近年來國內學術界關于PPP模式養老項目投資決策的研究綜述

廖劍南

［提 要］目前國內PPP模式的養老產業已經形成了一定的規模，其作用日益凸顯。學術界對PPP模式養老項目投資決策中的相關問題進行了較為深入的研究并取得了一系列研究成果，主要散見于一些財政經濟類的研究綜述中，但限于篇幅，論述并不全面。基于此，對近年來國內學術界關于PPP模式養老項目投資決策的研究成果從風險、定價、融資及收益等四個方面進行學術史回顧顯得尤為必要，有助于為PPP模式養老項目投資決策的進一步研究提供參考。

PPP是PublicPrivatePartnership的縮寫，是指政府、營利性企業和非營利性組織基于某個項目而形成的相互合作關系的形式。PPP模式起源于17世紀的英國收費公路，20世紀90年代該理念在西方發達國家得到了較為廣泛的推廣，涉及到工程、醫療和教育等部門。盡管歐盟、國際貨幣基金組織和眾多的學者關于PPP模式內涵不完全相同，但其核心內容基本一致，即強調公共部門與私營部門為了提供公共產品或服務的合作，實現利益共享、風險共擔。PPP模式以合作共贏為目的，通過優化項目融資和管理，提高項目的效率和收益。我國PPP模式起步于20世紀90年代中后期，目前已經從最初的交通、能源和電力等領域的基礎設施建設（如深圳沙角電廠、北京地鐵四號線和2008年北京奧運主場館）延伸到今天包括110余項PPP模式養老項目在內的民生項目。PPP模式獨有的優勢使其逐漸成為目前中國在準公共品領域引入民間資本的主要模式之一。2020年底，我國60歲以上的老齡人口已經達到2.55億，是世界上老齡人口最多的國家，由于受資金、管理及服務等諸多方面的限制和約束，政府部門難以提供滿足多層次多元化的養老服務需求。因此，PPP模式是養老產業融資機制的一個創新，通過這種模式，社會資本可以憑借相應的優勢參與其中，為社會提供更加豐富的養老方式和質量更高的養老服務。因此，PPP養老項目的推廣在一定程度也是國家治理現代化的一個重要標志。PPP模式養老項目集合了社會資本的技術、經驗和資金等方面的優勢，可以優化地方財政的支出方式，將原本完全依賴政府提供的養老需求轉變為滿足多層次多元化的現代老年人養老需求。為此，綜述研究PPP模式養老項目投資決策中的不同方面，期待為我國未來的養老產業項目發展提供一定的決策參考。

一、關于PPP模式養老項目投資決策的風險研究

PPP模式養老項目較強的公益性，決定了社會資本投入資金周期長、短期效益差。因此，風險因素是PPP模式養老項目投資決策面臨的一個重要問題。PPP模式養老項目的風險治理機制，要求打造一個高效職能責任政府、能夠全方位調動政府能動性、完善養老服務領域政策法律、落實合同制治理等。曹蕾（2017）認為，PPP模式養老項目中與政府行為相關的風險有政策變化、相關官員腐敗、政府低效率、政府信用風險、政府定位不當，而與私人部門行為相關的風險有融資風險、建設風險、公益性與營利性矛盾引起的風險，與政府及私人部門行為無關的風險則有市場風險和金融風險。楊賀（2020）通過研究發現，PPP模式養老項目運行主要存在宏觀經濟風險、政策法律變動風險、項目建設風險以及項目運營風險等四種風險。其中，前兩項風險應該由政府承擔，后兩項風險則由私人部門承擔。

PPP模式養老項目投資的風險和大多數的PPP項目一樣，具有諸多相同的項目風險，但是，也具有自身特色的風險。李靜等（2017）提出，可以通過多層次融資、多資源共享、多主體參與和多環節監督等手段，化解PPP模式養老項目投資風險，并提出了風險化解的四個原則，即注重公平與效率統一、制度與管理規范、模式與決策差異、合作與監督多元；陳佳麗（2017）認為，推廣PPP模式養老項目投資，需要注重項目的權責分立、風險計劃管理、競爭體系建立等方式來完善項目的協調機制；苗陽（2016）的研究通過宏觀、中觀和微觀三個角度，建立了PPP模式養老項目的風險因素集；劉嬌、李紅艷（2016）提出，通過優化項目股東組合、合理配置權益，可以提高PPP模式養老項目在項目不同階段的風險應對能力。

PPP模式養老項目投資中的社會資本具有較為雄厚的資金、成熟的管理和專業性人才，因此一定程度可以減輕政府的公共投資壓力、優化項目內部的管理結構，也可以較大程度降低社會資本的項目投資風險，最終有利于增加市場就業機會和擴大行業市場規模。學者們認為，識別風險與控制風險是決定PPP模式養老項目投資成功與否的重要因素之一。如，鄧小鵬（2008）對PPP模式養老項目風險分擔的原則進行了分析和歸納,提出了構建風險分擔原則的運用流程；陳旭等（2017）從主體、過程及內容三個維度對PPP養老項目風險分擔進行了內容解析與邏輯架構，并從法律、制度和實踐三個層面上提出實現PPP養老項目風險分擔的路徑。黃靖怡、陳璐（2020）分析了PPP模式養老服務項目中可能出現的風險因素，并使用PEST模型對產業模式中可能產生的風險因素進行了定量研究，在此基礎上提出能夠適應PPP模式養老項目發展模式的風險識別與規避建議。

