云南高原特色現代農業轉型升級研究

李貴平

習近平總書記于2020年初考察云南時指出：“要毫不放松抓好農業生產，加快農業供給側結構性改革，做強高原特色現代農業?！敝泄苍颇鲜∥?、省政府把高原特色現代農業作為云南省“八大重點產業”來布局，符合中央對云南發展的戰略定位，符合云南立體氣候明顯、動植物資源豐富、毗鄰南亞東南亞國家進出口便利的比較優勢，符合農業大省的現實考量。加快高原特色現代農業發展，對鞏固云南脫貧攻堅成效、推進鄉村振興具有基礎性、戰略性、關鍵性的作用。

一、高原特色現代農業對云南鄉村振興的重要意義

中共云南省委、省政府作出了到2030年，全省農、林、牧、漁業產值與加工產值達到3萬億元，高原特色現代農業占云南省地區生產總值比重達10%，到2035年，云南成為全國綠色農產品生產基地和面向南亞東南亞特色農業創新發展輻射中心的戰略布局。這為云南高原特色現代農業的發展描繪了宏偉藍圖。

（一）整體脫貧的重要引擎

產業扶貧對云南整體脫貧發揮了重要作用，高原特色現代農業的發展，農業龍頭企業和合作社的帶動，有力鞏固拓展了云南省脫貧攻堅的成果。2019年，全省共有2.95萬個新型農業經營主體參與產業扶貧，帶動有產業發展條件的貧困戶165.71萬戶，主體帶動率達97.54%。

（二）農民持續增收的重要支柱

云南是農業大省，截至2019年底，全省貧困地區農民人均可支配收入由2015年的7070元提高到2019年的10771元，年均增長11.1%。其中，高原特色現代農業發揮了產業帶動的重要作用，成為云南農民持續增收的重要支柱。

（三）鄉村振興的重要基礎

農業是食品之源、生存之本，產業是鄉村振興的核心載體。云南只有通過發展農業，實現農村產業振興，才能補齊短板，解決發展不平衡不充分難題。其中，高原特色現代農業是鄉村振興的重要基礎，要把發展高原特色現代農業作為云南“三農”工作的重點，為鄉村振興提供產業支撐。

（四）生態強省戰略的重要抓手

截至2019年末，云南森林覆蓋率增至62%，濕地面積達921.69萬畝。截至2018年，云南省咖啡種植面積達9.96萬公頃，橡膠種植面積達57.14萬公頃，茶葉種植面積達46.66萬公頃，水果種植面積達46.42萬公頃。這些重點產業在有效促進農民增收的同時，增強了云南的生態屏障功能。

（五）實現高質量跨越式發展的重要保障

云南省確定的八大重點產業中，高原特色現代農業與其他七大產業中的“生物醫藥和大健康產業、旅游文化產業、食品與消費品加工制造業”三大重點產業息息相關，與2019年末占云南省總人口51.1%的2482.1萬鄉村人口息息相關。2019年，云南省農產品出口額331.2億元，同比增長29%，首次超過300億元。高原特色現代農業成為云南產業“外循環”的重要支點，在促進云南高質量發展中具有舉足輕重的作用。

二、高原特色現代農業發展中存在的問題

中共云南省委、省政府把高原特色現代農業作為重點產業來布局，各級各有關部門也出臺了加快高原特色現代農業發展的政策措施，但“分散式政策、粗放式經營、傳統式發展”依然是云南農業發展的主流，呈現出生產與市場脫節、政策與發展脫節、保障與風險脫節的狀況。

（一）生產與市場脫節

1.“遍地開花”的產業布局與專業化市場競爭的趨勢不相適應。2019年8月，云南省人民政府命名20個“一縣一業”示范縣和20個“一縣一業”特色縣，除此之外的89個縣市區還沒有明確省級布局的重點產業，總體上“遍地開花”和“自由發展”模式占多，優化產業布局、培育優勢產業任重道遠。

