海洋災(zāi)害應(yīng)急管理中政府協(xié)同能力構(gòu)建研究

中國(guó)海洋大學(xué) 欒瑞

21世紀(jì)以來(lái)，突發(fā)性公共危機(jī)事件頻發(fā)，對(duì)政府的危機(jī)管理能力提出了更高的要求。習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中指出“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”。中國(guó)是海洋大國(guó)，海洋發(fā)展優(yōu)勢(shì)突出，2019年全國(guó)海洋生產(chǎn)總值89415億元，比上年增長(zhǎng)6.2%，海洋生產(chǎn)總值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為9.0%，占沿海地區(qū)生產(chǎn)總值的比重為17.1%。海洋經(jīng)濟(jì)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率達(dá)到9.1%，拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)0.6個(gè)百分點(diǎn)。在利用海洋優(yōu)勢(shì)時(shí)，我國(guó)也面臨著海洋災(zāi)害的困擾。海洋自身流動(dòng)性、整體性的基本特征使得海洋災(zāi)害危機(jī)相比于陸地災(zāi)害具有更強(qiáng)的不確定性、擴(kuò)散性，海洋災(zāi)害應(yīng)急管理需要轉(zhuǎn)變思路，探索跨區(qū)域的協(xié)同聯(lián)動(dòng)模式。因此，要求提高政府應(yīng)對(duì)海洋災(zāi)害的能力，海洋災(zāi)害應(yīng)急管理的協(xié)同聯(lián)動(dòng)模式需要政府牽頭引領(lǐng)，發(fā)揮其協(xié)調(diào)各方的能力。

一、基本概念及理論闡述

（一）海洋災(zāi)害應(yīng)急管理

應(yīng)急管理也稱為危機(jī)管理，以政府為主導(dǎo)、多方社會(huì)力量參與其中，分為危機(jī)預(yù)警、危機(jī)識(shí)別、危機(jī)響應(yīng)以及危機(jī)恢復(fù)四個(gè)環(huán)節(jié)。危機(jī)預(yù)警“作為控制潛在危機(jī)花費(fèi)最少、最簡(jiǎn)便的方法，卻經(jīng)常被忽略”，在這個(gè)階段要求及時(shí)識(shí)別潛在危險(xiǎn)因素，盡早采取行動(dòng)。危機(jī)識(shí)別階段要求迅速判斷危機(jī)性質(zhì)，建立應(yīng)急行動(dòng)指揮組織。危機(jī)響應(yīng)階段是危機(jī)發(fā)生后的應(yīng)急組織和應(yīng)急處理，包括各部門(mén)的分工協(xié)作以及組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。危機(jī)重建又稱為危機(jī)恢復(fù)，在危機(jī)事件結(jié)束后，處理后續(xù)恢復(fù)性問(wèn)題，復(fù)盤(pán)應(yīng)急工作，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

海洋災(zāi)害應(yīng)急管理是一個(gè)綜合復(fù)雜的系統(tǒng)，需要各組成部門(mén)協(xié)調(diào)一致。由于中國(guó)對(duì)海洋重視、發(fā)展較晚，海洋災(zāi)害應(yīng)急管理起步也相對(duì)滯后，在應(yīng)急管理建設(shè)方面仍存在不足之處。從海洋災(zāi)害應(yīng)急管理流程切入分析，發(fā)現(xiàn)宏觀層面應(yīng)急管理法制不健全，實(shí)踐層面行動(dòng)力不足，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、區(qū)域劃分工作滯后等問(wèn)題。有學(xué)者通過(guò)梳理國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)實(shí)際，提出了現(xiàn)階段海洋生態(tài)災(zāi)害應(yīng)急流程優(yōu)化的路徑選擇。

（二）政府協(xié)同能力

學(xué)界對(duì)政府協(xié)同的研究主要分為兩個(gè)方面，一部分學(xué)者從政府自身管理出發(fā)，將政府協(xié)同的概念放置在政府內(nèi)部，指出政府協(xié)同就是為了有效地實(shí)現(xiàn)行政的總目標(biāo)，對(duì)政府及政府部門(mén)間在垂直和水平上縱橫交錯(cuò)關(guān)系的協(xié)同。另一部分學(xué)者依據(jù)治理理論，關(guān)注政府與其他社會(huì)主體，如社會(huì)組織、企業(yè)、公民等的協(xié)同。學(xué)者們重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了社會(huì)參與不足的問(wèn)題，認(rèn)為關(guān)鍵在于走出“唯政府論”的管理窠臼，建立起總體性的國(guó)家與社會(huì)協(xié)同的危機(jī)恢復(fù)治理網(wǎng)絡(luò)。具體到海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急管理領(lǐng)域，政府協(xié)同就是協(xié)調(diào)海洋應(yīng)急管理主體之間的橫縱向關(guān)系。王琪等人研究指出，海洋生態(tài)災(zāi)害應(yīng)急管理中，政府協(xié)調(diào)不僅具有綜合性、權(quán)威性、平等性等一般政府協(xié)調(diào)的特點(diǎn)，還具有主體復(fù)雜性、協(xié)調(diào)動(dòng)態(tài)性等特點(diǎn)。