二、關于PPP模式養老項目投資決策的定價研究

總體而言，目前學術界專門涉及PPP模式養老項目的投資定價研究成果較少。由于現階段我國PPP模式項目服務的專門性法律法規尚需完善，不少學者提出了一些合理的PPP模式的定價方式。付大學（2016）指出，應根據公共產品是否具有競爭性來確定PPP模式的定價模式。對于競爭性公共產品，政府應該通過引進和維護競爭來實現市場調節價。對強自然壟斷屬性公共產品,在賦予企業定價權的前提下，在PPP合作過程中實行價格上限、標尺競爭規制。葉曉甦、楊俊萍（2012）認為，公共產品定價，是構成公私合作效率的關鍵問題之一，其涉及參與各方的利益因素復雜、影響因素眾多、各自目標的差異性較大。姚鵬程、王松江（2010）運用經濟學的市場供需原理，將PPP項目定價問題定義為一個基于市場供需條件的公共產品服務系統的最優投資決策問題。何壽奎、孫立東（2010）提出，政府在PPP項目價格監管時，應該考慮到項目的投資與經營成本、物價指數、稅費政策、服務質量和行業的平均利潤等因素，并由此形成合理的價格機制。他的研究發現，較高的價格會減少服務需求者的消費者剩余，而較低的價格易降低服務提供者的積極性，競爭性的項目價格可以采用市場價格制定方式，壟斷性項目應該采用規制定價方式。孫桂祥、杜靜（2009）論證了PPP模式項目的投資回報率、特許經營期和項目穩定性對項目價格的影響大小。賈康、孫潔（2014）指出，由于PPP項目的“風險共擔、利益共享及利潤合理”的關鍵是如何合理分配利益，因此最好的手段是通過實行財政補貼等措施調整各方利益。

一些學者對PPP模式養老項目定價問題進行了模型研究。如，楊凱峰（2018）對PPP模式的養老項目合理投資收益價格、老年人支付意愿價格、政府合理補貼價格進行了研究，提出了加強政府對養老產業PPP項目定價的控制、健全養老產業PPP項目相關的法律制度、開展養老服務水平評價、組建價格聽證機制的定價措施。而一些學者則從實證角度進行研究。如，趙歡（2016）認為，目前造成陜西省公辦養老機構床位供不應求而民辦養老機構空置率較高的主要原因是政府給予了公辦機構較多的財政補貼，而由社會資本開辦的養老機構缺乏各項政府的補貼和政策從而選址在較為偏遠的地方；由于缺乏基礎配套設施最終導致老年人對民辦機構的服務質量和服務價格都持有各種意見，這對民辦機構開設的養老項目無疑產生了不良影響。

三、關于PPP模式養老項目投資決策的融資研究

由于PPP模式養老項目投資金額巨大，因此融資問題得到學術界的極大關注。鄧揚桃（2020）認為，在國家政策支持下，PPP養老企業要創新融資模式，通過股權投資、股東融資、夾層投資等多種方式為養老項目提供更多的資金。李遠成等（2017）基于政府融資政策建議、養老地產開發和房地產開發商融資渠道等三個方面進行了全面分析，提出PPP模式融資可以優化和提升養老項目的有效率。在對PPP模式養老項目資金來源的研究中，郜凱英（2015）發現，其資金來源主要是財政支出、公益基金等方式，而地方政府作為主要承擔方，承擔了絕大多數的資金，導致巨大的財政壓力。

據國家統計局統計，城鄉居民儲蓄已經由2008年的22萬億人民幣增長到2017年的60.65萬億人民幣。對此，胡貴祥、王倩（2012）指出，這些資金可以為社會資本提供豐富的來源，但目前這些資金并沒有很好的投資渠道。社會資本可以為PPP模式養老產業提供巨大的資金，但是社會資本進入PPP模式養老項目過程中也出現了一些問題。由于金融機構對PPP模式、PPP模式項目及項目風險缺乏一定的了解，導致該類型的項目難以獲得金融機構的貸款支持。同時，PPP養老項目的風險管控能力也難以達到金融機構的風控要求。楊良初、萬曉萌（2018）通過研究發現，PPP養老項目相關的金融政策存在區域資源配置不合理、項目扶持不平衡和缺乏項目跟進監管等問題，提出了加強對養老項目的扶持和信用擔保貸款貼息等建議。面對養老項目資金的缺乏，王媛媛（20 17）指出，政府部門應當將PPP養老項目與互聯網金融服務相結合，促進互聯網金融平臺轉變為融資服務機構。陳華、邊玉晶（2017）指出，目前養老服務產業融資渠道中財政撥款比重過高，融資渠道單一，資金使用效率低。因此，PPP模式養老項目要結合自身特點，創新適合自身發展的融資模式從而分散PPP項目中的融資風險。