2.農產品滯銷和優質農產品供給不足并存的供需失衡與農業供給側結構性改革要求不相適應。由于產業布局調控不足，農產品生產進入“一窩蜂上-滯銷-產業調整-產量減少-價格提高-一窩蜂上”的發展怪圈，在加劇市場無序發展風險的同時，還造成社會資源的浪費，降低了農民農業生產的積極性。很多種植業、養殖業呈現短期發展后惡性競爭、產業快速“死亡”的狀況。

3.品牌戰略滯后、營銷手段缺失與市場競爭環境不相適應。農業生產品牌意識不強，重生產輕質量、重產品輕品牌現象突出，存在違規使用農藥化肥和添加劑現象。產業規模小而雜，同質產品惡性競爭嚴重。經營主體營銷意識淡薄，對品牌市場認知度低，品牌影響力和競爭力不強。龍頭企業科技投入、營銷投入力度不夠，科技成果轉化率低，企業生產效率和效益難以提高。

（二）政策與發展脫節

1.土地分散經營與農業規?；l展趨勢不相適應。改革開放后，土地“包產到戶”，有效激發了農業農村發展活力，促進了生產力的發展。但隨著市場化、社會化競爭的加劇，“一家一戶”的生產模式、集體土地分散在農戶手中的政策布局，不利于農業的產業化、機械化和規?；l展。農村集體土地入市政策不暢，一定程度上影響了農村經濟的轉型發展。

2.涉農部門政策分散布局與農業體系化發展趨勢不相適應。近年來，各級涉農部門出臺了一些促進農業農村發展的政策措施，但由于統籌不夠，各部門政策融合協同機制不健全，總體呈現出條塊化的政策體系，地方政府統籌權限缺失，造成一些低效產業重復投入、一些特色優勢產業投入不足，降低了國家投資的使用效率。

3.“一家一戶小生產”與“千變萬化大市場”不相適應。近年來，各級各部門雖然出臺了鼓勵土地流轉、發展專業合作社的政策措施，但由于農民土地流轉參與度低，導致農業難以實現規模化、產業化發展。專業合作社與會員之間組織松散，利益分配機制不完善，難以形成整體合力，導致農業產業“大而不強”“多而不優”，難以適應“千變萬化大市場”的競爭需要。

（三）保障與風險脫節

1.產業下游投入多、產業上游投入少的政策布局與產業升級發展需求不相適應。近年來，在糧食安全和農民增收保障方面，國家層面出臺了糧食直補、農機具購置補貼等農民收入補貼政策，健全了耕地草原等生態補償機制。但鼓勵農業商品化、市場化發展，推動農業產業化、數字化和規?；D型發展政策不明、投入不足，呈現出產業下游投入多、產業上游投入少的狀況，產業升級政府投入導向不足。

2.產業內生能力不足、生產成本過高與市場競爭追求比較效益的趨勢不相適應。生產要素向高交換價值地方流動，是市場經濟的基本規律。市場配置資源中政府的頂層設計、統籌發展力度不足，農田、水利和路網等基礎設施滯后，農業抗災減災能力不強，農資成本、人工成本逐年上升，導致農業發展比較效益低。

3.產業發展兜底保障制度缺失與產業結構調整高風險不相適應。應對自然風險、市場風險和產業結構調整風險政策體系不健全，兜底保障機制缺失，難于適應農業生產周期長、保質期短的生長模式，難于防范農產品面對市場和自然的風險，阻礙了農業的社會化大生產。

三、推進云南高原特色現代農業數字化轉型升級的路徑

推進高質量發展，必須培育新的強大動能、必須優化產業結構、必須著力改革完善體制機制。加快云南農業發展，必須強化高原特色現代農業發展的戰略布局，加快建立“黨委領導、政府負責、市場主導、企業主體”的現代農業發展格局，推進高原特色現代農業數字化轉型升級。