本文基于上述研究，認(rèn)為海洋災(zāi)害應(yīng)急管理中的政府協(xié)同能力，指在海洋災(zāi)害應(yīng)急管理實(shí)踐中，政府將協(xié)同要素按照一定的方式協(xié)調(diào)配合，支配應(yīng)急管理向著有序、穩(wěn)定的方向發(fā)展，是使海洋災(zāi)害應(yīng)急管理發(fā)生協(xié)同效應(yīng)的一種能力。

（三）相關(guān)理論基礎(chǔ)

鮑伯·杰索普提出了“元治理”理論，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“國(guó)家是公共事務(wù)的主導(dǎo)力量”，在治理中擔(dān)任四個(gè)角色：治理規(guī)則制定者，多主體合作的主導(dǎo)方，信息發(fā)布者，社會(huì)利益博弈的“平衡器”。相比治理理論，“元治理”理論在中國(guó)具有更強(qiáng)的適切性。協(xié)同治理理論強(qiáng)調(diào)在社會(huì)治理中實(shí)現(xiàn)多主體協(xié)同，突出主體的多樣性和各要素的互補(bǔ)功能。在實(shí)踐中，政府通過(guò)協(xié)商的方式將原先由其獨(dú)自承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任轉(zhuǎn)移給各種私人部門(mén)和公民自愿組織。

政府作為公共服務(wù)的提供者、管理者，在公共危機(jī)管理中通常發(fā)揮主導(dǎo)功能，這一點(diǎn)是毋庸置疑的。但現(xiàn)有的危機(jī)治理，僅僅依靠政府的力量很難控制災(zāi)害發(fā)生的態(tài)勢(shì)，構(gòu)建迅速有效的協(xié)同治理模式是解決危機(jī)的必然選擇。因此本文在“元治理”理論和協(xié)同治理理論的指導(dǎo)下，試圖從山東省政府應(yīng)對(duì)“利奇馬”帶來(lái)的海洋災(zāi)害案例中，梳理政府協(xié)同能力要素，構(gòu)建政府協(xié)同能力分析框架，并提出改進(jìn)的對(duì)策建議。

二、海洋災(zāi)害應(yīng)急管理政府協(xié)同能力研究框架

（一）海洋災(zāi)害應(yīng)急管理基本要素

1.主體要素

根據(jù)協(xié)同治理理論的基本觀點(diǎn)，海洋災(zāi)害應(yīng)急管理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)。在這個(gè)系統(tǒng)中，既有承擔(dān)“元治理”職責(zé)的政府，也有多元化的市場(chǎng)、社會(huì)主體等。

“元治理”主體主要是指參與海洋災(zāi)害應(yīng)急管理的政府職能部門(mén)，具體包括中央政府、沿海縣級(jí)以上地方人民政府、國(guó)家防汛抗旱總指揮部、應(yīng)急指揮部等政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)，在海洋災(zāi)害應(yīng)急管理中發(fā)揮獨(dú)特作用。中央政府從宏觀治理角度出發(fā)，負(fù)責(zé)出臺(tái)海洋災(zāi)害應(yīng)急管理相關(guān)法律、政策，構(gòu)建海洋應(yīng)急管理“一案三制”，統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急管理工作。沿?？h級(jí)以上地方政府貫徹落實(shí)中央應(yīng)急管理政策要求。秉承“屬地管理”的原則，出臺(tái)配套政策措施，在海洋災(zāi)害應(yīng)急管理中承擔(dān)實(shí)際責(zé)任。國(guó)家防汛抗旱總指揮部需貫徹落實(shí)中央重要思想和應(yīng)急搶險(xiǎn)重要指示精神，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)支持，超前部署，全力應(yīng)對(duì)海洋災(zāi)害的發(fā)生。應(yīng)急指揮部為專門(mén)響應(yīng)危機(jī)治理組建，統(tǒng)領(lǐng)調(diào)度，對(duì)海洋災(zāi)害應(yīng)急全過(guò)程進(jìn)行管理，協(xié)調(diào)安排應(yīng)急處置、醫(yī)療救護(hù)等。其他政府職能部門(mén)，基于自身職能對(duì)應(yīng)急管理工作起到補(bǔ)充、配合的作用。

