構建政府數據開放與安全兼顧的市場化機制

趙秉元

近年來，大數據技術和信息通信技術的不斷創新引發了新一輪科技革命和產業革命，數字經濟成為經濟發展的新動能。中國信息通信研究院發布的《中國數字經濟發展白皮書（2020年）》顯示，2019年我國數字經濟規模占GDP的比重達36.2%，已然成為經濟發展的新引擎，數據則成為驅動經濟社會發展的核心動力。政府數據作為一種高質量的數據要素資源，其配置需要引入市場化機制，從而推動數據要素的高效開發利用，提升數據開放與安全保護的效能，實現數據要素的高效合理配置，充分發揮數據要素價值，最終有效賦能經濟發展。

一、背景

（一）政府數據應服務于社會公共利益

在行政活動中，政府獲取并生成了大量公共數據，形成政府數據。由此，政府成為重要的數據生產者和控制者，政府數據亦可被視作一種“公共物品”，理應向社會公眾提供。在數字經濟發展如火如荼的背景下，政府數據的經濟價值正在被不斷地發現和挖掘。政府數據種類多、準確度高，質量遠非其他來源的數據所能比，如能投入市場，有助于激勵企業進行產品和服務的創新，提升經濟效益，從而推動經濟發展和社會進步。因此，政府數據開放不僅是提升政府信息透明度、保障公民政治權利的重要手段，同時也能夠對經濟的轉型升級產生顯著推動作用，對于社會公共利益的實現具有顯著推動作用。

（二）開放政府數據已經成為各國的普遍共識

2009年至今，肇始于美國的開放政府數據運動逐步擴展，各國立法如雨后春筍般不斷涌現：2009年，美國頒布《開放政府指令》；2012年英國修訂《信息自由法》，規定公共部門開放政府數據集；2016年法國出臺《數字共和國法》；2017年德國出臺《開放數據法》。這些政府數據開放法案極大地促進了各國數字經濟和產業的發展。中國信息通信研究院數據顯示，2018年英國、美國、德國數字經濟在GDP中的占比均超過60%；美國、英國、德國和法國數字經濟增長對GDP增長的貢獻率均超過50%。

（三）實現政府數據開放與安全的平衡成為待解難題

當前各地的政府數據開放總量不斷增加，質量不斷提升。復旦大學聯合國家信息中心數字中國研究院發布的《2019年中國地方政府數據開放報告》顯示，2019年我國僅有約四成的平臺開放了優質數據集，只有不到一成的平臺能在近兩年來的每個季度中持續上線新增數據集，超過九成的平臺都曾出現對數據集更新停滯的情況，表現出較為封閉的特點，導致政府數據封閉的原因多種多樣，但其中最為主要的便是數據安全。政府在數據開放過程中面臨著數據泄露、數據篡改等安全風險，如若處置失當，便可能引發社會問題。加之有的地方政府對政府數據開放持保守態度，由此對數據要素的流動共享構成阻礙。如何在政府數據開放過程中實現安全與開放的平衡，便成為一個待解的難題。

二、市場化機制引入的必要性

（一）有助于政府數據價值的充分發揮

數據作為一種全新的生產要素，應用在經濟發展中，不僅有利于改善產品質量，推動產品和服務的創新，降低經營者提供產品服務所耗費的成本，同時也能夠引發現有經濟結構的變化，有效替代勞動力、土地、資本和技術等傳統生產要素，進而對經濟結構的變化和生產分配產生深遠影響，對提高生產效率具有乘數作用。我國高度重視數字經濟的發展，通過一系列積極有效的政策手段推進政府數據開放，以適應數字化日益延伸到社會生活各個方面的發展現實。2020年4月9日印發的《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中提出“加快培育數據要素市場”“推進政府數據開放共享”。同年5月18日印發的《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》進一步強調“推進數字政府建設，加強數據有序共享，依法保護個人信息”。因此，通過引入市場力量對政府數據進行深度利用和復次發掘，有助于充分發掘政府數據的經濟價值，推動數據要素的高效使用，進而為數字經濟發展提供助力。

（二）有助于提升政府數據開放和安全保護的效能

政府數據開放作為一種公共服務，需要政府發揮主導性作用。但是受行政資源的有限性和財政資金不足等制約，使得政府在公共服務的提供方面逐漸顯露出不足或缺陷。政府數據開放作為公共服務的組成部分，也面臨著此種挑戰。而且隨著政府數據的體量越來越大，涉及的領域和行業越來越廣，僅依靠政府自身的力量已不足以保證其開放程度并得到充分的安全保護，即便能夠實現也需要耗費海量的行政資源。因此，政府應當加強與各類社會主體的合作，特別是通過與企業等市場主體的合作，彌補政府自身力量的不足。這種趨勢在國外的相關實踐中已有所體現。如西方國家通過對公共服務供給機制進行改革，推動“公用事業市場化”，以提升公共服務的效能。當前我國一些地方政府也開始采取類似做法，如2020年12月1日起正式施行的《貴州省政府數據共享開放條例》第28條規定“省和市、州人民政府應當公平擇優選擇具有相應管理經驗、專業能力的法人或者其他組織，對非涉密但是涉及敏感信息的政府數據提供脫敏、清洗、加工、建模、分析等服務”；第29條規定“鼓勵公民、法人或者其他組織利用政府數據資源創新產品、技術和服務，構建農業、工業、金融、交通、教育、城市管理、公共資源交易等領域規范化數據開發利用的場景，培育數字經濟新產業、新業態和新模式，發揮政府數據資源的經濟價值和社會效益”。引入第三方企業參與政府數據開放，能夠有效降低政府自身的行政成本，提升政府數據服務的質量。