（一）堅持問題導向，深化高原特色現代農業轉型升級體制機制改革

1.做好機構改革“后半篇文章”，準確定義高原特色現代農業發展中的部門職責。

（1）強化各級黨委農辦“統籌”職責。充分發揮各級農辦職能從黨委政策研究室劃轉到農業農村部門的體制優勢，建立健全黨委統籌領導農業農村工作的體制機制，充分發揮各級黨委推動農業發展的決策研究、工作部署、統籌推動和督查落實職能，強化各級黨委對農業農村工作的統一領導。

（2）強化農業農村部門“主抓”職責。深化農業供給側結構性改革，強化農業農村部門高原特色現代農業中長期發展規劃制定、產業布局、土地流轉和新型農業經營主體培育等職責，加強農產品市場深度挖掘的信息化、數據化和精準化服務能力建設。推動農業發展由“品種推廣”向“市場開發”轉型、“產量導向”向“產出導向”轉型、“管理生產”向“服務市場”轉型。

（3）強化發改委、數字經濟部門“農業數字化升級”職責。把高原特色現代農業作為“五年規劃”的重點產業布局，增強高原特色現代農業發展的前瞻性、科學性、協同性和可持續性，統籌推進高原特色現代農業與全省經濟發展戰略的深度融合、同步發展、協同推進。加快數字技術在農業領域的推廣運用，增強高原特色現代農業的數字化發展能力。

（4）強化科技部門“農業提質增效”職責。建立重點產業、重點產品技術標準體系，以“標準”引領高原特色現代農業發展，推動“要素驅動”向“創新驅動”轉型。建立完善系統集成、系統高效的現代農業科研、技術成果轉化、技術推廣服務政策體系，推動市場需求和農業科研的深度融合，為高原特色現代農業發展提供強有力的科技支撐。

（5）強化商務部門市場供求“外循環”職責。加快外向型農業發展，建立服務高原特色現代農業發展的大數據信息網絡體系，及時披露主要農產品進出口國市場供求信息，促進重點農產品進出口市場平衡，增強高原特色現代農業的國際競爭力。

（6）強化供銷合作部門市場供求“內循環”職責。強化供銷合作部門在高原特色現代農業發展中的產業合作職能，發揮專業合作社的功能作用，組織農戶通過專業合作社形成“鐵索連舟”的抗風險機制，強化農業產業“內循環”產銷平衡，提升農業整體效能。

（7）強化工信部門“農業工業化轉型”職責。堅持“工業化”和“模式化”的發展定位，建立重點農產品精深加工模式，開發重點農產品生產、加工、儲存和運輸數字化平臺，支持重點企業農產品精深加工研發和技術推廣，加快設施農業和物聯網業態發展，推動現代農業向二三產業升級發展。

（8）強化市場監管部門“質量提升”職責。突出市場監管部門在農業發展中的市場平衡、價格平衡和質量監管職能，搭建農產品入市權利平等、規則平等和機會平等的市場環境，加大假冒偽劣農產品和不合格農產品監管力度，為農產品入市和提高國際競爭力提供良好市場環境。

（9）強化氣象部門“災害預警”職責。增強產業發展環境監測預警功能，結合重點產業、重點產品布局，適時提供精確的天氣預報、自然災害預警、動植物自然生長周期等數字服務，增強現代農業抵抗自然風險能力和科學發展能力。

（10）強化糧食部門“糧食安全和糧食增收”職責。堅持“糧食安全”底線，完善糧食種植規劃管理，確保糧食安全。強化糧食市場調控，全面執行糧食保護價收購和庫存輪換政策，保障供需平衡。開發升級糧食品牌，穩步提高糧食收購和銷售價格，保障糧食增產增收。

2.深化城鄉一體化發展改革，讓農民“動起來”。系統謀劃、整體推進“共同富?！敝贫仍O計，推動城市、城鎮和鄉村協調發展、產業和城鎮融合發展，推進教育、衛生和社保等公共服務一體化，打破社保、戶籍等城鄉二元結構，充分激發城鄉發展活力。

