數字貨幣：從國家監管到全球治理

文/陳偉光 明元鵬

引言

隨著網絡信息技術迅速發展，全球正在呈現出數字化內嵌式的變革，傳統經濟社會向數字經濟社會演變，數字貨幣在數字化浪潮推動下應運而生并蓬勃發展。數字貨幣就發行主體不同，分為私人數字貨幣和主權數字貨幣。私人數字貨幣是貨幣市場自發演化的產物，由貨幣當局以外的市場主體發行，不具備法償性。主權數字貨幣是以國家信用為背書的法定貨幣的數字化，具有法償性，全球80%的央行正在試點推行。

數字貨幣基于互聯網和計算機算法，以超低成本完成貨幣創造、流通、交易，并且跨國流動，改變社會、經濟和信息互聯的方式，進而改變貨幣和支付系統。盡管大部分國家對私人數字貨幣的法律地位未給予明確定位，但其帶來的風險和挑戰已引起國際社會的極大關注，很多國家根據本國國情出臺了相關監管政策。二十國集團（G20）峰會、國際貨幣基金組織（IMF）等國際組織也關注數字貨幣對全球金融市場產生的重大沖擊，數字貨幣全球治理逐步提上議事日程。本文主要聚焦于私人數字貨幣的治理問題研究，總結國內外數字監管的經驗教訓，探討數字貨幣從國家監管到全球治理的必要性和可行路徑。

數字貨幣風險分析

私人部門設計和發行數字貨幣時缺乏國家信用背書，數字貨幣發行后可借助未受限的網絡空間跨國境自由流動，高風險性凸顯。

一是交易風險。交易風險指投資者在數字貨幣交易中權利和義務沒有法律框架下的具體規范，權益得不到保障。其一，數字貨幣價格泡沫嚴重。比特幣、來特比等數字貨幣被認為是歷史上最大的資產泡沫之一。其二，數字貨幣在互聯網上匿名交易，參與者幾乎不受監管，用戶各種隱私和重要信息容易被泄露。其三，數字貨幣交易平臺處于自由發展狀態，存在虛假宣傳、蓄意操縱價格、內部交易、不合規經營等情況。

二是系統性風險。系統性風險指數字貨幣發展過程中因內部或外部的不利因素經過長時間積累而未被重視，在某段時間共振導致對金融系統造成重大影響。數字貨幣脫離傳統金融系統管轄，便于跨境資本流動，外國資本更容易進入本國市場，而這些跨境資本不經過銀行清算和結算，導致系統性風險上升。

三是流動性風險。流動性風險指數字貨幣因供給量限制和交易量變動引發價格劇烈波動使得市場未能有效運行。一方面，數字貨幣體系不具備法定貨幣機制特征，比特幣等數字貨幣總量近乎剛性供給易造成流動性緊縮。另一方面，大部分國家和地區要將法幣購換泰達幣、比特幣等一些平臺幣，通過這些平臺幣代購其他數字貨幣，這導致數字貨幣流動性管理難度加大。

四是法律風險。法律風險指某些組織或個人利用數字貨幣規避現有法規或做出不合規的行為。第一，洗錢犯罪。數字貨幣革新了洗錢犯罪的行為模式，快速化的支付結算提高了洗錢犯罪的概率，多樣化的支付方式為洗錢提供了無形且便利的渠道。第二，非法融資。首次代幣發行（ICO）是數字貨幣發行的主要融資手段，很多ICO最終成為“旁氏騙局”。第三，數據泄露。數字貨幣供應商收集用戶的交易數據和個人信息，過度集中的數據面臨入侵和泄露的風險。