（三）有助于防止政府對經濟的不當干預

市場經濟的發展需要政府行使宏觀調控職能，但政府作用的發揮必須尊重經濟運行規律。作為生產要素，數據本應在市場上流轉，并借助于市場機制進行資源配置，如果不當行使行政權力進行干預，則可能產生損害市場經濟正常運行的負面作用。如個別地方和部門基于地方保護主義和部門利益的考量，采取差別對待，僅向區域內企業或國企開放政府數據，影響資源的公平合理配置。通過引入市場化機制，有助于防止政府數據開放過程中行政權力對經濟的不當干預，并實現數據開放與安全的有效兼顧。

三、引入市場化機制的政策建議

（一）完善政府數據分級分類標準

政府數據涵蓋社會生活的方方面面，因其在內容、作用和經濟價值等方面存在差異，引致其對外開放和安全防范的程度和需求也就各不相同。對政府數據資源加以分門別類，并針對不同數據在開放和安全方面進行差異化的處置，是兼顧政府數據開放與安全的前提條件。第一，明確不同政府數據資源的性質邊界，確立分類標準，針對不同類型的數據設定不同級別的開放措施和安全標準，并對政府數據開放與安全的具體操作細節作出一定的硬性規定，以此為政府數據開放過程中的風險防范提供基本依據。第二，各地區、各部門應在整合現有數據資源的基礎上，根據具體實踐情況建立政府數據資源清單，并從便利公眾獲取和使用的角度出發，逐步構建統一的政府數據管理標準，取消數據下載和開發的不合理限制，促進社會公眾對政府數據的搜集、編輯和復次開發利用，同時建立全國統一的政府數據保障與風險管控體系，確立政府數據開放風險防控的事前評估、事中監督和事后處置的完整體系框架，實現對政府數據開放與安全的全方位、全環節管理。第三，明確可開放給企業進行開發的政府數據范圍，在鼓勵企業充分發掘政府數據價值的同時保障數據的有序使用。

（二）健全政企合作機制

政府數據開放與安全的平衡，不僅需要政府發揮主導性作用，也需要社會主體的協同合作。第一，借助市場力量進行在政府數據平臺搭建及相關系統設施的建設，通過招投標等競爭機制選出在開發能力和安全保障能力等方面最優的企業并與之合作，從而節約政府的行政資源。第二，在政府數據開放過程中，鼓勵企業對原始數據進行進一步開發，支持其在政府數據的開放與安全技術上進行研發，引導企業積極規范開發政務服務應用，形成協同治理效應，提高政府的公共服務水平，推動政府數據管理的技術創新。第三，厘清政企之間在職能、法律責任和經濟利益分配等方面的界限，既要保障企業在數據平臺搭建和數據開發利用過程中經濟利益的實現，又要維護公民在個人信息等方面的權利，更要推動政府治理需求和行政利益的滿足，由此實現國家利益、社會公共利益和市場主體經濟利益的協調兼顧。

（三）強化對行政行為的監督

第一，政府數據開放過程中，應當圍繞權力配置和運行的實際情況，強化對相關行政行為的監督。其中，競爭機制是市場經濟的基礎機制，無論是政府數據的封閉還是開放過程中的差別對待都會對市場競爭機制造成損害，故此應當重點強化公平競爭審查，修改或廢止政府數據開放過程中可能損害市場競爭的政策法規，確保市場在資源配置中的決定性作用。第二，加快行政審批制度和財稅制度改革，健全行政程序、行政問責和政務公開等方面的制度，強化對行政權力的監督，形成有權必有責、用權必擔責、濫權必追責的制度安排。從而厘清政府與市場的界限，確保二者對市場經濟的發展能夠共同發揮積極作用。

在政府數據開放的過程中，數據開放是數據安全的最終目的，數據安全是數據開放的核心保障。因此，應當平衡兼顧政府數據的開放與安全，在加強數據保護的同時促進數據流動，進而為數字化社會發展目標的實現創造健康良好的環境。解決二者之間平衡兼顧的問題，不能脫離市場經濟發展的客觀環境，而應與之相結合，尋求符合社會主義市場經濟發展現實的解決方案。基于充分發揮政府數據價值、提升政府數據開放和安全保護效能以及防止政府對經濟的不當干預三方面的目的，針對政府數據開放實踐中存在的不足，應借助于市場化機制的引入，實現政府數據開放和安全的協調。通過完善政府數據分級分類標準、健全政企合作機制和強化對行政行為的監督，促進相關制度創新，補齊制度短板，提升數字經濟運行水平，為數據要素潛能的釋放營造良好氛圍，進而為國內經濟大循環、國內國際經濟雙循環的新發展格局提供穩固的戰略支點。