市場(chǎng)、社會(huì)治理主體是指除“元治理”主體以外，直接進(jìn)入到海洋災(zāi)害應(yīng)急管理體系之中的參與主體，如企業(yè)、社會(huì)組織、新聞媒體等。在海洋生態(tài)災(zāi)害應(yīng)急管理中，企業(yè)可以通過(guò)慈善捐贈(zèng)、提供財(cái)物資源，社會(huì)組織通過(guò)志愿服務(wù)、承接公共服務(wù)項(xiàng)目參與海洋災(zāi)害應(yīng)急管理。新聞媒體及時(shí)將應(yīng)急管理信息傳遞給社會(huì)公眾，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，穩(wěn)定民心，同時(shí)也能夠從側(cè)面對(duì)政府應(yīng)急管理工作起到監(jiān)督作用。

2.環(huán)境要素

協(xié)同治理理論也強(qiáng)調(diào)了治理系統(tǒng)和外部環(huán)境之間存在的交互關(guān)系，兩者之間會(huì)進(jìn)行物質(zhì)、信息交換，在某種程度上也影響了治理系統(tǒng)的發(fā)展。因此考察海洋災(zāi)害應(yīng)急管理外部環(huán)境因素，對(duì)促進(jìn)應(yīng)急管理系統(tǒng)的完善、發(fā)展具有重要意義。

本文將外部環(huán)境要素分為經(jīng)濟(jì)要素、社會(huì)要素、技術(shù)要素三個(gè)方面。面對(duì)我國(guó)頻發(fā)的海洋災(zāi)害，急需提高應(yīng)急管理能力，形成完善的應(yīng)急管理體系。在經(jīng)濟(jì)要素方面，海洋科技突飛猛進(jìn)，為解決困擾人類(lèi)生存和可持續(xù)發(fā)展的資源與環(huán)境兩大問(wèn)題提供新的方案。經(jīng)濟(jì)要素和社會(huì)要素對(duì)海洋災(zāi)害應(yīng)急管理能力提出了新的要求，地方政府強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、宏觀引導(dǎo)以及社會(huì)團(tuán)體和公民積極參與，為海洋災(zāi)害應(yīng)急管理體系優(yōu)化奠定了基礎(chǔ)。技術(shù)要素方面，技術(shù)水平的提高將治理變?yōu)椤爸抢怼?，大?shù)據(jù)對(duì)海洋生態(tài)災(zāi)害應(yīng)急管理提供了強(qiáng)大的技術(shù)支撐。在數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上進(jìn)行精細(xì)化應(yīng)急管理，智能發(fā)現(xiàn)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患，精確分析預(yù)測(cè)災(zāi)害發(fā)展走向，從而明確各方主體的職責(zé)分工，實(shí)現(xiàn)指令清晰、精準(zhǔn)施策。

（二）基于“利奇馬”防御案例的政府協(xié)同能力要素梳理

臺(tái)風(fēng)“利奇馬”是2019年登陸我國(guó)的最強(qiáng)臺(tái)風(fēng)，影響范圍涉及十幾個(gè)省份。山東省作為受海洋災(zāi)害影響最嚴(yán)重的省份之一，在應(yīng)對(duì)“利奇馬”的過(guò)程中組織有序、處置及時(shí)，取得了比較理想的效果。

針對(duì)“利奇馬”導(dǎo)致的海洋生態(tài)災(zāi)害，山東省的應(yīng)急管理分為四階段，具體做法不一一列舉，本文只挑選有代表性、有特色的行動(dòng)展示（見(jiàn)表1）。

表1 山東省防御“利奇馬”災(zāi)害的具體行動(dòng)