五是技術風險。技術風險指受現有技術水平的限制，數字貨幣存在無法預見、無法解決的困難。數字貨幣的技術風險源于區塊鏈系統和交易貨幣平臺兩方面。區塊鏈本身主要存在兩種技術風險，第一種是區塊鏈自身技術缺陷的內部風險；第二種是量子計算、人工智能等快速發展帶給區塊鏈應用的外部風險。數字貨幣平臺風險首先是平臺開發中編程結構不完善、編程語言使用不當等原因產生代碼層漏洞，其次是智能合約的使用導致平臺監管功能的弱化。

六是挑戰主權貨幣風險。比特幣已成為繼美元、歐元、人民幣、日元、盧比后的第六大“貨幣”，隨著全球影響力提升，比特幣可能會逐步成為世界儲備貨幣，使得一些主權貨幣邊緣化，喪失國際地位。數字貨幣在全球范圍內推動貨幣傳輸的“去中心化”，不可避免地出現金融生態“去政府化”。

數字貨幣監管的各國實踐

對所有國家而言數字貨幣是新生事物，如何對其實施有效監管，如何平衡數字安全與隱私保護，如何在金融創新和風險防范間尋求平衡，都是各國政府在制定監管政策中需要考慮、解決的問題。

（一）主要國家監管實踐

美國、英國、中國、日本、新加坡這五個國家監管具有一定的代表性。

美國對數字貨幣的監管實行聯邦和州合作監管模式，采取鼓勵發展與監管并舉的策略。聯邦層面，監管機構從金融創新角度規制數字貨幣及其衍生品；州層面，各州制定自己的數字貨幣監管規則，各州政策尚未形成統一。2020年來，美國收緊對數字貨幣監管，美聯儲、美國貨幣監理署（OCC）和聯邦存款保險公司（FDIC）考慮成立“跨部門沖刺小組”，創建統一的數字貨幣監管框架。

英國對數字貨幣持開放態度，實施“監管沙盒”。2018年英國央行表示對數字貨幣交易所采取與證券交易所相當的管理標準，嚴厲打擊數字貨幣的金融犯罪。2019年英國財政部、英格蘭銀行和金融行為管理局（FCA）發布《加密貨幣資產指引》文件，擬定數字貨幣市場的監管框架，并指出交易性代幣暫時不受監管。2021年FCA成立數字貨幣工作組，管控數字貨幣風險。

中國內地對數字貨幣實施嚴厲的監管政策。2013年至2017年中國人民銀行等五部委聯合發布《防范比特幣風險的通知》和《關于防范代幣發行融資風險的公告》等文件，明確指出代幣發行是非法融資行為，關閉國內所有數字貨幣交易平臺。2021年6月以來，中國政府開始全面關停比特幣等虛擬貨幣的挖礦行為，數字貨幣在中國內地的合法空間十分有限。中國香港地區對數字貨幣監管審慎，數字貨幣的法律地位較為明確，監管框架相對完善。

日本積極支持數字貨幣發展。日本金融服務局（FSA）全方位監管數字貨幣交易所，制定了數字貨幣交易商監管條例，明確數字貨幣交易商的運營規則。日本國稅廳（FAQ）正在討論數字貨幣的稅收問題，擬頒布《虛擬貨幣的收益及其他所得》，實施對數字貨幣的稅收監管。

新加坡對數字貨幣較為包容。新加坡金融管理局（MSA）對數字貨幣交易所和場外交易等平臺從風控和合規兩方面進行監管。新加坡稅務局（IRAS）規定使用比特幣等數字貨幣買賣商品或服務的企業繳納7%的商品增值稅，數字貨幣交易所獲得利潤需繳納17%的所得稅。

（二）數字貨幣監管改進

第一，轉變監管理念。數字貨幣融合了區塊鏈技術、加密技術、可信云計算、大數據技術、智能合約等新興技術，利用這些新興技術實現智能化監管是促進數字貨幣發展的有利選擇。

第二，統一監管標準。為提升監管透明度和效率，國家間應通過合作與對話統一數字貨幣監管標準，建立適用于不同主體間的“共識性”制度，各國之間進行同等性監管。

第三，完善監管法規。數字貨幣的跨境交易和跨境支付使其法律風險向境外外溢成為可能。各國監管部門需完善監管法規實現對數字貨幣的跨境管轄，就像歐盟一般數據保護條例（GDPR）可以管轄全球數字經濟企業一樣。

