基于互適理論下農村生活污水治理分析

陳彥希

摘要：近幾年各地區開始針對農村污水治理制定相關政策，通過政府主導的方式對農村生活污水問題進行治理，但各地政府政策執行是否適應農村生活污水治理的現實情況值得探討。文章基于麥克拉夫林的互適模型理論，從政策執行主體、受影響者客體及目標手段方面分析南寧市農村生活污水治理項目的政策執行中存在的問題，對并提出相應的對策建議，完善我國農村生活污水治理的政策執行過程。

關鍵詞：互適理論;政策執行;污水治理;農村

一、問題提出

農村飲水問題隨著村民們的健康問題開始得到關注，廣大農村的飲水水源大部分仍為淺 層地下水，未經處理，長期飲用可能影響居民的身體健康。雖然農村生活污水的成分較為穩定，但在時間及地理空間上差異大，要進行大規模統一集中處理存在難度;且當前我國農村生活污水治理存在規劃建設不科學、資金投入不足、運營管理成效低等問題。黨的十九大報告提出要加快水污染防治，開展農村人居環境整治行動。在這一系列政策推動下，廣西南寧市印發了《2018年“美麗南寧”鄉村建設農村生活污水整治項目實施方案》，以期通過政府主導全權資金投入及運營管理的方式來進行強有力的農村生活水污染治理行動。

互適模型是美國學者麥克拉夫林提出的，作者認為：政策執行是執行者（組織或人員）與受影響者之間就目標或手段相互調試的一個過程，他認為這應該是一個動態平衡的過程，政策執行是否有效取決于二者互適的程度。

二、基于互適模型理論的案例分析

為了繼續推進“美麗南寧·清潔鄉村”行動，南寧市印發了《2018年“美麗南寧”鄉村建設農村生活污水整治項目實施方案》，計劃建設農村生活污水整治項目102個。

在項目地區選擇上，政策優先支持“十三五”期間水污染防治重點流域和南寧市農村水環境綜合整治“十三五”規劃重點區域，以及“美麗南寧”鄉村建設各縣區綜合生態示范（區）帶建設村屯;在建設資金上，項目建設資金由市級、縣區（開發區）財政按5∶5比例分擔，市級補助資金每個最高不超過30萬元;在責任監督上，項目建設將納入2018年“美麗南寧”鄉村建設重點項目責任書簽訂及2018年“美麗南寧”鄉村建設專項目標考評范疇。對項目建成運行半年后，出現質量缺陷不能正常運轉、群眾反映意見大的項目，進行問題倒查，追究責任;技術上，各縣區為推進農村生活污治理項目有效運行，采用招投標的方式引進市場治理技術，委托給第三方進行運行管理。

（一）政策執行者分析

在政策執行中，各地政府采取從上至下的政策執行方式，政府在這個過程中擔任的主導角色，從市級政府到縣（開發區）級政府，都在這項政策執行中占著獨一無二的領導地位，政府在政策執行中享有“霸主地位”，對于政策執行的走向及解讀都有政府單一角色來決定。在項目地區的選擇上由政府對各地區情況進行探討再進行選擇，雖然優先支持某些重點貧困縣，但治理優先的標準不確定導致在選擇上只能靠政府來進行安排;在資金供給上，有市級、縣（開發區）級五五分，經費上全權由政府承擔一方面能保證資金不斷鏈，但另一方面也由于“誰有錢誰說了算”使得市場參與及社會組織在這項政策執行中沒有話語權。在政策執行到縣（開發區）級政府中，引入了市場的參與，市場在這一過程中的角色是被動接受政府的政策。村民與社會組織在政策執行主體中并無參與權甚至沒有話語權。

（二）受影響者分析

從案例中看出，受影響者的第一群體主要是村民，即這項政策執行的目標群體。村民在這項政策執行中并沒有得到過多的關注，事關村民們的生活及健康問題，但在政策執行過程中，村民這一角色只是被動的接受政策的實施。政策的執行者與受影響者之間存在斷層，溝通不暢。按照麥克拉夫林的互適模型的假設，政策的執行者與政策受影響者是處于平等地位進行溝通的，但在南寧市農村生活污水治理項目執行中，政策執行者與受影響者之間關系割裂，即政府與村民之間的溝通存在阻礙，一方面政府以強制推行的方式推動政策，另一方面村民以被動接受的方式被參與到了生活污水治理中。政策受影響者的另一個群體就是市場企業或是社會組織，在案例中，政府通過招投標的方式引入市場參與農村生活污水的治理，但在案例中我們可看到，市場企業提供的主要是技術，政府通過購買市場企業的技術來對污水治理，市場在本案例中能夠有著參與的角色，但在影響上并不能左右政策的執行走向。

（三）目標、手段分析

在案例中，目標就是解決農村生活污水的治理問題，但在目標細化上，政策并未做進一步指標的細化，在各項任務的標準上也沒有相關文件提供參考。在手段上采用強制型手段，從上到下的任務分配，資金分配到責任落實到官員個人上的管理方式。對比于福建省采取強制PPP模式，培育龍頭企業，廣西南寧政府在這一政策執行中就顯得操縱過多了。戴維·奧斯本在《改革政府》中認為，政府的角色應是“掌舵”而不是“劃槳”，對政策的執行，更多的應該是交由市場去管理，發揮社會的作用。在后期監督過程中，政府環保局對項目的進程及時進行了跟蹤評估，在執行監督中，由政府作為唯一的監督主體不僅存在片面性，同時也不利于收集社會及村民群眾的意見反饋。在互適模型中，受影響者通過反饋自身的利益訴求及價值取向到政策上，從而影響政策額執行者，最終雙方通過相互調試政策策略而繼續推動政策的執行。但由于監督手段單一且反饋渠道阻塞，導致政策互適過程出現問題。

三、當前農村生活污水治理政策執行存在的問題

（一）主體單一，強權授予

在政策執行者的問題上，首先是主體單一，目前對于農村生活水污染治理這一公共事務，治理的主體主要是政府，政府作為首要的治理人，從政策制定，到政策執行，最后是政策評估都是政府承擔的主要角色。對于這樣的主體單一問題，不僅在污水治理的資金供給上有局限，同時在人力物力運作過程中，過度消耗政府資源，一方面不僅不能有效的推動污水治理項目的進行，另一方面還增加政府自身的壓力，在治理中無論是單一的政府決策還是村民自治都顯得能力不足。在監督運營管理中，單純依靠政府來維持管理不僅成本過高，同時市場、社會組織及村民在政策執行中不能夠有效的參與到污水治理項目中，阻礙了政策執行中的動態平衡調適。其次是強權授予，從政策的制定到執行都是上級政策任務一級一層向下分配，在這一政策執行過程中，下級政府至能被動接受，同時市場、社會組織及村民們對于政策的實施情況沒有反饋渠道，這樣一種單一的、強權的政策執行者不利于政策執行過程中的調適。