關于編纂我國行政程序法典的構想

文/姜明安

為推進建設中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家總目標的各項工作，中共中央于2021年初印發了《法治中國建設規劃（2020—2025年）》（以下簡稱《規劃》）?！兑巹潯诽岢隽艘豁椫匾蝿眨骸凹訌妼嗔\行的制約和監督，健全規范共同行政行為的法律法規，研究制定行政程序法?！痹趺赐瓿蛇@一重要任務？筆者認為，編纂我國行政程序法典是完成這一重要任務的最有效和最切實可行的途徑。

編纂我國行政程序法典的重要意義

在我國已經實現社會主義現代化建設“第一個百年”目標，開始向社會主義現代化建設“第二個百年”目標全面進軍的重要時期，編纂《中華人民共和國行政程序法典》，對于推進中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家建設，適應社會主義現代化建設新發展階段的需要，貫徹新發展理念，構建新發展格局，都有著特殊重要的意義。其重要意義主要表現在下述三個方面：其一，編纂行政程序法典是落實習近平關于“為行政權力定規矩、劃界限”“把權力關進制度的籠子里”的法治思想的需要；其二，編纂行政程序法典是我國建設法治政府乃至基本建成法治政府的需要；其三，編纂行政程序法典是推進國家治理現代化，實現國家善治良政的需要。

制定和編纂行政程序法典除了上述重要意義以外，其對于節約立法資源，減少立法成本（一個法典可以取代制定幾十上百個單行法律法規），提高行政程序立法效率，以及對于加強和保障我國各領域、各部門、各地方行政法制的統一，避免行政程序法制的相互沖突、寬嚴不一，防止同樣情況不同對待以及不同情況同樣對待亦有重要的作用。

編纂我國行政程序法典的基本路徑

目前，我國行政法學界和實務界關于行政法法典化的基本路徑有各種不同的主張。例如，有學者提出分“三步走”的方案：先制定行政法總則，再完成行政法各分則，最后形成行政法典（包括行政實體法和行政程序法）；有學者主張依行政法學理論體系在現有行政法律規范的基礎上編制行政法法典，將行政組織法（包括公務員法、編制法）、行政活動法（含行政行為法但又不限于行政行為法）、行政監督與問責法、行政救濟法融合為一體，構建最完整的“通用行政法典”；還有全國人大代表提出先制定《行政法通則》、后制定《行政法典》的分“兩步走”方案。

關于我國行政法法典化，筆者主張暫不編纂行政實體法典而編纂行政程序法典，名稱可為《中華人民共和國行政程序法典》或《中華人民共和國行政程序法》。之所以如此主張，理由有五：

其一，行政法不同于民法，其最重要、最核心的內容是程序規范而非實體規范。無論是英美國家的“自然正義”規則（自己不做自己案件的法官，對他人做出不利行為應向相對人說明理由、聽取其申辯）、正當法律程序規則、公開公平公正規則，還是歐洲大陸國家的行政處分告知、送達和說明理由規則、信賴利益保護規則等，都是程序性規則，而且是規范各種不同行政行為的普遍性規則。這些規則不同于行政實體法規則（如市場監管、治安、海關、稅務、衛生、食品藥品、生態環境、自然資源、科技、教育、網絡信息等行政管理的實體規則），行政法實體規則通常只適用于某一部門、某一領域的行政行為。有些行政法學者甚至認為這些行政實體法規則不是行政法。美國行政法學者施瓦茨即說過，行政法的“焦點是行政程序自身——是行政機關在行使它們的權力時必須遵從的程序。行政法更多的是關于程序和救濟的法，而不是實體法。由各個不同的行政機關制定的實體法不屬于行政法的對象，只有當它們可以用來闡明程序法和救濟時才是例外”。當然，這樣說有點極端。但毫無疑問，行政法主要是指行政程序法。我們過去常用“切分蛋糕”的故事來說明行政程序法在行政法中的重要地位：依行政實體規則分，你怎么切分，也難以求得所有人或大多數人都內心接受的公平；但依行政程序規則分，切分蛋糕者讓他人先取蛋糕，自己最后取，每個分吃蛋糕的人就都能較服氣地接受這種公平。

其二，行政實體法規范分散，且體系龐雜，難以法典化。就我國目前的情況講，現有行政性法律200多部、行政法規700多部、地方性法規和規章幾千部。欲將這些法律、行政法規、地方性法規、規章中的行政實體規則和程序規則都編纂成一部法典，即使不是不可能，也是很難或者幾乎不可能的。