一些學者指出，養老項目專項基金的建立勢在必行。閆秋利、孔夏寧（2017）認為，政府需要避免常用PPP模式的選擇決策慣性，拓寬PPP模式的應用范圍和在養老服務行業的獨特性。張昊（2016）建議通過建立養老項目投資基金，滿足我國基礎設施的資金需求，并穩定養老項目的長期收益及保值增值，同時，養老社保基金需要給予PPP模式養老項目一定程度上的支持。

四、關于PPP模式養老項目投資決策的收益研究

隨著中國老齡化趨勢明顯加快，僅僅靠財政投入要解決我國養老服務業所面臨的投資缺口較大的問題的可能性較小，如何提高社會資本投入養老服務業的積極性已經是擺在我們面前的一個重要問題。要提高社會資本對養老產業的投資積極性就必須處理好投資決策的收益問題。

眾多學者立足于自己的研究提出了各自的收益理論和模型。如，馮之倩、姜軍（2018）認為，社會資本方除了要利用好常見的政策補貼、可行性缺口補助、使用者付費以及開發性資源補償等回報機制外，還應該結合項目自身特點，建立多種方式相結合的項目回報機制。賈麗、徐振宇（2014）指出，PPP模式養老項目要遵循共贏原則、投入及風險與收益對稱原則、公開透明原則、公平兼顧效率等原則，要根據不同情況分別采取風險分配、投資分配、平均分配風險、平均收益分配等收益分配原則。冀曉敏、劉星悅（2017）通過對中國老齡產業發展報告的結果預測，至2025年我國老齡人口由于人數的增加消費潛力將達到106萬億人民幣，約占GDP的約33%，這無疑為我國的PPP模式養老產業項目提供了良好的前景，但是由于受到政府和社會資本不同的目標約束，PPP模式養老項目的投資收益也可能難以符合預期。孫濤（2020）等認為，目前我國PPP養老項目的投資回報方式以使用者付費為主，可行性缺口補助為輔，不存在政府付費方式。孟佳娃、韓俊江（2015）指出，政府和社會資本的利益訴求在項目的開展中始終處于博弈狀態，政府是追求自身公共利益最大化而社會資本是追求經濟利益最大化，如何處理兩者關系是關鍵。劉莉、耿軍（2016）也認為以BOT方式或TOT方式運作的PPP模式養老項目大多仍然處在識別期或建設期，其收益水平和盈利模式都有待觀察，而以上兩種方式運作的PPP項目都可能由于社會資本過度最求項目收益導致項目失敗的可能性。楚陽（2016）通過構建PPP模式養老項目的VFM評價體系，并運用Shapley方法建立利益分配模型來實證養老機構運用PPP模式的可行性。吳萍、吳珊珊（2016）認為，目前建成的社會資本運營的養老機構面臨較為嚴峻的市場環境，虧損的項目占比約40%，收益基本持平的占比約51%，而真正能夠自負盈虧的僅占比約9%。滿莉（2018）認為，提升社會資本參與PPP養老項目收益必須通過擴大營收渠道，將養老保障基金與醫保制度相結合，創新PPP養老項目融資方式，構建合理的指標進行有效監控。

目前，我國PPP模式養老項目不僅自身存在管理、建設等方面的問題，在外部方面也存在與市場脫節等各類風險。屈志（2015）通過在長春市的調研發現，養老產業的投資中會面臨風險大、利潤低、周期長和高門檻等一系列問題，不少企業也因此望而卻步。但是，PPP模式可以分擔社會資本單獨投資養老項目的風險成本，對于一些已有的場地和設備也可以重新合理利用來提高項目收益。對此，嚴運樓、李靜（2018）建議通過實施建立使用者付費機制、財政補貼機制、項目合同機制等措施完善PPP養老項目的回報機制。

總之，國內學術界已經從不同角度對PPP模式養老項目的投資決策這一問題進行了較為深入的研究，并形成了一些開創性成果，因此具有篳路藍縷之勞。但學術界目前對PPP模式養老項目的投資決策研究仍然具有進一步拓展的空間：一是現有研究成果基本上是論文，尚無集成果大成的專著出現；二是大多數學者選題較為宏大，個案研究和區域研究仍然比較缺乏，精細論證不夠；三是所用研究方法較為單一，不少研究成果缺少實地調研而泛泛而論，甚至一些成果仍然停留在對概念和現行政策的解讀上，所提出的對策實際操作性不強。因此，我們應該更加重視PPP模式養老項目投資決策的個案研究，充分挖掘相關資料，把PPP模式養老項目的投資決策研究與制度經濟學、產業經濟學有機結合起來，這無疑是今后研究的趨勢與發展方向之一。