第四，優化監管方式。根據數字貨幣的發展態勢，國家在平衡鼓勵創新和風險控制的基礎上，推動監管方式的優化與變革，解決技術發展與監管滯后的矛盾，選擇有針對性的監管措施，以適應數字貨幣領域的變革，及時回應金融市場的新變化。

第五，加強監管協作。不同政府間監管的差異易造成監管方式的多樣性和監管內容的復雜性，監管的有效性不能得到保障，監管的合理性不能得到認同。國家間應在協作過程中建立協調機制，實現監管機構間的信息共享，形成各國能共同遵守的決議和指導各國行為的法規，以此作為數字貨幣全球治理的基礎。

數字貨幣全球治理機制的形成

面對全球性監管難題，數字貨幣從國家監管到全球治理是現實所需和大勢所趨。國際組織紛紛出臺相應的治理方案，數字貨幣全球治理提上日程，治理機制正在形成之中。

一是G20峰會機制。2018年3月布宜諾斯艾利斯二十國集團財長和央行行長會議，首次關注到數字貨幣全球治理問題。會議公報指出加密數字資產可能會對全球金融體系產生影響，呼吁金融穩定委員會（FSB）和國際標準制定機構（SSBs）繼續監控數字資產及其風險，必要時需評估多邊應對措施。之后的歷屆G20峰會越來越關注數字貨幣治理問題，設置專門議題討論。

二是國際貨幣基金組織。IMF將數字貨幣治理列入當前的首要任務之一，2020年10月發布報告《跨境支付數字貨幣：對宏觀金融的影響》，討論數字貨幣的四種可能應用場景以及其對宏觀經濟和監管政策的影響。數字貨幣已形成大規模的地下市場，而各國現在的監管政策注重合規市場，對此IMF呼吁各國政府通過監管科技布局地下市場和合規市場，強化鏈上、鏈下和交易所的監管。

三是政府間國際組織。反洗錢金融行動特別工作組（FATF）在2015年制定了數字貨幣指導方針，防止虛擬貨幣用于洗錢和反恐融資。為降低數字貨幣成為金融犯罪工具的風險，FATF發布了針對數字貨幣的“旅行規則”（Travel Rule）。巴塞爾銀行監管委員會（BCBS）通過對從事加密資產活動的銀行制定高水平的監管標準、跟蹤加密資產的動態等一系列政策，規制銀行機構參與數字貨幣交易的行為。支付與市場基礎設施委員會（CPMI）與國際證監會組織（IOSCO）設立聯合工作組，密切監測數字貨幣在清算和結算方面的創新對金融市場基礎設施方面的影響。

四是非官方國際組織。世界經濟論壇（WEF）創建了數字貨幣治理聯盟，旨在規范數字貨幣的發展空間并打造有信譽且可信賴的數字貨幣。世界數字貨幣論壇（WDCF）聚焦數字貨幣和區塊鏈治理，提出了全球性倡議和宣言，引導數字貨幣全球治理。博鰲亞洲論壇（BFA）2021年年會上專門設置“數字貨幣與跨境支付”分論壇，研討數字貨幣對現行經濟的影響及其治理方案。

數字貨幣全球治理路徑

數字貨幣全球治理還處于初期探索階段，如何在缺少科層制組織結構和中心權威協調條件下維系技術演化和組織結構的共識，成為數字貨幣全球治理的重要內容。本文從加強全球合作模式、構建全球區塊鏈、建立風險評價三個維度探索數字貨幣全球治理路徑。