其三，行政法中有些規則，既有實體性質，又有程序性質。從某一角度看，其可以視為行政實體法規則，從另一角度看，其又可以視為行政程序法規則。例如，行政程序主體（行政機關、行政相對人等）規則，行政管轄規則，行政行為的生效、失效、無效規則，行政法律適用規則，政府信息公開和個人信息保護規則等，這些規則都既有實體性質，又有程序性質。其實，不僅行政法存在這種情形，三大訴訟法中亦存在，訴訟法中都有關于訴訟主體（訴訟當事人、參加人、參與人等）、訴訟管轄的規則和強制措施的適用規則等。這些規則雖在訴訟程序法中規定，但也有一定的實體性質。因此，在行政程序法典中納入那些兼具實體性和程序性的規則是完全可行且必要的，在行政程序法典中納入這些規則并不會改變法典的程序法性質。納入這些規則的法典仍然是行政程序法典而非行政（實體）法典。

其四，目前世界各國基本上沒有編纂行政實體法典成功的先例。據現有資料，僅有德國的威敦比克邦曾于1925年著手起草行政法典，1931年起草完成，1936年議會通過。該法典因希特勒上臺，并未實施即無疾而終。后來幾乎無其他國家或地區嘗試再起草統一的行政法典。荷蘭可能是唯一的例外，其于1994年制定了集行政實體規則和程序規則于一體的《行政法通則》（或譯“基本行政法典”），但主要內容是行政程序法?？疾靽庑姓ǚǖ浠闆r，其法典（名稱上一般稱“法”而非“法典”）基本上是行政程序法而非行政實體法。盡管國外行政程序法大多包含既有實體性質，又有程序性質的規范，而非純粹的程序規范。如行政法的各種基本原則、行政程序主體規則、行政管轄規則等。

其五，我國目前還處在經濟體制、政治體制和行政體制改革與轉型的時期，行政機關的組織體系、結構、職能及權力配置等實體規則還處在不斷的調整變化中，各種行政實體法律制度遠未完全定型，而法典則應具有較一般法律更大的相對穩定性，不能頻繁地修改變動。因此，現在編纂行政法法典只能限于行政程序法或者主要限于行政程序法而不能過多及于行政實體法。在較長一個時期內，我國并不具備起草或編纂行政實體法典的條件。

一些行政法學者和法律實務界人士提出的先制定行政法總則或行政法通則，再完成行政法各分則，最后形成行政法典的分“三步走”或“兩步走”方案，事實上是不太契合行政法實際和不太可行的。

首先，如前所述，行政法不同于民法，行政法在相當長時期內難于制定統一的集實體規則和程序規則于一體的行政法典，從而，也就難于制定集實體規則和程序規則于一體的行政法總則或行政法通則。其次，行政法總則、通則和行政法分則的體系結構怎么設計？是否意味著行政法總則規定行政程序規則，行政法分則規定行政實體規則？如果是這樣，行政實體法是不可能構筑如同民法典那樣的編章結構（物權、合同、人格權、婚姻家庭、繼承、侵權責任）邏輯體系的。沒有邏輯體系，就只能是法律法規匯編而不是法典編纂。最后，行政法既然不同于民法，就不可能先制定出如同民法那樣的幾大基本法律（物權法、合同法、婚姻法、繼承法、侵權責任法等）型式的行政實體法基本法，然后將之改造為行政法典的分則部門歸入行政法典。因此，“三步走”或“兩步走”的方案是很難走得通的，基本不具可行性。

我國行政程序法典的基本框架構想

編纂統一且獨立的行政程序法典，與起草擬作為“行政法典”或者“行政法總則”一編或一章的臨時性的行政程序法律有著重要區別。

首先，行政程序法典的內容覆蓋所有行政部門和所有行政領域。凡是屬于行政行為程序性質的共性規范，即使是同時具有一定行政實體性質的共性規范，如關于行政許可、行政處罰、行政強制等的設定主體規范、實施主體規范，關于行政行為的管轄規范，關于行政立法、行政執法、行政司法（行政裁決）行為規則的規范等，均應納入其編纂的范圍，而不是將調整相應行政行為的同具實體性和程序性的規則一分為二，只納入其中的純程序性的規范。其次，行政程序法典體系結構必須具有內在的邏輯性和自洽性。既然是行政程序法典，就只應編纂調整行政主體對外部相對人實施行政行為和與之有密切關系的行政程序規范，而不應納入與外部行政行為沒有直接關系的行政組織法規范、行政編制法規范和公務員規范等。最后，行政程序法典的性質定位是調整行政主體行政行為程序的法典，故不應收入和編纂與行政主體行政行為運作沒有直接關系的行政法制監督和行政救濟規范，如國家監察機關監督行政公職人員行為的監察法規范，人民法院受理行政案件、對行政行為合法性進行司法審查的行政訴訟法規范等。這些法律規范雖然與行政行為有關，但不直接涉及行政主體的行為程序，故不應納入行政程序法典的調整和編纂范圍。