3.深化土地流轉改革，讓土地“活起來”。加快農村集體經營性土地征收和入市改革，推動農民土地所有方式向“權益所有、收益所有、股份所有”轉型，建立契合農業現代化、產業化發展趨勢的村民自治、土地流轉、市場準入和收益分配等保障體系，推動土地流轉。

4.深化檢驗檢測機構整合改革，為高原特色現代農業數字化轉型升級提供技術支撐。整合各級各部門檢驗檢測資源，加快檢驗檢測機構由定性檢測向定量分析檢測轉型，實現對重點農產品原料成分分析、藥理分析和營養分析等基礎數據分析全覆蓋，找出優勢、彌補劣勢，使高原特色現代農業由“以量取勝”向“以質取勝”轉變。

5.深化農業綜合行政執法改革，為高原特色現代農業發展提供公平競爭法治保障。必須掌握法治化工作方式，以法治、以服務推進工作，讓優化營商環境有法可遵、有規可循。理順農業行政管理與農業綜合執法機構的職能分工和互動運行機制，建立健全執法事項基準庫和數據庫，開展打擊假冒偽劣農產品行動，解決好農業領域“劣幣驅逐良幣”的惡性競爭問題，為優質農產品提供公平競爭的市場環境。

（二）堅持創新導向，健全高原特色現代農業數字化轉型發展制度體系

1.實施政府投入數字化管理工程。強化數字農業系統建設，按照各塊資金都是財政資金的理念，規范涉農資金數字化管理，建立農業農村領域投入資金的市場化、數字化、透明化管理體系，強化投入監管，確保把涉農資金投入到最需要、最能發揮效用的領域，提升政府投入效能。

2.實施產業選擇數字化工程。對重點產業的全球、全國同類產品主產地、主要市場、市場選擇的主要指標等進行大數據比對分析，找出最符合市場需求的產品和最適宜生產的產地，為優勢產業向優勢地區集中提供科學的數據支撐。

3.實施產業布局數字化工程。開展優勢產業選擇普查專項行動，科學調整主要產業和主要產品生產布局。橫向上，建立“支柱產業、重點產業、鼓勵產業、限制產業”的區域布局，同步完善財政投入與產業布局協同機制，推進各級政府產業投入的科學化、均衡化、數字化。引導市場資源向優勢地區集中，逐步形成“一縣一業”為主的產業核心區?？v向上，對各塊產業資金進行州市、縣區的再布局、再分配，更好地發揮地方政府在產業布局中的調配和優化作用。

4.實施市場開拓數字化工程。按照“外循環”和“內循環”協同發展的要求，強化商務、供銷合作部門的外貿和內銷市場開拓職能。實施農業品牌戰略，積極開展“三品一標（無公害農產品、綠色食品、有機農產品和農產品地理標志）”產品認證，提升品牌知名度。加快發展訂單農業、直供農業、跨境農業、智慧農業，搭建“內循環”和“外循環”互動、內銷與外銷互促的發展格局。

5.實施數字鄉村建設工程。按照“一縣一業”產業園、“一鄉一特”產業鎮、“一村一品”專業村的產業布局，完善農產品全程追溯體系建設，為高原特色現代農業發展提供數字化、全程化、可視化的質量保障服務。加強農村信息基礎設施建設，推動鄉村4G網絡深度覆蓋，加快5G網絡建設，推動物聯網、大數據和電商平臺在農村的運用。強化鄉村物流配送、農村電商政策扶持，推動農業現代化、新型工業化、信息化和城鎮化的同步發展。

（三）堅持市場導向，構建高原特色現代農業數字化轉型發展的政策環境

1.推動“自發市場農業”向“訂單農業”轉型。引導廣大農村特別是經濟欠發達地區的農村轉變生產發展方式，強化農業商品意識，打破糧食、蔬菜和畜牧自給自足的生產模式，積極扶持家庭農場、農民合作社，引導農業生產向國際市場“外循環”、國內市場“內循環”和鄉村市場“微循環”轉型。