（一）加強全球合作模式

一是以數據驅動為核心。其一，獲取數字貨幣交易、流通等相關數據以及辨識這些數據的真偽。其二，打通國家間數字貨幣的信息“孤島”，實現數據共享，提升國際社會間協同治理的能力。其三，充分利用人工智能、云計算、量子技術等前沿技術，實現對數字貨幣流向的追蹤。其四，監管機構對收集的數字貨幣數據信息建立數據庫，進行風險識別和設置風險警戒線。

二是以二級市場治理為重點。數字貨幣全球治理應注重于二級市場的治理，以交易平臺為治理紐帶。交易平臺記錄著數字貨幣的發行和交易信息，國家監管機構、國際組織借助交易平臺監測資金動向。監管部門對交易平臺建立規范制度，成立運營準則、明確技術安全，合理掌控平臺的權力尺度，約束平臺。

三是發揮非政府間合作論壇的作用，推動行業自治。組建非政府間合作論壇，為各領域專家共同交流解決數字貨幣領域的問題提供平臺。效仿互聯網治理模式，將發行主體、交易平臺、技術極客等多方利益關聯起來，形成治理網絡，推動行業自治。

（二）構建全球區塊鏈

一是核心國家共同構建一個智能合約編程框架。在這一框架基礎上，根據相應規則發行數字貨幣，并建立一個“全球中央銀行”管理數字貨幣發行。這種有核心國家溝通構建的智能合約編程框架可以緩解公權與私權的沖突，也可以減少公權與公權的沖突，既有利于全網風險追蹤和風險聯控聯防，也有利于監管部門的有效溝通。

二是以開源治理協調各國集體行動。開源治理參與者的激勵動機不同于產權回報基礎上的傳統生產模式，不同主體的多元化動機都可能激勵其參與到開源技術的完善進程中來。各國政府和國際組織治理區塊鏈的底層激勵機制采取一些經濟刺激手段，引導區塊鏈自治系統的活動，以分布式共識運作，支持網絡各方有權通過協調活動，通過技術層面的區塊鏈治理實現數字貨幣的開源治理。

三是建立合規的數字貨幣中心平臺。數字貨幣中心平臺有四方面功能優勢：其一，沒有央行支持，沒有銀行擔保情形下，有了平臺就可以進行交易；其二，數字貨幣在平臺上交易，流動性會得到保障；其三，沒有平臺，數字貨幣就沒有價值；其四，分布式金融（DeFi）時代，參與者使用平臺上的智能合約從事金融活動。以區塊鏈技術為核心，通過鏈上、鏈下、交易所、市場等方面共同治理，建立合規的數字貨幣平臺，靠機器共識、價值共識、治理共識形成一種自組織。

（三）建立數字貨幣風險評價體系

綜合數字貨幣的技術特征，通過完善的數據收集系統，借助有效的數據分析和決策，主權國家和國際組織針對數字貨幣的實際風險作出預估并建立相應的評價體系。評價體系包括交易風險評價體系、系統性風險評價體系、流動性風險評價體系、法律風險評價體系、技術風險評價體系、信用風險評價體系。監管部門通過完整的風險評價體系并設立風險監測預警機制，構建全球一體化的數字貨幣聯防聯控體系。

結語

隨著技術的迭代更新，數字貨幣的種類持續不斷的衍生，其內含的風險不斷地向跨區域、跨國界滲透擴散，導致20世紀以來相對穩定的貨幣和交易體系逐漸被數字貨幣所蠶食。數字貨幣因本身技術特性和持有者的逐利心態往往游離于國家監管體系之外。數字貨幣從國家監管到全球治理是必然選擇，應通過全球治理構建新的監管模式，從而將其納入公平合法、安全可控的發展軌道。

國際組織正致力于通過制度設計和政策實踐引導國家間加強合作治理。由于數字貨幣全球治理面臨治理主體不明確、治理內容不清晰等困境，構建“市場協調、科技治理、風險監管”相結合的數字貨幣全球治理路徑不失為一種可行性選擇。