根據以上思路，筆者建議，我國行政程序法典的內容應包括5大板塊，即設5編，分別為總則、行政程序基本制度、行政決策與行政立法程序、行政處理程序、特殊行政行為程序。各編分別包括下述內容：

第一編 總則（擬設2章）：

第一章 基本規定。本章分別規定本法典的立法目的、適用范圍、基本原則等?；驹瓌t是本章最重要的內容。本法典各章各節所涉行政行為的共性基本原則（如依法行政原則、誠信與信賴保護原則、比例與利益平衡原則、公開公正公平原則、正當法律程序原則、公眾參與原則等），無論是制定行政法規、規章，作出行政決策的共性基本原則，還是設定或實施行政許可、行政處罰、行政強制等行政行為的共性基本原則，都集中在總則第一章中規定。其他章節不再重復規定共性基本原則。

第二章 行政程序主體。本章分別規定依法享有行政權，可以自己名義對外實施行政行為并對外承擔行為法律責任的行政主體，包括行政機關，法律、法規、規章授權的組織，以及代表行政主體行使行政職權的公職人員或者受行政主體委托行使行政職權的組織。行政程序主體還包括作為行政主體相對方參加行政程序的行政相對人（公民、法人或者其他組織），以及行政相對人的代理人（法定代理人、律師或其他委托代理人）。在行政程序主體一章中，除了應規定程序雙方主體及代理人外，還應規定協助主體開展程序的各種參與人，如證人、鑒定人、勘驗人等。

第二編 行政程序基本制度（擬設6章）：第一章 政府信息公開制度；第二章 個人信息保護制度；第三章 電子政務制度；第四章 行政調查與行政證據制度；第五章 說明理由與聽證制度；第六章 期限、期間、送達與費用制度。

第三編 行政決策與行政立法程序（擬設4章）：第一章 行政決策程序；第二章 行政法規制定程序；第三章 規章制定程序；第四章 行政規范性文件制定程序。

第四編 行政處理程序（擬設8章）：第一章 一般規定；第二章 行政許可程序；第三章 行政征收程序；第四章 行政確認程序；第五章 行政裁決程序；第六章 行政處罰程序；第七章 行政強制程序；第八章 行政給付程序。

第五編 特殊行政行為程序（擬設6章）：第一章 行政協議程序；第二章 行政指導程序；第三章 行政規劃程序；第四章 行政應急程序；第五章 信訪處理程序；第六章 行政復議程序。

余論

以上即是筆者對我國行政程序法典架構的初步設想和建議。如果立法機關采納這個建議，制定編纂出《中華人民共和國行政程序法典》（或法律名稱叫《中華人民共和國行政程序法》），那么，我們的立法機關和執法機關還將面臨一些不得不加以明確和不得不回答的問題：在行政程序法典制定編纂出臺以后，今后在法律體系中還會不會存在和新制定單行行政程序法（含法律、法規、規章），或者還會不會存在和新制定集行政實體法規范和行政程序法規范于一體的行政法律、法規、規章？如果會，那單行法與法典將是什么關系？是補充關系還是并存關系？是新法優于舊法的關系還是基本法優于普通法的關系？

對于這些問題，筆者的基本觀點是：其一，行政程序法典編纂出臺以后，一批已經編纂和納入法典的法律、法規，如《行政處罰法》《行政強制法》《行政許可法》《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》《重大行政決策暫行條例》等，自然應該廢止，不再存在，但有一些僅包含部分行政程序規范的法律、法規，如《立法法》《土地管理法》《礦產資源法》《商標法》《專利法》等，其行政程序規范被編纂和納入行政程序法典以后，相應法律、法規當然仍應存在而不能廢止，但已被編纂和納入行政程序法典的規范應從這些法律法規中刪去或者對之進行修改，使之與法典保持一致；其二，行政程序法典編纂出臺以后，今后隨著社會關系的發展變化，在行政法（包括行政實體法和行政程序法）領域，必然要制定新法（因為行政程序法典不可能頻繁修改），以調整和規范新的社會關系；其三，新法和行政程序法典的關系，只能是基本法和普通法的關系，而不是一般新法和舊法的關系，即作為基本法的行政程序法典優于作為普通法的新制定的行政法，而不是作為普通法的新制定的行政法優于作為舊法的行政程序法典。這也就是說，作為普通法的新制定的行政法可以補充規定作為舊法的行政程序法典沒有規定的問題，以調整新的社會關系，但其不能作出與行政程序法典相抵觸的規定。如果因為社會關系的發展變化必須作出這種規定，那只能通過修改行政程序法典來實現，而不能制定與行政程序法典相抵觸的新的行政法。否則，法典的權威性就會受到損害，行政程序法典編纂的價值和優勢就會隨著新的單行行政法的不斷出臺而逐漸喪失。