此次山東省應(yīng)急管理的成功，究其根源，可以從以下三個(gè)基本維度進(jìn)行分析。首先，從職責(zé)分工角度來(lái)看，海洋災(zāi)害應(yīng)急管理涉及眾多主體，山東省各級(jí)各部門(mén)協(xié)同作戰(zhàn)，省防御指揮部建立起協(xié)同高效的指揮機(jī)制，在確保措施落地的同時(shí)，科學(xué)統(tǒng)籌指揮有關(guān)部門(mén)、各工作組，召開(kāi)多次應(yīng)急協(xié)商會(huì)議。其次，信息傳遞暢通是此次應(yīng)急管理成功的原因之一。及時(shí)將風(fēng)險(xiǎn)及變化的信息傳遞給指揮部，在對(duì)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)有更深入的認(rèn)知后，調(diào)整應(yīng)急響應(yīng)等級(jí)。最后，在資源整合方面，山東省通過(guò)多方渠道籌集各級(jí)儲(chǔ)備防汛抗旱物資和救災(zāi)物資8大類(lèi)、70多種、總價(jià)值近13億元。除了物質(zhì)資源，山東省積極采用各方主體智慧，建立了專家?guī)旌蛯＜椅瘑T會(huì)，充分利用專家知識(shí)促進(jìn)決策的科學(xué)性。

（三）海洋災(zāi)害應(yīng)急管理政府協(xié)同能力內(nèi)容構(gòu)成

結(jié)合前文分析，本文將海洋災(zāi)害應(yīng)急管理中的政府協(xié)同能力分為職責(zé)分工能力、信息溝通能力、資源整合能力三個(gè)部分。

職責(zé)分工能力。從應(yīng)急管理響應(yīng)過(guò)程看，各個(gè)主體是否真正、高效參與到海洋災(zāi)害應(yīng)急管理中，取決于各方職責(zé)是否清晰。這就需要政府發(fā)揮能力，進(jìn)行各部門(mén)明確的職責(zé)分工。政府需要通過(guò)認(rèn)知調(diào)整、方法探索和工具運(yùn)用的形式明確各個(gè)部門(mén)在應(yīng)急管理中的責(zé)任和權(quán)力，平衡各方主體利益，化解“部門(mén)打架”“多頭管理”的問(wèn)題，從而促進(jìn)各主體之間的實(shí)質(zhì)性合作。

信息溝通能力。任何協(xié)同系統(tǒng)都包含信息溝通、協(xié)同意愿和共同目標(biāo)三個(gè)基本要素。對(duì)海洋早期的觀測(cè)信息能夠及時(shí)察覺(jué)潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素。信息的公開(kāi)透明共享，使得各個(gè)部門(mén)明確應(yīng)急管理的共同目標(biāo)，達(dá)成價(jià)值取向一致，形成合力應(yīng)對(duì)海洋災(zāi)害危機(jī)。政府需要實(shí)現(xiàn)海洋災(zāi)害應(yīng)急管理系統(tǒng)信息透明、信息傳遞渠道暢通，促進(jìn)協(xié)同主體之間良性互動(dòng)。

資源整合能力。任何系統(tǒng)的形成與良好運(yùn)作都離不開(kāi)資源的支撐，充分實(shí)現(xiàn)不同治理主體之間資源的互補(bǔ)融合，是海洋災(zāi)害應(yīng)急管理系統(tǒng)中是否形成協(xié)同關(guān)系的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。政府需要組織行使自身權(quán)力，利用技術(shù)手段，整合社會(huì)資源以彌補(bǔ)自身資源不足的局限性，最終促進(jìn)整個(gè)社會(huì)資源高效配置，提升海洋災(zāi)害應(yīng)急管理整體水平。

三、海洋災(zāi)害應(yīng)急管理存在的問(wèn)題分析

（一）海洋災(zāi)害應(yīng)急管理存在的問(wèn)題

應(yīng)急管理體制存在缺陷。我國(guó)已初步建立了一套中央與地方相結(jié)合、綜合管理與部門(mén)管理相結(jié)合的海洋管理體制。各部門(mén)之間橫向存在職責(zé)交叉、管理脫節(jié)、部門(mén)之間競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)同程度低的問(wèn)題。另外，兩套管理系統(tǒng)實(shí)際上造成了低水平重復(fù)建設(shè)。最后，我國(guó)社會(huì)主體在應(yīng)急管理中參與度低。在意識(shí)層面，公民對(duì)于參與海洋災(zāi)害應(yīng)急管理的意識(shí)較為淡薄,企業(yè)缺乏社會(huì)責(zé)任感和參與意識(shí)。加之我國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)的“政府主導(dǎo)型”公共服務(wù)模式，使得社會(huì)主體參與公共事務(wù)動(dòng)力不足，使自身處于被動(dòng)地位。在實(shí)踐層面，社會(huì)公眾和企業(yè)獲取信息有限，缺乏完善的參與渠道。