2.推動農業“一家一戶小生產”向“規?；袌龌笊a”轉型。培育和引進現代市場主體，將一家一戶分散經營的農村集體土地進行市場化整合流轉，推動一家一戶經營轉向一村一鎮的產業化、集團化經營，提升土地社會化開發、市場化經營、產業化發展的能力，激發農業和農村發展活力。

3.推動農業生產“產量導向型”向“產出導向型”轉型。高質量發展階段的主要任務是“質量追趕”，主要途徑是“結構優化”，主要動力是“創新驅動”。加快傳統農業向現代農業轉型，建立農業一二三產融合發展政策體系。推動農業產學研融合創新。結合產業定位加快農業基礎設施建設，推動農業生產的標準化、智能化和機械化，推動“大戶經營-合作社經營-產業集團經營”升級和“產量導向”向“產出導向”轉型。

4.推動農業發展“抓生產為主”向“抓市場為主”轉型。堅持市場導向，推動農業發展由“抓品種推廣”向“抓產業升級”轉型。適應農業發展趨勢，優化政府職能和市場功能互動，將品種推廣、技術服務交給市場，將農業農村部門農業種植服務、農業品種推廣職能向產業布局、市場服務和產業升級轉型，推動政府農業發展重心由“抓生產”向“抓市場”轉型。

5.推動農業布局“遍地開花”向“一縣一業”產業園區帶動轉型。破除制約城鄉市場一體化的政策和制度，優化城鄉生產力空間布局，優化城鄉工業和產業分工，推進鄉村工業向城鎮集聚、向園區集中，促進城鄉產業融合和市場融合，實現工農互動、城鄉融合。

6.推動農民向“產業工人”轉型。完善制度設計，引導資本、技術和管理等生產要素向農村轉移。強化農民專業技術培訓和現代農業生產技能提升，通過土地集中規?；洜I，推進一二三產業融合發展，使農民真正分享到農產品加工和流通環節利益，推進農民向“產業工人”轉型，打造產業和城鎮融合發展的新型產業經濟模式。

（四）堅持發展導向，增強高原特色現代農業發展戰略定力

1.處理好市場主導和政府引導的關系。按照“發揮市場配置資源的決定性作用和更好地發揮政府作用”的戰略布局，建立完善高原特色現代農業發展的政策引導、投入引導、激勵引導以及創新引導新機制，有效解決好政府職能越位、缺位和不到位的問題，形成政府頂層設計、戰略引導，市場機制有效發揮、市場主體有效發展的政策環境，搭建高原特色現代農業加快發展的政策平臺和市場平臺。

2.處理好整體布局和特色發展的關系。強化云南高原特色現代農業在全國農業發展中的整體布局和在全球農業市場競爭中的特色布局。正確處理全省整體產業布局和地方特色產業發展的關系，在全省布局政策中，注重培育和支持地方特色產業發展，形成整體布局下地方特色產業發展有機融合的格局，通過市場化手段實現產業的更新、發展和優勝劣汰，確保產業發展與全球、全國市場趨勢同步。

3.處理好重點發展和兜底保障的關系。在保障糧食安全的基礎上，突出產業導向，強化對經濟作物、市場化農業的政策扶持和引導。對保障型、安全型和兜底型農業，打破上級條塊專項撥付資金的模式，根據各地保障型農業發展布局，對涉農資金實行打包統籌管理，完善資金使用方向、渠道等監管措施和數字化監管體系，由地方政府進行具體投入和分配，解決好重復投入和投入空白的問題，形成重點投入和保障性投入協同推動農業發展的政策環境。完善農業保險制度，降低產業調整風險。

4.處理好守正創新和穩妥有序的關系?？偨Y新中國成立以來，特別是改革開放以來云南農業發展、脫貧攻堅的成績、經驗和教訓，完善有效促進發展的決策、政策和制度，使其更好地與經濟社會發展相適應。深入研究黨中央、國務院農業農村發展政策布局，結合云南實際搭建守正創新、穩妥有序發展的政策體系，推動云南高原特色現代農業創新發展、可持續發展。