中只是被評估者身份，不具備評估者的身份以及權力，這就導致政策評價自下而上的信息渠道阻塞，無法對政策執行效果提供具備較高可參考性的評價結果。

五、對策建議

（一）在高等教育領域進一步推動建立共建共治共享的社會治理體制

協同治理理論重視公眾的參與，認為公眾參與是促使公共治理實現公共利益最大化和實現“善治”的一個重要途徑。從公共政策的角度來看，政策的制定、執行和評估是政府、公眾等主體進行治理的重要過程，擁有信息等資源的政府有可能出現短期行為或共謀行為，從而影響委托者也就是公眾的利益。協同治理要求政府在整個政策過程中應當保證公眾的參與，使公眾有機會與其他參與主體互動，使各方共同致力于公共利益的實現。在高等教育政策執行過程中，應該走出單向約束性管控的誤區，正確處理“政府—學校—社會”三者之間的關系，充分調動各級政策執行主體的積極性。

（二）建立完善的政策執行效果評價與監督機制

建立目標為導向的政策執行效果評價體系，按照政策目標，對政策的效果、效率等作出評估，注重積極影響的政策評估結果，更要注重消極影響的評估結果，進一步完善政策。及時矯正政策執行過程中出現的形式主義等現象，使政策目的與政策執行效果回歸一致，促進政策理想最終得到實現。

（三）調動公眾參與政策實施的積極性

充分發揮政府機構的組織力，運用科學管理手段調動公眾積極性，規范引導、廣泛參與，使政策從政府意志轉化為社會公眾的集體意志。針對部分主體對高等教育政策缺乏參與主動性，政府可以在不同主體中尋找積極參與政策實施、有較高個人素質和人格魅力的個體或群體，將其樹立為典范，發揮部分個體的鯰魚效應，以此來激發整個社會對政策參與的積極性。