（二）海洋災(zāi)害應(yīng)急管理問(wèn)題分析

職責(zé)分工能力弱。利益關(guān)系是政府間關(guān)系中最根本、最實(shí)質(zhì)的關(guān)系，當(dāng)前政府在海洋災(zāi)害應(yīng)急管理中缺乏行之有效的利益平衡機(jī)制和科學(xué)合理的利益平衡方法，直接導(dǎo)致各部門(mén)、各個(gè)主體職責(zé)分工不明確。利益平衡機(jī)制的缺失存在于政府內(nèi)部和政府與市場(chǎng)、社會(huì)參與者之中。由于缺乏科學(xué)合理的利益平衡方法，無(wú)法實(shí)現(xiàn)各個(gè)主體明確的職責(zé)分工，使得我國(guó)海洋災(zāi)害應(yīng)急管理屬于“問(wèn)題倒逼型”的管理方式，法律體系不完善，部門(mén)規(guī)章制度一般都較為簡(jiǎn)單隨意，管理手段往往形式單一且威懾力不足。

信息溝通能力低。信息對(duì)外公開(kāi)程度不足、信息傳遞渠道不暢通。當(dāng)前海洋災(zāi)害應(yīng)急管理信息對(duì)外公開(kāi)程度不夠，會(huì)影響市場(chǎng)、社會(huì)主體的參與熱情，而且缺乏充足的信息會(huì)限制其參與海洋應(yīng)急管理的水平。對(duì)外信息公開(kāi)程度不夠抑制社會(huì)主體參與，信息溝通交流渠道不暢則更進(jìn)一步拉大了應(yīng)急管理參與主體之間的互動(dòng)鴻溝。信息溝通交流渠道既存在于政府內(nèi)部，也存在于政府和應(yīng)急管理參與主體之間，渠道不通暢使得難以吸納社會(huì)多元主體進(jìn)入。

資源整合能力差。不同資源主體間的互補(bǔ)程度較低，資源配置缺乏統(tǒng)一規(guī)劃布局。協(xié)同治理的優(yōu)勢(shì)就是為了發(fā)揮各參與主體的能力，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，這其中就包括資源互補(bǔ)，以實(shí)現(xiàn)真正有效的合作，產(chǎn)生預(yù)期的協(xié)同治理效應(yīng)。我國(guó)當(dāng)前的海洋資源應(yīng)急管理中，資源主體間的互補(bǔ)程度較低，資源配置缺乏整體規(guī)劃，無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源管理的有效對(duì)接，導(dǎo)致資源浪費(fèi)。對(duì)資源配置的模糊性，既受法律規(guī)定不明確的影響，反過(guò)來(lái)也限制了法律修正和制定。

通過(guò)研究，本文提出海洋災(zāi)害應(yīng)急管理中，政府協(xié)同能力主要包括職責(zé)分工能力、信息溝通能力、資源整合能力。同時(shí)運(yùn)用此框架分析海洋災(zāi)害應(yīng)急管理現(xiàn)存問(wèn)題，認(rèn)為政府職責(zé)分工能力弱、信息溝通渠道不暢、資源整合能力差是導(dǎo)致問(wèn)題出現(xiàn)的原因。

在此，對(duì)進(jìn)一步構(gòu)建海洋災(zāi)害應(yīng)急管理中政府協(xié)同能力提出設(shè)想。首先，注重職責(zé)分工、能力構(gòu)建。通過(guò)政府內(nèi)部體制機(jī)制改革，明確政府內(nèi)部各個(gè)部門(mén)的職責(zé)分工，通過(guò)法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章等形式確立。加強(qiáng)政府和外部主體的合作，需建立利益平衡機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制。在信息獲取方面，可以通過(guò)建立多渠道收集數(shù)據(jù)的合理機(jī)制，建立信息對(duì)外公布平臺(tái)，及時(shí)將海洋災(zāi)害發(fā)展趨勢(shì)、應(yīng)急管理信息在平臺(tái)上發(fā)布，滿足公眾知情權(quán)。最后，政府要發(fā)揮“元治理”主體強(qiáng)有力的引領(lǐng)作用，整合、調(diào)配海洋應(yīng)急管理資源。

本文的研究仍存在一定的局限性，比如，對(duì)政府協(xié)同能力要素的提取僅僅依據(jù)山東省政府成功應(yīng)對(duì)“利奇馬”案例，對(duì)政府協(xié)同能力的認(rèn)識(shí)存在一定片面性，未來(lái)需要結(jié)合多個(gè)案例深入拓展其內(nèi)涵。